N. 00505/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00444/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 444 del 2013, proposto da:
A.T.I.

3 - Ambito Territoriale Integrato 3 Umbria, rappresentato e difeso dall'avv. M M, con domicilio eletto presso Lorenza Parlani in Perugia, piazza Italia, 9;

contro

A.T.I.

2 - Ambito Territoriale Integrato 2 dell'Umbria, rappresentato e difeso dall'avv. C C, con domicilio eletto presso C C in Perugia, via Bartolo, 43;

nei confronti di

Gest s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. R B, con domicilio eletto presso R B in Perugia, via Pievaiola, 21;
Comune di Magione;

per l'annullamento

previa sospensiva

- della deliberazione dell'Assemblea dei Rappresentanti dell'ATI 2 n. 16 del 10 luglio 2013 nella parte in cui stabilisce "una maggiorazione pari a euro 10,00 a tonnellata di rifiuto ammessa in discarica, rispetto alla tariffa di conferimento già applicata ai Comuni dell'ATI 2";

- della deliberazione dell'Assemblea dei rappresentanti dell'ATI 2 n. 2 del 18 febbraio 2013, richiamata dalla deliberazione n. 16/2013, con la quale viene disposta una maggiorazione a carico dei soggetti diversi dai Comuni dell'ATI 2 pari a euro 2/tonn.;

- dell'accordo sottoscritto tra i presidenti dell'ATI 2 e dell'ATI 3 in data 16 luglio 2013, nella parte in cui, in recepimento della suindicata deliberazione n. 16/2013, prevede le relative maggiorazioni tariffarie;

- della nota prot. n. 2522 del 31 luglio 2013 del Presidente dell'ATI 2 con la quale è stata rigettata l'istanza di annullamento in autotutela dell'ATI 3, formulata con nota prot. n. 2023 del 17 luglio 2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.T.I.

2 - Ambito Territoriale Integrato 2 dell'Umbria e della Gest s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 luglio 2015 il dott. P A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’A.T.I. 3, con sede in Foligno, ha impugnato la deliberazione dell’Assemblea dei Rappresentanti dell’A.T.I. 2 n. 16 del 10 luglio 2013, nella parte in cui stabilisce “una maggiorazione pari ad euro 10,00 a tonnellata di rifiuto ammesso in discarica, rispetto alla tariffa di conferimento già applicata ai Comuni dell’A.T.I. 2”, la deliberazione, sempre dell’Assemblea dei Rappresentanti dell’A.T.I. 2, n. 2 del 18 febbraio 2013, disponente una maggiorazione a carico dei soggetti diversi dai Comuni dell’A.T.I. 2, pari ad euro 2,00 a tonnellata, nonché l’accordo sottoscritto tra i Presidenti dell’A.T.I. 2 e dell’A.T.I. 3 in data 16 luglio 2013, nella parte in cui, recependo la deliberazione n. 16 del 2013, prevede le relative maggiorazioni tariffarie.

L’A.T.I. 3 premette di avere chiesto, nel settembre 2012, all’A.T.I. 2 di addivenire alla sottoscrizione di un accordo di programma per consentire il conferimento dei rifiuti urbani prodotti nel proprio ambito territoriale presso la discarica di Borgogiglione. Tale accordo è stato sottoscritto in data 5 novembre 2012.

Successivamente l’A.T.I. 3 ha chiesto all’A.T.I. 2 la proroga dell’accordo sottoscritto in data 5 novembre 2012 per un ulteriore periodo di 16 mesi decorrenti dal 30 giugno 2013;
con delibera n. 16 in data 10 luglio 2013 l’A.T.I. 2 accoglieva parzialmente la richiesta, consentendo presso l’impianto di Borgogiglione il conferimento di un quantitativo di rifiuti urbani non eccedente le 3.000 tonnellate al mese per un tempo massimo di 12 mesi, e cioè fino al 13 luglio 2014, stabilendo una maggiorazione di 10,00 euro per tonnellata di rifiuto ammessa in discarica rispetto alla tariffa già applicata ai Comuni dell’A.T.I.

2.. Il 16 luglio 2013 è stato sottoscritto l’accordo ex art. 15 della l.r. n. 11 del 2009, prevedente la tariffa maggiorata di dieci euro a tonnellata di rifiuto, oltre al valore dell’indennità di disagio ambientale già stabilita con delibera dell’A.T.I. 2 n. 2 del 18 febbraio 2012.

Espone che con nota del 17 luglio 2013 il Presidente dell’A.T.I. 3 ha chiesto all’A.T.I. 2 l’annullamento in autotutela della deliberazione e del consequenziale accordo, proprio in ragione dell’incremento tariffario ivi contemplato;
con lettera prot. n. 1522 del 31 luglio 2013, anch’essa impugnata, il Presidente dell’A.T.I. 2 ha obiettato che la maggiorazione in questione non costituisce incremento dell’indennità di disagio ambientale a carico dei Comuni extra A.T.I. 2, ma un vero e proprio indennizzo.

A sostegno del ricorso l’A.T.I. 3 deduce i seguenti motivi di diritto :

I. Violazione dell’art. 14 del d.l. n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011;
incompetenza dell’A.T.I. 2, nella considerazione che la norma rubricata ha istituito, a decorrere dall’1 gennaio 2013, il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (c.d. TARES);
detto tributo, previsto per il servizio di igiene urbana, deve essere approvato dal Consiglio comunale. L’A.T.I. 2 non ha dunque alcuna competenza ad imporre un incremento tariffario per la gestione dei rifiuti urbani oltre quanto richiesto dalla TARES;
ne consegue che la tariffa richiesta all’A.T.I. 3 è inefficace in quanto imposta da un soggetto incompetente, non essendo stata approvata dal Consiglio comunale, il quale avrebbe dovuto, se mai, modificare la TARES.

II. Violazione degli artt. 40-41 della l.r. Umbria n. 11 del 2009;
violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 241 del 1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento. Le competenze ed i criteri per la determinazione della tariffa di conferimento dei rifiuti agli impianti che costituiscono una voce di costo della TARES sono previsti dall’art. 40 della l.r. n. 11 del 2009. Ne discende che la tariffa di conferimento è approvata dall’A.T.I. sulla base di un piano economico-finanziario e può essere adeguata dall’A.T.I. solo su richiesta del titolare dell’impianto, al ricorrere di precise circostanze. Nella suddetta tariffa di conferimento è ricompresa l’indennità di disagio ambientale, determinata dal piano regionale di gestione dei rifiuti. Nella vicenda in esame le maggiorazioni imposte non sono state richieste dal Comune di Magione, proprietario della discarica di Borgogiglione, e non rispondono a nessuna delle situazioni di necessità previste dalla normativa regionale.

III. Violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Umbria, approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 301 del 5 maggio 2009, degli artt. 40 e 41 della l.r. Umbria n. 11 del 2009;
violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 241 del 1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento.

Con riferimento alla delibera dell’A.T.I. 2 n. 2 del 2013, che ha maggiorato l’indennità di disagio ambientale in misura pari a 2 euro a tonnellata a carico dei Comuni extra A.T.I., se ne deduce l’illegittimità, atteso che l’art. 41 della l.r. n. 11 del 2009 impone la suddetta indennità a tutti gli utenti in eguale misura, tra l’altro sulla base di un asserito maggiore impatto ambientale causato dal transito sul territorio da parte dei Comuni extra A.T.I. 2, per nulla dimostrato.

Con riferimento, poi, alla delibera n. 16 del 2003, prevedente la maggiorazione di 10 euro a tonnellata, è chiaro che persegue le medesime finalità dell’indennità di disagio ambientale, costituendone un’illegittima duplicazione;
ciò trova conferma nella nota prot. n. 2522 del 31 luglio 2013, che qualifica tale maggiorazione come indennizzo, esulando pertanto dalle componenti normativamente previste dalla tariffa di conferimento. Anche in tale caso, peraltro, si tratta di una maggiorazione non preceduta da idonea istruttoria e non supportata da adeguata motivazione.

IV. Violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Umbria, approvato con delibera del Consiglio regionale n. 301 del 5 maggio 2009;
degli artt. 40 e 41 della l.r. Umbria n. 11 del 2009;
della nota prot. n. 44742 del 20 marzo 2012 della Regione Umbria;
violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 241 del 1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento. La Giunta regionale, nel rispondere alla richiesta di accordo ex art. 15 della l.r. n. 11 del 2009, rivoltale dall’A.T.I. 2, ha rilevato che i costi di conferimento per l’A.T.I. avrebbero dovuto essere uguali alla tariffa di accesso determinata dall’A.T.I. 2;
in altri termini, anche la Regione Umbria implicitamente riconosce l’illegittimità di una tariffa di conferimento diversa da quella già determinata dall’A.T.I. 2 ed applicata ai Comuni conferitori del medesimo A.T.I.

V. Violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Umbria, approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 301 del 5 maggio 2009;
violazione dell’art. 4 della legge n. 241 del 1990;
eccesso di potere per difetto di istruttoria ed eccessiva onerosità. La maggiorazione che andrebbe ad essere applicata all’A.T.I. 3, pari ad euro 12,00/tonnellata, individua un importo superiore al limite massimo previsto dal piano regionale di gestione dei rifiuti, il quale stabilisce, a pagina 113, che l’indennità di disagio ambientale per il conferimento in discarica debba essere compreso tra 5 e 10 euro a tonnellata.

VI. Illegittimità dell’accordo sottoscritto dai Presidenti dell’A.T.I. 2 e dell’A.T.I. 3 in data 16 luglio 2013, derivata dalla invalidità delle gravate delibere dell’A.T.I. 2, il cui contenuto, prevedente le contestate maggiorazioni tariffarie, è recepito nell’accordo. La sottoscrizione dell’accordo, avvenuta il 16 luglio 2013, e dunque ventiquattro ore dopo il ricevimento della delibera dell’A.T.I. 2, non costituisce accettazione delle maggiorazioni tariffarie, ma consegue allo stato di necessità, derivante dall’impossibilità, per l’A.T.I. 3, di smaltire i propri rifiuti, e dunque di garantire la continuità della gestione del servizio pubblico.

Si è costituito in giudizio l’A.T.I 2 eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, atteso che si verte in materia di indennità e/o corrispettivi relativi a servizi pubblici, e di pretese pecuniarie nascenti da un rapporto obbligatorio di fonte negoziale, per carenza di interesse e/o di legittimazione attiva dell’A.T.I. ricorrente, e comunque la sua infondatezza nel merito.

Si è altresì costituita in giudizio la Gest s.r.l., società concessionaria dei servizi ambientali dell’A.T.I. 2 e che sovrintende alla gestione della discarica di Borgogiglione, eccependo il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, l’irricevibilità parziale del ricorso (per quanto concerne la delibera n. 2 del 18 febbraio 2013), e comunque la sua infondatezza nel merito.

Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2013 la domanda incidentale cautelare è stata “abbinata” al merito.

Con sentenza n. 437 del 4 settembre 2014 l’adito Tribunale Amministrativo, pur qualificando i patti intercorsi tra i due A.T.I. in causa quali accordi di programma ai sensi dell’art. 15 della legge 241/90, ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, trattandosi di controversia concernente “indennità, canoni e corrispettivi” estranea alla giurisdizione esclusiva del g.a. in materia di concessioni di servizio pubblico ai sensi dell’art. 133 c. 1 lett. c) cod. proc. amm.

Con sentenza n. 1400 del 18 marzo 2015 la quinta sezione del Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello promosso dall’A.T.I. 3, ha riformato la suddetta sentenza, affermando la giurisdizione esclusiva del g.a. ai sensi dell’art. 133 c. 1 lett. a) n. 2 cod. proc. amm. in materia di “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi” di cui all’art. 11 della legge 241/90, non condividendo la statuizione di prime cure “concretante una sovrapposizione di due titoli di giurisdizione esclusiva”.

Tanto premesso l’A.T.I. 3 dell’Umbria riassume il giudizio innanzi a questo Tribunale Amministrativo, riproponendo integralmente i motivi dedotti con il ricorso introduttivo.

In prossimità della trattazione nel merito le parti hanno insistito per l’accoglimento delle rispettive domande ed eccezioni.

La Gest s.r.l. ritiene di sussumere la controversia, anche a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 1400/2015, in chiave squisitamente privatistica, venendo in questione la validità/efficacia di veri e propri contratti a prestazioni corrispettive intercorsi tra le parti, non essendo a suo dire configurabile nemmeno sul piano teorico la denunziata illegittimità in via derivata dell’accordo sottoscritto tra i due A.T.I. il 16 luglio 2013.

L’A.T.I. n. 2 ha ribadito le proprie difese - proponendo comunque riserva di impugnazione avverso la suddetta sentenza del Consiglio di Stato ai sensi degli artt. 103, 110 cod. proc. amm. e 340 c.p.c. - richiamando a giustificazione dell’aumento della tariffa di conferimento deliberata nei confronti dell’A.T.I. ricorrente i principi di “prossimità” ed “autosufficienza” in materia di smaltimento dei rifiuti urbani.

L’A.T.I. 2 ha controdedotto a tutte le eccezioni anche in rito ex adverso formulate, insistendo per l’accoglimento del gravame.

Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del giorno 29 luglio 2015, nella quale la causa è passata in decisione

DIRITTO

2. Viene in decisione il giudizio come riassunto ex art. 11 cod. proc. amm. a seguito della sentenza n. 1400/2015 del Consiglio di Stato, di legittimità delle deliberazioni dell'Assemblea dei Rappresentanti dell'A.T.I. 2 n. 16 del 10 luglio 2013 nella parte in cui stabilisce "una maggiorazione pari a euro 10,00 a tonnellata di rifiuto ammessa in discarica, rispetto alla tariffa di conferimento già applicata ai Comuni dell'ATI 2", e n. 2 del 18 febbraio 2013, con la quale viene disposta una maggiorazione a carico dei soggetti diversi dai Comuni dell'A.T.I. 2 pari a Euro 2/tonn., oltre che dell'accordo sottoscritto tra i Presidenti dell'A.T.I. 2 e dell'A.T.I. 3 in data 16 luglio 2013, nella parte in cui, in recepimento della suindicata deliberazione n. 16/2013, prevede le relative maggiorazioni tariffarie.

3. Preliminarmente, posto che i profili della controversia attinenti alla giurisdizione risultano interamente coperti dal giudicato, vanno affrontate le ulteriori eccezioni in rito di irricevibilità dell’impugnazione della deliberazione n. 2/2013 e di inammissibilità dell’intero gravame per carenza di interesse e difetto di legittimazione sollevate nel giudizio originario.

3.1. L’eccezione di parziale irricevibilità è fondata e merita accoglimento.

La deliberazione n. 2 adottata dall’Assemblea dei Sindaci dell’A.T.I. 2 il 18 febbraio 2013 ed immediatamente comunicata alla parte ricorrente, stabilendo la maggiorazione dell’indennità di disagio ambientale di 2,00 euro per tonnellata con riferimento ai rifiuti urbani provenienti dai Comuni non appartenenti al medesimo ambito territoriale, presenta indubbio contenuto direttamente lesivo per la posizione sostanziale azionata dall’A.T.I. 3, la quale avrebbe conseguentemente dovuto impugnarla entro il termine decadenziale.

Ne consegue in parte qua l’irricevibilità del ricorso quanto alle doglianze dirette avverso la deliberazione n. 2/2013, risultando il ricorso introduttivo notificato soltanto il 22 ottobre 2013.

3.2. Vanno invece disattese tutte le ulteriori eccezioni processuali.

Ai sensi dello stesso art. 201 del codice dell’ambiente approvato con D.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, le Autorità d’ambito territoriale ottimale sono strutture dotate di personalità giuridica costituite in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente Regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle rispettive competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti.

Trattasi di enti pubblici atipici (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 4 giugno 2007, n. 2948) obbligatori e con competenze pervasive in materia di gestione dei rifiuti - così come del servizio idrico integrato - titolari in via esclusiva (per ragioni di differenziazione ed adeguatezza ex art. 118 c. 1, Cost.) di tutte le funzioni amministrative prima individualmente spettanti agli enti locali, oltre che autorità di regolazione.

Tale ruolo pervasivo caratterizzante gli Ambiti Territoriali Integrati, proprio anche della legislazione umbra, basta per qualificare e differenziare la posizione azionata dall’A.T.I. 3 dell’Umbria, risultando i singoli Comuni oramai spogliati dalle proprie funzioni in materia e, al più, processualmente cointeressati alla proposizione delle impugnative per cui è causa.

3.3. Parimenti priva di pregio è l’eccezione di inammissibilità per intervenuta acquiescenza in merito all’accordo sottoscritto il 16 luglio 2013.

Come noto, secondo un pacifico orientamento giurisprudenziale da cui il Collegio non ha ragione per discostarsi, l'acquiescenza ad un provvedimento amministrativo sussiste solo nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, posti “liberamente” in essere dal destinatario dell'atto, che dimostrino la chiara ed incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività ( ex plurimis Consiglio di Stato sez. IV, 25 settembre 2014, n. 4825).

Nella fattispecie per cui è causa la sottoscrizione dell’accordo da parte dell’A.T.I. 3 non è stata affatto “libera” bensì del tutto necessitata dall’esigenza di avere la disponibilità di una discarica in grado di smaltire i propri rifiuti, stante l’esaurimento della discarica sino a quel momento utilizzata di Sant’Orsola.

Come si dirà anche in prosieguo, secondo il piano regionale approvato con deliberazione del Consiglio Regionale n. 301 del 5 maggio 2009, la discarica di Sant’ Orsola ubicata nel Comune di Spoleto è destinata alla chiusura e di fatto già cessata, con conseguente urgenza per l’A.T.I. ricorrente di procedere al conferimento dei rifiuti nelle altre discariche individuate come “strategiche” dal piano e ubicate negli A.T.I. 1, 2 e 4.

Osserva poi il Collegio, sul piano sistematico, che le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano all'accordo ex art. 15 legge 241/90 in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune;
tale coordinamento può anche implicare la regolamentazione di profili di carattere economico, ma come necessario riflesso delle attività amministrative che in esso sono interessate” (Consiglio di Stato sez. V, 15 luglio 2013, n. 3849). Così opinando, nel caso di specie l’acquiescenza è esclusa per definizione, atteso che la stipula dell’accordo da parte dell’A.T.I. 3 si configura come un esercizio di potestà amministrativa in forma congiunta con l’A.T.I. 2, che, per gli aspetti patrimoniali, comporta il recepimento della delibera adottata da quest’ultimo tanto che - come si dirà nel merito - i vizi della delibera si trasmettono all’accordo.

4. Venendo al merito il ricorso è fondato e va accolto.

Giova evidenziare come ai sensi degli artt. 40 e 41 della legge regionale dell’Umbria n. 11 del 2009 “1. L'ATI approva la tariffa di conferimento dei rifiuti agli impianti di trattamento e smaltimento che costituisce parte integrante del provvedimento di approvazione del progetto degli impianti stessi.