TAR Bari, sez. I, sentenza 2021-03-08, n. 202100427

Pubblicato il 08/03/2021

N. 00427/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01284/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1284 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato F C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Celenza Valfortore (Fg), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato E B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Stato Di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;

nei confronti

-OMISSIS-non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del Verbale di Deliberazione del Consiglio Comunale di Celenza Valfortore (FG) n.22 del 29.8.2020 avente ad oggetto "Approvazione del bilancio di previsione finanziario 2020/2022 e relativi allegati";

- nonchè di ogni ulteriore e/o diverso atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Celenza Valfortore (Fg) e di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2021 la dott.ssa Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente proposto gli odierni ricorrenti, entrambi consiglieri comunali (di minoranza) del Comune di Celenza Valfortore (FG), hanno impugnato e chiesto l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale n. 22 del 29.8.2020, avente ad oggetto “Approvazione del bilancio di previsione finanziario 2020/2022 e relativi allegati”, nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale.

I ricorrenti hanno esposto che:

- il Consiglio Comunale è composto dal Sindaco e n. 10 consiglieri assegnati, di cui 7 di maggioranza e 3 di minoranza (tra i quali, appunto, i 2 ricorrenti);

- per l’anno 2020, a causa dell’emergenza sanitaria in corso, il termine per l’approvazione del bilancio di previsione finanziario 2020/2022 è stato fissato al 30.9.2020;

- nella seduta di C.C. del 5.5.2020 (convocata per l’approvazione del bilancio di previsione 2020/2022) il ricorrente Venditti, abbandonando l’aula, ha fatto venir meno il numero legale;

- tale situazione si è ripetuta per altre 4 sedute dell’assise comunale, andate deserte per la medesima ragione;

- è stata, quindi, convocata una seduta del C.C. per il 26.8.2020 (prima convocazione) e per il 29.8.2020 (seconda convocazione), nel cui ordine del giorno è stato inserito – oltre al bilancio di previsione 2020/2022 – il rendiconto 2019.

I ricorrenti hanno soggiunto che, in occasione di tale seduta, 2 consiglieri comunali (di maggioranza) si fossero, però, dimessi, senza che a tale situazione potesse essere posto rimedio mediante la surrogazione, in ragione della mancanza di altri 2 consiglieri eletti nelle medesime liste dei dimissionari.

Alla seduta di C.C. del 29.8.2020 (seconda convocazione), assenti quattro consiglieri (tra i quali gli odierni ricorrenti), il segretario comunale ha fatto presente che in base all’art. 12 dello Statuto sarebbe occorsa, anche nella seconda seduta, il quorum strutturale previsto per la prima convocazione (ossia 6 consiglieri), al fine di approvare il bilancio e il rendiconto;
a tale rilievo il Sindaco ha replicato che lo statuto comunale “ è stato approvato prima del decreto legislativo n. 267/2000, per cui, ai sensi dell’art. 273, comma 6 dello stesso decreto, le disposizioni degli artt. 125, 127 e 289 del testo unico legge comunale, approvati con R.D. del 4.2.1915, si applicano ( fino ) all’adozione delle modifiche statutarie e regolamentari e, quindi, solo a seguito del doppio adattamento previsto dal D.Lvo 267/2000 ”.

Sulla ritenuta applicabilità della disciplina di cui all’art. 127 del R.D. 4.2.1915, n. 148, la seduta del Consiglio comunale si è validamente costituita e, in esito ad essa, è stata, comunque, deliberata l’approvazione del bilancio di previsione 2020/2022 oggetto del contendere (deliberazione n. 22) ed anche del rendiconto di gestione (deliberazione n. 23).

A fondamento del ricorso hanno dedotto i seguenti motivi:

1°) violazione dell’art. 12 dello Statuto del Comune di Celenza Valfortore;
dell’art. 17 del Regolamento per il funzionamento del Consiglio Comunale;
degli artt. 141 e 227 D.Lgs. n.267/2000;
dell’art. 97 della Costituzione;
eccesso di potere per erronea, illogica e contraddittoria motivazione, travisamento dei fatti.

I ricorrenti, dopo aver premesso di essere legittimati all’impugnazione della deliberazione oggetto del contendere, hanno lamentato, in particolare, che l’art.12 dello Statuto avrebbe imposto un quorum di n.6 componenti per l’esame e approvazione del bilancio di previsione, rientrando nella potestà legislativa e regolamentare del comune “prevedere un particolare quorum “qualificato”, maggiore di 1/3 dei componenti assegnati per legge all’ente (ex art.38 d.lgs. n.267/2000), per l’esame e approvazione di determinati atti e provvedimenti”, come quelli nella specie contestati.

Mancando, dunque, il numero legale, nella specie non sarebbe stato possibile discutere né l’ordine del giorno relativo alla discussione ed approvazione del bilancio di previsione, né l’ordine del giorno relativo alla discussione ed approvazione del rendiconto di gestione: la seduta consiliare del 29.8.2020, perciò, non si sarebbe validamente costituita e le conseguenti deliberazioni, assunte con 5 voti favorevoli (4 consiglieri più il Sindaco), sarebbero illegittime.

2°) Violazione degli artt. 38 e 273, comma 6 D.Lgs. n.267/2000;
degli artt. 125, 127 e 289 Testo Unico Leggi Comunali approvato con il R.D. n. 148/1915;
dell’art. 12 dello Statuto del Comune di Celenza Valfortore;
dell’art. 17 del Regolamento per il funzionamento del Consiglio Comunale;
eccesso di potere per motivazione erronea, illogica e contraddittoria, travisamento dei fatti.

I ricorrenti hanno contestato che lo Statuto comunale è stato pubblicato sul BUR della Regione Puglia del 12.1.2001 n. 9 e, quindi, dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n.267/2000, da ciò facendo conseguire l’infondatezza ed erroneità del richiamo e applicazione al caso in specie degli art. 273 D.Lgs. n.267/2000 e artt. 125, 127 e 289 R.D. n. 148/1915”, quale presupposto per la valida costituzione del Consiglio comunale del 29.8.2020.

Hanno, quindi, dedotto l’applicazione della disciplina di cui all’art. 38 TUEL, che “ha imposto come unico limite inderogabile per il quorum la necessaria presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tal fine il sindaco”.

In sostanza, ad avviso dei ricorrenti, soltanto in caso di violazione del predetto limite inderogabile si sostanzierebbe una illegittimità dello Statuto tale da giustificare una modificazione e, nelle more del necessario adeguamento, potrebbe trovare applicazione la disciplina transitoria di cui all’art. 273, comma 6 del predetto TUEL.

Ma nel caso del Comune di Celenza Valfortore tale fattispecie non si sarebbe determinata dal momento che l’art. 12 dello Statuto ha prescritto un quorum di 6 consiglieri in prima convocazione e 4 consiglieri in seconda convocazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Celenza Valfortore (19.11.2020), il quale ha eccepito, in via preliminare, il difetto di legittimazione dei ricorrenti sull’assunto che “il processo amministrativo è finalizzato alla risoluzione di controversie intersoggettive e non è, di regola, aperto anche a quelle tra organi o componenti di organi dello stesso ente” (cfr. pag. 2);
nel merito ha opposto che lo Statuto è stato approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 27 del 6.7.2000 e riferito ad un organo consiliare all’epoca composto da 12 consiglieri più il Sindaco, il quale, per la normativa dell’epoca, durava in carica 4 anni, e con assessori nel numero di 2;
di contro, per la fascia di popolazione di appartenenza dell’Amministrazione comunale, il TUEL, successivamente entrato in vigore, avrebbe riportato il mandato del sindaco di nuovo a 5 anni ed elevato il numero degli assessori a 4 e, comunque, negli anni successivi, sarebbero intervenute ulteriori modifiche in conseguenza delle quali si sarebbe pervenuti ad un numero complessivo di 10 consiglieri comunali: tutto per dire che, al momento dell’approvazione dello Statuto, il numero dei consiglieri assegnati fosse di 12 e non di 10, come, invece, attualmente;
il Comune ha, inoltre, evidenziato che “le varie amministrazioni, negli anni, avvertendo la necessità di variare i quorum per la validità delle sedute del Consiglio Comunale, a seguito della variazione al ribasso del numero dei consiglieri assegnati al Comune”, avrebbero provveduto a modificare il regolamento per il funzionamento del Consiglio Comunale (nel 2012, 2015, 2017 e 2018), astenendosi dal modificare lo Statuto;
la difesa comunale ha, infine, evidenziato la circostanza che proprio durante il mandato di Sindaco del ricorrente Venditti si sarebbe approvata una variazione al bilancio di esercizio 2014, in prima convocazione, “con n. 4 (quattro) presenti (…) di cui tre consiglieri più il Sindaco” (cfr. pag. 6).

Con memoria depositata il 20.11.2020 si è, altresì, costituito il Ministero dell’Interno, eccependo il proprio difetto di legittimazione.

All’udienza camerale del 25.11.2020, con ordinanza n. 744/2020, è stata respinta l’istanza cautelare, richiedendo la controversia, per la complessità delle questioni giuridiche prospettate, l’approfondimento della fase di merito, “difettando, altresì, un danno grave ed irreparabile al munus dei ricorrenti, poiché la sospensione della deliberazione di approvazione del bilancio, determinando lo scioglimento consiliare, priverebbe anche questi ultimi della funzione a tutela della quale dichiarano di agire”, con fissazione dell’udienza pubblica.

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 24.2.2021, i ricorrenti hanno depositato una memoria (25.1.2021), con cui hanno sostanzialmente riproposto le deduzioni oggetto del ricorso.

A tale udienza, svoltasi con modalità da remoto, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente va estromesso dal giudizio il Ministero costituito, mai intimato dai ricorrenti ed estraneo alla controversia in esame, come peraltro, dallo stesso rilevato.

Sussistente è, poi, la legittimazione a ricorrere, trattandosi di far valere, da parte dei ricorrenti, un interesse correlato all’esercizio del loro munus publicum, dunque, direttamente connesso all’esercizio delle prerogative di consiglieri comunali (sulla questione, si rinvia a quanto ha già statuito la Sezione in alcuni precedenti riguardanti l’impugnazione dei provvedimenti di approvazione del bilancio, cfr., in particolare, sentenza n. 1505 del 18.11.2019).

Il ricorso è nel merito infondato ed ancor prima inammissibile.

Sotto tale ultimo profilo deve rilevarsi che l’interesse di cui si pretende tutela non la merita, poiché la posizione giuridica azionata si manifesta non quale “interesse legittimo”, quanto piuttosto quale “interesse illegittimo”, parafrasando espressione già nota ad autorevole dottrina, per violazione del divieto di abuso del diritto.

Emerge, infatti, dalle difese comunali, come soprariportate, confortate da produzione documentale a supporto (v. all. 008 alla memoria di costituzione dell’Ente depositata il 19.11.2020), che gli odierni ricorrenti (l’uno, in qualità di Sindaco e l’altro quale Consigliere) abbiano, con deliberazione del Consiglio comunale n.31 del 18.12.2014, approvato una variazione al bilancio di esercizio 2014, in prima convocazione, “con n. 4 (quattro) presenti (…) di cui tre consiglieri più il Sindaco”, difformemente dal quorum previsto dall’art. 17 del Regolamento vigente ratione temporis (“Nelle sedute di prima convocazione il Consiglio non può deliberare se non intervengono almeno n.7 consiglieri”), approvato con deliberazione del Consiglio comunale n.16 del 16.6.2012.

Omologhe disposizioni in tema di quorum strutturale e funzionale imposte dal Regolamento vigente ratione temporis nella stessa materia in questa sede controversa (bilancio dell’Ente) di cui si pretende il rispetto, dunque, sono state derogate dagli stessi odierni ricorrenti, all’epoca espressione della maggioranza, che ne invocano, invece, la stretta osservanza per le deliberazioni assunte dall’Organo consiliare in cui siedono ora in minoranza.

La contraddittorietà di tale comportamento e la considerazione che esso risponde al paradigma per cui si pretenderebbe da altri consociati il rispetto di regole che, invece, vengono personalmente derogate, impongono al Collegio di non accordare tutela alla situazione fatta valere, per la grave ed evidente violazione della clausola generale dell’ordinamento di buona fede e correttezza (v. sentenze di questo Tar nn. 716 e 1558/2015).

Il ricorso è, dunque, per tale ragione inammissibile.

Nel merito, i motivi di ricorso, che per affinità tematica possono essere esaminati congiuntamente, comunque, non colgono nel segno e sono infondati.

La tesi proposta dai ricorrenti muove dal presupposto che lo Statuto dell’Ente sarebbe stato adottato in adeguamento al TUEL, tanto essendo dimostrato dalla rilevata pubblicazione sul BURP (16.1.2001) in epoca successiva all’entrata in vigore di tale atto legislativo.

Così non è.

In prima battuta, occorre rilevare che, dall’esame della deliberazione di C.C. n. 27 del 6.7.2000 e dello Statuto ad essa allegato si evince che l’approvazione del “nuovo statuto comunale” è stata disposta ai sensi della L. n.265/1999 (“Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142”);
più in dettaglio, l’art. 1, comma 2 di tale legge ha aggiunto il comma 2 bis all’art.1 L. n.142/1990, disponendo che “ La legislazione in materia di ordinamento dei comuni e delle province e di disciplina dell'esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per l’autonomia normativa dei comuni e delle province. L’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. I consigli comunali e provinciali adeguano gli statuti entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi suddette ”.

Esaminando il riformato statuto si notano, anzitutto, le disposizioni di cui:

a) all’art. 59, secondo cui “ dopo l’espletamento del controllo da parte del competente organo regionale, il presente statuto è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione, affisso all’albo pretorio del Comune per trenta giorni consecutivi ed inviato al Ministro dell’interno per essere inserito nella raccolta ufficiale degli statuti.