TAR Bari, sez. U, sentenza 2023-01-11, n. 202300075

Pubblicato il 11/01/2023

N. 00075/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00796/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 796 del 2019, proposto da
Società Agricola Tarsia Morisco di Minunni Paolo e Minunni Mariateresa S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati P S, A L D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A L D in Bari, via F. S. Abbrescia, n. 83/B;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati B V, N V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio B V in Bari, Lungomare n.Sauro, 31-33;

nei confronti

R S, G M, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) della Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 10.4.2019, n. 78 (pubblicata nel BURP n. 44 del 24.4.2019) recante: “Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020. Misura 6 – Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese. Sottomisura 6.4 – Sostegno a investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra – agricole. Avviso pubblicato nel BURP n. 45 del 13/04/2017 Approvazione dell'aggiornamento della graduatoria unica regionale approvata con DAdG n. 82 del 29/03/2018, in esecuzione delle ordinanze cautelari n. 423 e 424 rese dal TAR Bari e pubblicate il 7.11.2018”;

b) della Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 29.3.2018, n. 82 (pubblicata nel BURP n. 51 del 12.4.2018) recante “Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020. Misura 6 – Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese. Sottomisura 6.4 – Sostegno a investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra – agricole. Avviso pubblicato nel BURP n. 45 del 13/04/2017 Approvazione della graduatoria unica regionale ed individuazione dei progetti ammissibili all'istruttoria tecnico amministrativa;

c) della Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 16 aprile 2018, n. 94 (pubblicata sul BURP n. 55 del 19-04-2018) recante “Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020. Sottomisura 6 – Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese. Sottomisura 6.4 – Sostegno ad investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra – Avviso pubblicato nel BURP n. 45 del 13/04/2018 e ss.mm.ii. Approvazione dell'elenco dei progetti non collocati in graduatoria e presa d'atto del punteggio conseguito”;

d) della Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 10 aprile 2017, n. 54 recante (pubblicata sul BURP n. 45 del 13.04.2017) “Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020. Misura 06 “Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese” Sottomisura 6.4 “Sostegno a investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra-agricole”. Approvazione dell'Avviso pubblico per la presentazione delle domande di sostegno”, unitamente all'Allegato A quale parte integrante di detto Avviso pubblico;

e) della relazione istruttoria prot. 3894 a firma del Dirigente dell'Autorità di gestione dei PSR;

f) di ogni atto connesso, presupposto e conseguente (quand'anche non conosciuto), e tra questi, più segnatamente, della Determinazione dell'Autorità di gestione PSR Puglia 2014-2020 n. 103 del 19.06.2017 “Approvazione integrazioni e precisazioni”;

- Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 2014-2020 n. 104 del 19.06.2017 “Avvio operatività del portale per l'implementazione dell'E.I.P. e conseguente fissazione dei termini di cui al par. 13 dell'Avviso”;

- Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 2014-2020 n. 165 del 09.08.2017 “Approvazione ulteriori modifiche e precisazioni”;

- Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 2014-2020 n. 173 del 08.09.2017 “Differimento dei termini di operatività dei portali stabiliti nella DAG n. 104 del 19.06.2017”;

- Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 2014-2020 n. 196 del 05.10.2017 “Ulteriore differimento dei termini di operatività dei portali stabiliti nelle DAG n. 173 del 08.09.2017 e n. 104 del 19.06.2017”;

- Determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 2014-2020 n. 208 del 18.10.2017 “Ultimo differimento dei termini di operatività dei portali stabiliti nella DAG n. 104 del 19.06.2017”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 dicembre 2022 il dott. G G e uditi per le parti i difensori l'avv. Antonio Deramo, per la parte ricorrente, e l'avv. B V, per la Regione Puglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§- Con ricorso ritualmente notificato, la Società Agricola Tarsia Morisco di Minunni Paolo e Minunni Mariateresa s.s., premesso di aver partecipato all’Avviso pubblico per la presentazione delle domande di sostegno afferenti la Misura 06 “Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese”, Sottomisura 6.4 “Sostegno a investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra-agricole” adottato dalla Regione Puglia in attuazione del Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020 (PSR Puglia 2014-2020), ha impugnato, con richiesta di sospensiva, la Determinazione n. 78 del 10.04.2019 con cui la Regione Puglia ha provveduto all’aggiornamento della graduatoria unica regionale, già approvata con DAdG n. 82 del 29.03.2018, ed alla rielaborazione di una nuova graduatoria in attuazione dell’Ordinanza cautelare di questo Tribunale n. 423 del 7.11.2018.

La ricorrente, che a seguito dell’aggiornamento della graduatoria si è collocata al n. 42° dei progetti non collocati in graduatoria, impugna il provvedimento riproponendo censure già articolate nel ricorso r.r. n. 776/2018 avente ad oggetto l’originaria graduatoria approvata con determinazione n. 82 del 29.3.2018 definitosi con sentenza n. 787/2019 di improcedibilità del gravame (sentenza confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5689/2021 di rigetto dell’appello proposto dall’odierna ricorrente), lamentando la non coerenza dei criteri adottati per la determinazione degli indici di performance economica di cui al Principio 2 del Bando e l’illegittima esecuzione da parte dell’Amministrazione del dictum cautelare.

Il ricorso è affidato alla denuncia di sei articolate doglianze con cui si deduce:

“ I) Violazione e falsa applicazione di legge (violazione artt. 49 e 62 Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, 17 dicembre 2013;
art. 5 Regolamento Delegato (UE) N. 807/2014 della Commissione 11 marzo 2014;
Linee Guida sull’ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale 2014-2020 - Intesa Conferenza Stato Regioni 11 febbraio 2016;
art. 3 e 97 Cost., violazione dei principi generali di buon andamento e imparzialità;
principi generali in tema di concorrenzialità nonché di proporzionalità). Eccesso di potere per Illogicità e contraddittorietà, irragionevolezza, sviamento dalla causa tipica del potere esercitato. Ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.

II. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 97 Cost., principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa;
Violazione del principio di legalità ed efficacia dell’azione amministrativa art 1 della Legge 241/90;
principi generali in tema di autovincolo). Eccesso di potere per difetto di presupposto valido ed efficace nonché per erroneo apprezzamento dei presupposti, illogicità ed irrazionalità manifesta, iniquità, disparità di trattamento.

III. Violazione e falsa applicazione di legge (art.1, I e II comma, della L. 241/1990, principi di efficacia, efficienza, divieto di aggravamento del procedimento amministrativo;
principi generali in tema di affidamento).

IV. Violazione di legge (avviso approvato con DeADG n. 54/2017;
principi per la verifica della coerenza dei dati dichiarati). Violazione di legge (principi generali in tema di prederminazione dei criteri di valutazione). Eccesso di potere per difetto di presupposto, per istruttoria carente e travisamento. Nonché per illogicità. Ingiustizia manifesta.

V. Violazione di legge (principi generali in tema di procedure di evidenza pubblica nonchè in tema di buona fede e correttezza dei privati nei rapporti con la P.A.). Ingiustizia manifesta.

VI. Violazione e falsa applicazione di legge (principi generali in tema di efficacia delle ordinanze cautelari e in tema di rapporto tra ordinanze propulsive e provvedimenti amministrativi adottati in esecuzione delle stesse) ”.

Si è costituita in resistenza al ricorso la Regione Puglia instando per il suo rigetto in quanto inammissibile e, comunque, privo di merito di fondatezza.

Alla camera di consiglio del 24/07/2019 fissata per la discussione dell’istanza cautelare il legale di parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla misura cautelare.

All’udienza di smaltimento arretrato del 20 dicembre 2022, tenutasi in collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.§- Il ricorso non è meritevole di positivo apprezzamento per le ragioni appresso specificate.

2.1.§- Il primo ed il sesto motivo possono essere esaminati congiuntamente per ragioni logiche e di connessione.

Con il primo ordine di censure la società ricorrente contesta la legittimità dei criteri di selezione di cui al paragrafo 14 della normativa di gara e, segnatamente, il MACROCRITERIO DI VALUTAZIONE “tipologia delle operazioni attivate” (punteggio massimo attribuibile 60) in ordine al quale è contemplato il “ Principio 2 - Incremento, rispetto alla situazione ante investimento, delle performance economiche dell’impresa determinato dall’investimento sostenuto. Incremento, rispetto alla situazione ante investimento, delle performance economiche dell’impresa determinato dall’investimento proposto. La performance economica, ricavabile da apposito Business Plan aziendale è valutata come rapporto della differenza tra reddito post e ante rispetto al costo totale dell’investimento richiesto. Il valore di tale indicatore sarà a sua volta rapportato al valore di performance economica medio determinato dal Business Plan presentati nell’ambito del bando ”.

L’indice di “performance economica”, inteso quale rapporto della differenza tra reddito post e ante rispetto al costo totale dell’investimento richiesto, che va rapportato al valore di performance economica “medio” determinato da tutti i Business Plan versati nella procedura di gara, è stato rimesso dalla lex specialis alla mera dichiarazione dell’interessato in assenza di qualsivoglia meccanismo di controllo preventivo ad opera dell’Amministrazione.

Tale meccanismo è stato “corretto” da questo Tribunale che, con la cennata ordinanza cautelare n. 423/2018, ha statuito che “ il ricalcolo della media vada effettuato tenuto conto delle sole domande di cui venga confermata l’ammissione all’esito della verifica in contraddittorio unitamente alle domande presentate da tutti i ricorrenti, previa verifica –si ribadisce- anche per queste della regolarità dei dati dichiarati ”.

Secondo le prospettazioni di parte ricorrente, tuttavia, l’Amministrazione, in sede di riedizione del potere, avrebbe erroneamente interpretato il dictum cautelare avendo ricavato la media di raffronto mediante l’esame delle sole domande dei concorrenti originariamente dichiarate ammissibili e quelle dei ricorrenti, mentre avrebbe dovuto estendere la verifica ai dati di tutte le imprese concorrenti.

La censura in esame è inammissibile atteso che la medesima si appunta su aspetti inerenti alla corretta esecuzione della cennata ordinanza propulsiva che non ha costituito oggetto di rituale impugnativa ad opera della ricorrente e le cui statuizioni sono coperte pertanto dal giudicato cautelare di remand.

Ad ogni modo, il contenuto prescrittivo dell’ordinanza cautelare appare assolutamente chiaro nell’imporre all’Amministrazione di verificare - ai fini dell’attribuzione del punteggio di cui al Principio 2 - la conformità dei dati dichiarati non da tutte le ditte partecipanti, bensì dalle sole ditte ammesse all’istruttoria (162) e dalle ricorrenti.

Non ha pregio giuridico l’assunto di parte ricorrente secondo cui la censura andrebbe esaminata anche prescindendosi dal contenuto dell’ordinanza cautelare, atteso che il provvedimento gravato costituirebbe espressione del potere di autotutela e non atto di stretta esecuzione dell’ordinanza cautelare.

Non è revocabile in dubbio che l’esame della doglianza non possa prescindere dalle statuizioni imposte dall’ordinanza cautelare, di cui il provvedimento impugnato costituisce di certo espressione, ma che si pone come epilogo di una rinnovata riedizione del potere amministrativo all’esito di una nuova istruttoria che non può dirsi libera, essendo ancorata al rispetto dei limiti fissati dal giudicato cautelare propulsivo.

La piena valenza provvedimentale ed il carattere rinnovatorio della determina adottata in adempimento di quanto disposto da questo T.A.R. con l’ordinanza n. 423/2018 trova conferma nella sentenza del Consiglio Stato n.5689/2021 di rigetto dell’appello proposto dalla ricorrente e da altre ditte avverso la sentenza di questo Tribunale n. 787/2019.

2.2.§- Quanto sopra induce a ritenere infondato anche il sesto motivo con cui la ricorrente deduce la nullità della nuova graduatoria qualora si ritenesse che la stessa sia stata adottata in esecuzione dell’ordinanza cautelare, i cui effetti sarebbero venuti meno a seguito della sentenza di improcedibilità.

Il gravato provvedimento, seppur originato dall’esigenza di dare esecuzione all’ordinanza cautelare “ai fini del riesame”, si configura come un provvedimento autonomo, espressione di un rinnovato apprezzamento della situazione comunque condotto alla luce e nei limiti delle indicazioni fornite nella pronuncia cautelare.

2.3.§- Parimenti inammissibile è la seconda doglianza con cui la ricorrente contesta la legittimità del criterio selettivo (principio 2) per contrasto con la disciplina posta dal Programma di Sviluppo Rurale (PSR).

Invero il Bando di gara si limita a riprodurre il contenuto di tale criterio che, nella sua formulazione, risulta adottato dalla Regione con la DAdG n. 191 del 15/06/2016, non oggetto di puntuale impugnativa seppur conosciuta dalla ricorrente.

2.4.§- E’ da respingere anche la doglianza di cui al terzo motivo di ricorso con cui si lamenta la ripetuta modifica della disciplina di gara ad opera dell’amministrazione con provvedimenti successivi all’avviso pubblico che, a dire della ricorrente, avrebbe aggravato l’iter procedimentale ed ampliato la platea dei partecipanti in violazione dei principi di concorrenzialità.

La doglianza, oltre ad essere generica, è destituita di fondamento atteso che le modifiche della lex specialis si sono rese necessarie alla luce delle sopravvenienze normative di cui alla decisione di esecuzione C (2017) 3154 del 05.05.2017 della Commissione intervenute successivamente alla pubblicazione dell’Avviso ma, comunque, prima del periodo di operatività del portale regionale, nonché della data di scadenza del termine di presentazione delle domande, fissata al 30.10.2017.

2.5.§- E’ da respingere anche la quarta censura con cui si contestano i criteri con cui, in esecuzione dell’ordinanza cautelare, è stata svolta l’istruttoria per la verifica della conformità dei dati aziendali e soggettivi dichiarati nel piano aziendale da ciascuna azienda, al fine dell’attribuzione dei punteggi previsti dai criteri di selezione.

L’Autorità di Gestione ha preso a riferimento parametri individuati sulla base di una ricognizione e conseguente elaborazione di dati forniti da Pugliapromozione (Agenzia Regionale del Turismo), in relazione alle attività che si promuovono sulla piattaforma OTA (Booking, Expedia, …ecc).

La Regione ha quindi operato appositi approfondimenti circa l’effettiva correttezza e ragionevolezza dei dati dichiarati sulla base dei parametri prescelti.

La scelta di applicare detti criteri, che risultano rispondenti al canone di ragionevolezza, impinge valutazioni di carattere discrezionale dell’Amministrazione il cui sindacato è precluso al giudice amministrativo.

2.5.§- E’ infondato anche il quinto motivo con la ricorrente lamenta che, a fronte di domande in cui l’Amministrazione ha riscontrato la non coerenza ed attendibilità dei dati inseriti nell’EIP, la stessa ha ritenuto semplicemente di azzerare il punteggio relativo al principio 2, mentre avrebbe dovuto escludere l’azienda dalla graduatoria.

Il bando di gara non prevede che la non coerenza e l’inattendibilità dei dati inseriti nell’EIP determinino l’esclusione dell’azienda dalla graduatoria, di talché l’introduzione ad opera dell’Amministrazione nella fase istruttoria di tale causa di esclusione, non tipizzata nella lex specialis , si porrebbe in aperto contrato con i principi di affidamento e di par condicio .

3.§- In definitiva, gli argomenti testé rappresentati evidenziano l’infondatezza del gravame che deve essere, pertanto, rigettato.

Sussistono, comunque, i giusti motivi per compensare interamente tra le parti spese ed onorari del giudizio.