Pubblicato il 17/03/2023

N. 00869/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01669/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1669 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato F P, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. P B in Palermo, via Sammartino n.45;

contro

Comune di Bagheria, non costituito in giudizio;
Regione Siciliana - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato - Palermo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo

- del provvedimento -OMISSIS- del 1.4.2016, spedito il 7.4.2016, con il quale il comune di Bagheria ha denegato la sanatoria per il mantenimento di un immobile sito in c.da -OMISSIS-;

- dell’ordinanza di demolizione del Comune di Bagheria -OMISSIS- del 19.5.2016;

- della nota -OMISSIS- del 19.6.2013 che ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

- del provvedimento prot. -OMISSIS- del 2.4.2019, comunicato il 19.4.2019, con il quale la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Palermo ha ordinato la demolizione del manufatto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Vista l’ordinanza istruttoria n. -OMISSIS-;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 marzo 2023 la dott.ssa L P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo notificato il 07/06/2016 e depositato il 28/06/2016, -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno impugnato (i) il provvedimento - -OMISSIS- dell’1/04/2016 del Comune di Bagheria recante il diniego definitivo sull’istanza in sanatoria per il mantenimento ex art. 36 D.P.R. 380/2001 di un fabbricato abusivo costruito sull’area sita nel Comune di Bagheria, -OMISSIS-;
unitamente al provvedimento di diniego, hanno impugnato (ii) la nota -OMISSIS-/13 di comunicazione di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza medesima e (iii) la conseguente ordinanza di demolizione -OMISSIS- del 19 maggio 2016 emessa dal Comune.

2. Le ricorrenti hanno esposto in fatto:

- di essere proprietarie di un’area sita nel Comune di Bagheria, -OMISSIS-, sulla quale avevano edificato un fabbricato abusivo di circa 60 mq nel 2012;

- di aver presentato in data 16/04/2012 un’istanza di accertamento di conformità (non depositata agli atti) ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001;

- di aver ricevuto il 19/06/2013 un preavviso di diniego (depositato sub 3) in cui (i) si rappresentava che non era stata prodotta la documentazione necessaria all’istruttoria della pratica e richiesta dal Comune con nota n. 47077 del 26 ottobre 2012 e (ii) si richiamava il verbale di sequestro del 23 marzo 2012 dove si constatava « la realizzazione di lavori consistenti in: […] una costruzione in assenza di atti autorizzativi di mq. 65 circa su base in c.a., struttura portante con blocchetti in pomicemento e copertura in legno a falde inclinate . Il manufatto è composto da due vani di mq. 30 circa ciascuno . Il vano prospiciente la stradella interpoderale ha un’altezza di mt. 3 circa, esternamente è in parte rinzaffato ed in parte traversato e vi sono state realizzate due aperture, internamente è allo stato grezzo. Il vano posto nella parte retrostante ha un’altezza di mt. 5 circa, sia internamente che esternamente è allo stato grezzo e sono state eseguite n. 4 finestre e un’apertura »;

- di aver ricevuto il provvedimento di diniego definitivo -OMISSIS- del 1 aprile 2016 (depositato sub 1), nel quale si evidenziava che dopo la comunicazione dei motivi ostativi nessuna osservazione era giunta dai proprietari e si confermava che, stante il mancato deposito della documentazione istruttoria, non era possibile verificare il requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 d.P.R. n. 380/2001. Inoltre, nel provvedimento si descriveva l’area in esame come ricadente in zona Dc «aree per attrezzature ricettive all’aria aperta con campeggi» secondo il Piano regolatore generale (Prg) del 2013;

- infine, che il Comune adottava l’ordinanza di demolizione -OMISSIS- del 19 maggio 2016, nella quale si dava atto del diniego di sanatoria, nonché del fatto che l’immobile ricadeva in zona vincolata paesaggisticamente.

3. Assumendo l’illegittimità del provvedimento di diniego della sanatoria e della conseguente ordinanza di demolizione, le proprietarie hanno proposto il ricorso introduttivo, affidato a quattro motivi di censura. In particolare, il diniego sarebbe illegittimo (i) poiché il Comune avrebbe erroneamente individuato la disciplina urbanistica a cui fare riferimento nel Prg del 2013, solo adottato, ma approvato successivamente alla presentazione dell’istanza;
in tesi, sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, lo strumento in vigore sarebbe stato il Prg stralcio di Aspra approvato con d.P.R.S. n. 608 del 17.4.1998, per effetto dell’annullamento da parte del C.G.A., con sentenza n. 960 del 28 giugno 2010, del Prg del 2002. Inoltre, (ii) nel preavviso di rigetto non sarebbe stata individuata in quella del 2013 la disciplina urbanistica applicabile, con ciò avendo introdotto un motivo nuovo di diniego solo nel provvedimento definitivo. In via subordinata, (iii) le clausole di salvaguardia del Prg del 2013 sarebbero erroneamente richiamate poiché esse presupporrebbero solo la sospensione delle determinazioni e non il rigetto. Infine, (iv) anche la conseguente ordinanza di demolizione sarebbe illegittima poiché non recherebbe l’indicazione dell’area da acquisire al patrimonio del Comune per il caso di inottemperanza.

4. Il Comune di Bagheria, pur avendo ricevuto rituale notifica del ricorso, non si è costituito in giudizio.

5. Con motivi aggiunti, notificati il 18 giugno 2019 e depositati il 15 giugno successivo, le ricorrenti hanno poi impugnato il provvedimento -OMISSIS-, del 02/04/2019 della Soprintendenza per i beni ambientali e culturali di Palermo, con cui è stata ordinata la demolizione del manufatto. Hanno dedotto le ricorrenti che (i) nel procedimento antecedente relativo all’accertamento di conformità il Comune avrebbe dovuto richiedere il parere di compatibilità paesaggistica alla competente Soprintendenza, (ii) è stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento prima dell’adozione dell’ordine di demolizione. Affermano inoltre, pur senza formulare alcuna censura (iii) che l’ordine di demolizione sarebbe già stato emesso dal Comune e coinciderebbe con quello del 2016 impugnato.

6. La Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Palermo si è costituita in giudizio con atto depositato il 23/07/2019.

7. In data 28 ottobre 2021 è stato notificato avviso di perenzione, a seguito del quale il 09/02/2022 è stata presentata istanza di fissazione dell’udienza ai sensi dell’art. 82 c.p.a.

8. In esito dell’udienza straordinaria del 14 novembre 2022, con ordinanza n. -OMISSIS-, il Tar ha disposto incombenti istruttori, « Rilevato che: - il ricorso introduttivo contesta il provvedimento di diniego di sanatoria nella parte in cui avrebbe fatto erronea applicazione del Prg adottato successivamente all’istanza di sanatoria;
- in particolare, le ricorrenti deducono che “facendo una errata applicazione della normativa urbanistica vigente sia al momento della realizzazione del manufatto, sia al momento della presentazione dell'istanza, il Comune di Bagheria ha negato il provvedimento di sanatoria sul presupposto che l'intervento ricadrebbe in zona ‘Dc’ aree per attrezzature ricettive all'aria aperta con campeggi, in base alla destinazione impressa dal PRG adottato con deliberazione del Commissario ad acta n. 74 del 9.19.2013 [sic]. In realtà, sia al momento della realizzazione, sia al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria, il piano regolatore in vigore era il PRG stralcio di Aspra approvato con D.P.R.S. n. 608 del 17.4.1998, per effetto dell'annullamento da parte del C.G.A avvenuto con sentenza n. 960/2010, depositata il 28 giugno 2010, del PRG approvato con decreto dirigenziale ARTA n.148/DRU del 4.8.2002, che ha determinato la reviviscenza del vecchio p.r.g. stralcio approvato con D.P.R.S. n. 608 del 17.4.1998. A tale strumento urbanistico gli Uffici avrebbero dovuto fare riferimento al fine di verificare la compatibilità dell'intervento urbanistico in oggetto, non certo al PRG del 2013, adottato solo successivamente alla presentazione della istanza di regolarizzazione ed ininfluente ai fini della valutazione della conformità dell'intervento e dell’accoglibilità della domanda”;
Ritenuto che: - è necessario acquisire maggiori elementi di conoscenza sul Prg in vigore al momento della presentazione dell’istanza, con eventuale precisazione di quali parti di esso fossero state annullate e sostituite da previgenti Prg – ove di rilievo per l’area delle ricorrenti in esame;
inoltre, devono essere acquisiti gli atti di adozione, approvazione e pubblicazione del Prg del 2013, di cui l’amministrazione dovrà indicare le relative date e la presenza di eventuali norme di salvaguardia;
A tal fine occorre: - che il Comune di Bagheria produca in giudizio una relazione che illustri compiutamente la disciplina applicata nel provvedimento di diniego impugnato, i piani urbanistici vigenti al momento della proposizione della domanda, con eventuale precisazione di quali parti di esso fossero state annullate e sostituite da previgenti Prg;
inoltre la relazione dovrà indicare la date di adozione, approvazione e pubblicazione del Prg del 2013 e la presenza di eventuali norme di salvaguardia;
alla stessa dovranno essere allegati i relativi atti, per le parti di rilievo per l’area delle ricorrenti ».

9. In adempimento all’ordine istruttorio del Tar, il Comune di Bagheria ha depositato in data 10 gennaio 2023 documenti e una relazione, dai quali emerge che, facendo riferimento al Prg stralcio di Aspra approvato con D.P.R.S. n. 608 del 17.4.1998 – la cui applicazione è invocata dalle ricorrenti – l’area ricadeva in « zona “C1” denominata come “Edilizia a villini”, regolamentata dall’art. 9 delle relative N.T.A. con indice di fabbricabilità fondiario 0,75 mc/mq » e che « l’attuazione del P.R.G. nella suddetta zona C1 è subordinata alla preventiva approvazione di apposito piano di lottizzazione convenzionato. La superficie minima del lotto deve essere di mq. 800. Il tipo di edilizia deve essere a “villini” con non più di due piani fuori terra, per un’altezza complessiva di ml. 7,20, la superficie coperta non superiore ai 2/10 della superficie del lotto ».

10. All’udienza del 15 marzo 2023, tenutasi tramite collegamento da remoto, ai sensi del comma 4- bis art. 87 c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

11. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

12. Quanto al primo motivo di ricorso, fondato sull’erronea individuazione della disciplina urbanistica da applicare, si osserva che, anche facendosi applicazione dello strumento urbanistico invocato dalle ricorrenti (vale a dire il Prg del 1998) l’accertamento di conformità non sarebbe stato ottenibile, poiché l’area era subordinata a pianificazione attuativa.

Ciò emerge pacificamente dalla documentazione acquisita in via istruttoria. Né risulta in alcun modo – non essendo la circostanza allegata dalle ricorrenti, né avendo le stesse depositato in giudizio l’istanza di accertamento di conformità a suo tempo presentata e i documenti alla stessa allegati – che per l’area in esame fosse stato approvato, al momento della costruzione dell’opera, il piano di lottizzazione richiesto dalla disciplina urbanistica.

13. Ciò vale anche a respingere il secondo e il terzo motivo di ricorso, per l’irrilevanza ai fini dell’ottenimento della sanatoria – come si è sopra osservato – dell’applicazione della disciplina urbanistica del 2013 o di quella del 1998, in considerazione del fatto che entrambe comunque non ammettevano l’intervento di cui si domanda la sanatoria.

Per completezza, si osserva in ogni caso che il riferimento al Prg del 2013, contenuto nel provvedimento di diniego, più che costituire “nuovo” motivo di diniego non evidenziato nel preavviso, rappresenta la mera indicazione della disciplina urbanistica applicabile, aspetto su cui – già a partire dall’istanza di accertamento di conformità (non depositata in giudizio) – le parti ricorrenti avrebbero dovuto prendere posizione al fine di dimostrare la sussistenza del requisito della doppia conformità.

14. Il quarto motivo di ricorso, relativo all’assenza nell’ordine di demolizione dell’individuazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale, è infondato.

Secondo un diffuso orientamento giurisprudenziale, a cui il Collegio aderisce, « l’omessa indicazione, nell’ordinanza di demolizione, dell’area ulteriore, rispetto a quella di sedime, da acquisire non costituisce ragione di illegittimità dell’ingiunzione, ma impedisce la successiva acquisizione dell’area medesima, ferma restando ovviamente l’acquisizione del manufatto abusivo e della relativa area di sedime, che è prevista dalla legge e non richiede alcuna specifica determinazione da parte dell’autorità amministrativa (ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. III, 5 settembre 2017 n. 4249;
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-quater, 23 marzo 2018 n. 3299) » (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 30 luglio 2019, n. 1985.

15. Parimenti infondati sono i motivi aggiunti, rivolti avverso l’ordine di demolizione della Soprintendenza.

16. Con la prima censura, si deduce un profilo di vizio in realtà relativo al procedimento di accertamento di conformità.

La censura è inammissibile, poiché rivolta tardivamente avverso il provvedimento già impugnato con il ricorso introduttivo, e comunque infondata, dal momento che il diniego non è fondato sulla presenza del vincolo paesaggistico, bensì sull’assenza dei documenti per l’avvio dell’istruttoria, dal che l’irrilevanza della richiesta di parere alla Soprintendenza.

17. Con la seconda censura dei motivi aggiunti si contesta l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento.

Sul punto, è sufficiente osservare che l’ordinanza di demolizione è un atto vincolato, che non necessita di specifica motivazione né di comunicazione di avvio del procedimento. L'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie realizzate, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è, notoriamente, un atto dovuto;
l'ordinanza va emanata senza indugio e in quanto tale non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato, che si ricollega ad un preciso presupposto di fatto cioè l'abuso di cui peraltro l'interessato non può non essere a conoscenza, rientrando direttamente nella sua sfera di controllo (cfr. , ex plurimis , T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 7 settembre 2020 n. 1845;
T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 26 febbraio 2020, n. 439; id, 27 dicembre 2022, n. 3780). In sostanza il carattere vincolato dei provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi rende superflua la comunicazione di avvio del procedimento, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali non ricorrenti nella fattispecie, non è possibile alcun utile apporto partecipativo dell'interessato (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 31 agosto 2021 n. 2494;
Cons. Stato, Sez. II, 22 gennaio 2020, n. 540;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 23 giugno 2020, n. 1950).

18. Infine, il motivo dedotto sub III nei motivi aggiunti non contiene in realtà alcuna censura, limitandosi a precisare che – ove l’ordine di demolizione della Soprintendenza fa rinvio a un ordine di demolizione del Comune per la definizione delle modalità esecutive – tale ultimo atto è già stato adottato nel 2016 e impugnato;
ne consegue l’inammissibilità della censura per genericità.

19. Conclusivamente, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti devono essere respinti.

Le spese di lite devono essere compensate tra le parti, in considerazione della difesa solo formale della Soprintendenza, pur costituita.