Pubblicato il 18/07/2023

N. 01747/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00902/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 902 del 2023, proposto da
MD S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F A, A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Capaccio Paestum, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato E D R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del 20 aprile 2023, prot. n. 17551: diniego di permesso di costruire.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Capaccio Paestum;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2023 il dott. O D P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:

- col ricorso in epigrafe, la MD s.p.a. (in appresso, M.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione: -- il provvedimento del 20 aprile 2023, prot. n. 17551, col quale il Responsabile dell’Area Urbanistica – Edilizia Privata – Demanio – Patrimonio – Inventario – Area PIP del Comune di Capaccio Paestum aveva rigettato l’istanza di permesso di costruire prot. n. 20018 del 19 maggio 2021, avente per oggetto la realizzazione di un fabbricato ad uso commerciale per l’insediamento di una media struttura di vendita sul fondo vendutole ai sensi dell’art. 1478 cod. civ. dalla Costruzioni Future s.r.l. il 20 dicembre 2021 (rep. n. 59252;
racc. n. 27373), ubicato in Capaccio Paestum, località Sabatella, censito in catasto al foglio 13, particelle 113, 115 e 116, nonché ricadente in area disciplinata dal Piano per gli insediamenti produttivi (PIP) in località Sabatella di Capaccio Paestum (in appresso, PIP Sabatella), approvato con delibera della Giunta comunale (DGC) di Capaccio Paestum n. 567 del 6 ottobre 2022;
-- oltre alla menzionata DGC n. 567 del 6 ottobre 2022, la DGC n. 193 del 6 aprile 2022 e le delibere del Consiglio comunale di Capaccio Paestum n. 81 e 82 del 15 novembre 2022, recanti l’approvazione del Regolamento e delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del PIP Sabatella;

- richiedeva, altresì, la condanna del Comune di Capaccio Paestum al risarcimento per equivalente monetario del danno (quantificato in € 1.667.096,00, a titolo di danno emergente, e in € 181.127,00, a titolo di lucro cessante) derivante dal suo operato asseritamente illegittimo (e qualificabile in termini di responsabilità extracontrattuale), nonché alla restituzione della somma (€ 264.096,00) già versata in vista del rilascio del denegato titolo edilizio, oltre interessi legali dovuti fino all’effettivo soddisfo;

- il gravato provvedimento declinatorio era motivato in base al rilievo che il progetto proposto dalla M. risultava in contrasto con le disposizioni del Regolamento e delle NTA del PIP Sabatella e che, quindi, si rendeva necessaria la presentazione di una nuova istanza di permesso di costruire conforme alle disposizioni anzidette;

- nell’avversare siffatta determinazione, la ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che: a) in totale carenza di motivazione, l’ente locale intimato, dopo aver richiesto alla M. perfino il pagamento di ingenti oneri connessi all’assegnazione dell’area di intervento e dopo aver sottaciuto la sopravvenienza della disciplina urbanistica del PIP Sabatella, si sarebbe limitata ad adombrare imprecisate ragioni di contrasto del progetto proposto con quest’ultima;
b) in violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, non avrebbe, inoltre, comunicato i motivi ostativi all’accoglimento di permesso di costruire prot. n. 20018 del 19 maggio 2021;
c) su quest’ultima, prima della formulazione del diniego espresso, si sarebbe, in ogni caso, formato il silenzio assenso ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001;
d) a dispetto di quanto ritenuto dal Comune di Capaccio Paestum, il progetto de quo sarebbe stato compatibile con la richiamata disciplina urbanistica del PIP Sabatella, addirittura più favorevole alla posizione della M.;
e) quest’ultima non sarebbe stata mai debitamente informata dell’avvio dell’iter di approvazione del PIP Sabatella;

- costituitosi in resistenza, l’intimato Comune di Capaccio Paestum eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza delle domande attoree;

- il ricorso veniva chiamato all’udienza del 20 giugno 2023 per la trattazione dell’incidente cautelare;

- nell’udienza camerale emergeva che la causa era matura per la definizione immediata nel merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;

- le parti venivano sentite, oltre che sulla domanda cautelare, sulla possibilità di definizione del ricorso nel merito e su tutte le questioni di fatto e di diritto che la definizione nel merito pone;

Considerato, innanzitutto, che:

- non sono ravvisabili, nella specie, gli estremi della formazione del silenzio assenso ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001 sull’istanza di permesso di costruire prot. n. 20018 del 19 maggio 2021;

- ed invero, come statuito dalla Sezione, con riferimento ad una fattispecie analoga, «quest’ultima è», da intendersi «presentata ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 del d.p.r. n. 160/2010, in quanto riferita al novero dei “procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e … relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività, ivi compresi quelli di cui al decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59” … per modo che l’iter abilitativo con essa instaurato si è articolato nelle forme e secondo le modalità prescritte dal “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive”, in funzione dell’emanazione del previsto provvedimento autorizzatorio unico, che, per la relativa specialità, può avvenire soltanto in via espressa, senza margini di perfezionamento del titolo abilitativo tacito (cfr., in tal senso, TAR Abruzzo, Pescara, 15 marzo 2019, n. 84)»;

- il rilascio dell’invocato titolo abilitativo edilizio avrebbe dovuto, per di più, necessariamente transitare per la previa stipula di una convenzione col Comune di Capaccio Paestum, atteso che l’area di intervento, sebbene figurasse già in proprietà della M. (giusta atto di compravendita del 20 dicembre 2021, rep. n. 59252, racc. n. 27373), risultava ricompresa in zona PIP (corrispondente ai lotti n. 56, 58 e 59), così da richiedere, comunque, la regolamentazione convenzionale della relativa assegnazione, onde assicurare, tra l’altro, l’attuazione del progetto insediativo proposto e la compatibilità dello stesso con la disciplina e gli obiettivi del PIP Sabatella:

- in questo senso, giova rammentare che – come statuito da Cons. Stato, sez. IV, n. 7784/2020;
n. 7915/2020, n. 7928/2020;
n. 7930/2020;
n. 7932/2020;
n. 7934/2020;
n. 7935/2020;
n. 7936/2020;
n. 7938/2020;
n. 7939/2020;
n. 7940/2020;
n. 7942/2020;
n. 8314/2020;
n. 376/2021 – «il PIP assomma e assolve a due funzioni fondamentali, previste dalle leggi statali, che sono: - per un verso quella del governo del territorio, secondo la classica impostazione degli usi, delle classificazioni e delle destinazioni da imprimere alle aree che compongono un determinato territorio, per l’ordinato sviluppo dell’antropizzazione;
- per un altro verso, invece, quella della politica economica, ossia quella di essere uno strumento per incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione e urbanizzazione, le aree occorrenti per l’impianto o l’espansione delle produzioni commerciali o industriali, garantendo l’armonico sviluppo del territorio all’interno della più ampia cornice della sostenibilità delle produzioni nell’ambiente naturale nel quale l’uomo vive»;

- se, dunque, il PIP costituisce uno strumento di programmazione non solo dell’assetto del territorio, ma anche dello sviluppo produttivo di una determinata area all’uopo destinata, il privato titolare (nella specie, peraltro, soltanto futuro) di suoli in quest’ultima ricompresi non può, per il solo fatto di essere tale, sottrarsi allo statuto di conformazione dei fenomeni insediativi commerciali-industriali, proprio dello strumento di programmazione in parola, pena la frustrazione della funzione allo stesso riservata dall’ordinamento;

- tanto chiarito, e cioè essendosi verificato che il rilascio del permesso di costruire richiesto con l’istanza del 19 maggio 2021, prot. n. 20018, era da intendersi subordinato alla previa assegnazione dei lotti n. 56, 58 e 59 (ai soli fini insediativi, e non anche traslativi) ed alla previa stipula di una convenzione con l’ente locale – così come, d’altronde, riconosciuto dalla stessa ricorrente nelle note del 28 marzo 2022, del 30 giugno 2022 e del 20 dicembre 2022, nonché nell’istanza del 10 ottobre 2022 –, l’invocato modulo abilitativo tacito ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001 non avrebbe potuto dirsi operante, fintantoché non fosse stata stipulata detta convenzione;

- come condivisibilmente statuito da TAR Piemonte, Torino, sez. II, n. 514/2020, «l'istituto propriamente acceleratorio del silenzio assenso» può, infatti, trovare applicazione solo con riguardo al "momento provvedimentale" successivo alla stipula della convenzione, relativo all'emanazione del titolo edilizio sulla base delle regole generali che presiedono alla sua formazione. Solo con riferimento a tale fase, e non anche a quella convenzionale, può ritenersi operante il richiamo alla disciplina dell'art. 20 del d.p.r. n. 380/2001 e postularne l'applicazione in termini generali, con riferimento sia all'emanazione espressa del permesso di costruire, sia alla sua formazione tramite silenzio assenso. Ne consegue che quest'ultimo potrebbe operare soltanto una volta che la convenzione (rectius, il suo schema) sia stata preliminarmente approvata dall'organo consiliare e poi stipulata nelle forme proprie dell'atto negoziale, ma non quando … detti adempimenti non siano stati effettuati … In assenza di tale necessario presupposto non è possibile procedere all'emanazione del titolo edilizio, né a maggior ragione prospettarsi la sua formazione per silentium»;

Considerato, nel contempo, che:

- come fondatamente dedotto da parte ricorrente, il provvedimento del 20 aprile 2023, prot. n. 17551, oltre a non essere stato preannunciato dalla comunicazione ex art. 10 bis della l. n. 241/1990, si limita ad adombrare in termini del tutto apodittici, generici ed ellittici il rilevato contrasto del progetto insediativo proposto dalla M. con le disposizioni del Regolamento e delle NTA del PIP Sabatella;

- di qui, dunque, l’evidente deficit motivazionale dell’assunta determinazione declinatoria, il quale impedisce, tra l’altro, alla ricorrente di riformulare il progetto in parola – così come suggerito dalla stessa amministrazione comunale – in maniera conforme alla richiamata disciplina pianificatoria;

Considerato, in rito, che, con riferimento ai profili doglianza in ultimo favorevolmente scrutinati, non è accreditabile l’eccezione di inammissibilità ricollegata dall’amministrazione comunale resistente all’omessa notifica del ricorso nei confronti di alcuna delle imprese (Gebil s.r.l., Puglisi Holding s.r.l., DMP Group s.r.l. e Planet Beverage s.r.l.) proponenti altrettanti progetti di insediamento produttivo sul medesimo fondo ubicato in Capaccio Paestum, località Sabatella, censito in catasto al foglio 13, particelle 113, 115 e 116;

- ciò, in quanto l'unica posizione di controinteresse qualificato configurabile in capo alle imprese in competizione è quello all’insediamento produttivo, sul quale l'eventuale riesame dell’istanza di permesso di costruire prot. n. 20018 del 19 maggio 2021 non riveste incidenza determinante;

Ritenuto, in conclusione, che:

- stante la ravvisata fondatezza dei profili di censura incentrati sulla violazione degli artt. 3 e 10 bis della l. n. 241/1990, essendosi acclarata l’infondatezza di quello incentrato sull’asserita formazione del silenzio assenso, nonché restando assorbiti gli ulteriori ordini di doglianze, l’impugnazione proposta ricorso in epigrafe va accolta, con conseguente annullamento del provvedimento del 20 aprile 2023, prot. n. 17551;

- l’avanzata domanda risarcitoria è da reputarsi improcedibile quanto al lamentato danno emergente, il bene della vita ambito (ossia il rilascio dell’invocato titolo edilizio) essendo ancora conseguibile in via specifica dalla ricorrente per effetto della pronuncia annullatoria, in esito alla riedizione del potere abilitativo da parte del Comune di Capaccio Paestum;
mentre va respinta quanto al lamentato lucro cessante, non essendosi compiutamente dimostrato che la conclusione del procedimento abilitativo di cui all’istanza di permesso di costruire prot. n. 20018 del 19 maggio 2021 sia stata illegittimamente e colpevolmente ritardata dall’ente locale intimato oltre i termini consentiti in relazione alla peculiare fattispecie (contemplante, come visto, la stipula di una convenzione di assegnazione);

- quanto, invece, all’esperita condictio indebiti, essa si rivela inammissibile per carenza di interesse ad agire, tenuto conto che è la stessa amministrazione intimata, nel provvedimento del 20 aprile 2023, prot. n. 17551, a preannunciare l’avvio della procedura di restituzione delle somme versate dalla M.;

- la reciproca soccombenza giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti;