TAR Campobasso, sez. I, sentenza 2023-04-11, n. 202300105

Pubblicato il 11/04/2023

N. 00105/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00200/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 200 del 2018, proposto dall’Istituto di Riabilitazione Fisiomedica Loretana s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. S D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Campobasso, Trav. via Crispi n. 70/A;

contro

la Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore, e il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Molise, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Campobasso, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;
l’Azienda Sanitaria Regionale del Molise – A.S.RE.M., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Senatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, nonché della Conferenza Permanente Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Tento e Bolzano, ciascuno in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Campobasso, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n. 74;

per l'annullamento

-del provvedimento della Direzione Generale dell’A.S.RE.M. assunto al prot. n. 33179 del 20.4.2018, avente ad oggetto la “ autorizzazione provvisoria budget prestazioni di Riabilitazione ex art. 26 legge n. 833/78 anno 2018 ”;

- nei limiti di interesse della ricorrente, del decreto del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise assunto al prot. n. 37 del 28.6.2017, avente ad oggetto la “ Definizione dei limiti di finanziamento delle prestazioni sanitarie acquistabili dal sistema sanitario regionale per le annualità 2016-2017-2018, nel rispetto dell'equilibrio economico – finanziario della Regione Molise, Provvedimenti ”;

-della nota della Direzione Generale Salute della Regione Molise assunta al prot. n. 34840 del 12.3.2018, richiamata nelle premesse del provvedimento ASReM n. prot. 33179 del 20.4.2018, dai contenuti sconosciuti;

-di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2022 il dott. F A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Fisiomedica Loretana s.r.l. (d’ora in avanti solo “Fisiomedica”) è un istituto di riabilitazione autorizzato e accreditato con il Servizio Sanitario Regionale molisano per 73 posti-letto, finalizzati all’erogazione di prestazioni riabilitative in regime di ricovero a ciclo continuativo e diurno ai sensi dell’art. 26 della L. n. 833/1978 (vd. il d.C.A. n. 65/2012).

Con il ricorso in esame la Fisiomedica ha impugnato, in particolare, la nota dell’Azienda Sanitaria del Molise assunta al prot. n. 33179/2018, con la quale è stata disposta, in via provvisoria e per l’anno 2018, una drastica riduzione (pari ad oltre il 60%) del suo budget di spesa sanitaria, passato da € 2.373.000,00 -fissato con l’iniziale accordo di budget dell’8.6.2016- a € 931.750,00.

2. L’impugnativa è stata affidata ai motivi così rubricati: “ 1. Illegittimità degli atti impugnati per illegittimità derivata dell’atto presupposto, per elusione e violazione della sentenza n. 139/2018 dell’Ecc.mo Tar Molise. Sviamento di potere. Carenza di motivazione. Carenza di istruttoria. Erroneità nei presupposti. Mancata stima del fabbisogno riabilitativo ; 2. Illegittimità dei provvedimenti impugnati, nella parte relativa alla disposta riduzione del budget, in quanto adottati da organo incompetente; 3. Illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta. Carenza di istruttoria e di motivazione. Presupposti errati. Mancata valutazione degli interessi in gioco. Mancata stima del fabbisogno; 4. Violazione e falsa applicazione della L 241/90; violazione dei diritti partecipativi della ricorrente; 5. Violazione dei doveri di buona amministrazione che incombono sulla p.A.; eccesso di potere per illogicità; contraddittorietà manifesta; irragionevolezza; carenza di istruttoria. Illegittimità degli atti impugnati per contraddittorietà manifesta rispetto all'autorizzazione, accreditamento e violazione del principio di affidamento”.

In estrema sintesi, secondo l’Istituto ricorrente l’Amministrazione sanitaria avrebbe disposto la suddetta riduzione del budget di spesa in attuazione della programmazione operativa sanitaria 2015-2018 approvata con il d.C.A. n. 52 del 12.09.2016, con cui in precedenza la Struttura commissariale aveva, a sua volta, drasticamente ridotto il numero di posti letto assegnati alla stessa Fisiomedica, passato da 73 unità a sole 45 complessive (25 in regime di R.S.D. e 20 in regime di R.S.A.).

Nel disporre la detta riduzione del budget l’A.S.RE.M. non avrebbe tuttavia considerato che il P.O.S. 2015-2018 era già stato in precedenza annullato, in parte qua , con sentenza di questo T.A.R. n. 139/2018, sul punto della mancata determinazione preventiva del fabbisogno della riabilitazione e in ragione dell’incongruenza tra i posti-letto previsti dal previgente d.C.A. n. 65/2012 e quelli programmati con il gravato d.C.A. n. 52/2016.

Conseguentemente, la riduzione del tetto di spesa contestata nel presente giudizio difetterebbe del suo presupposto, essendo stata disposta in attuazione del P.O.S. 2015-2018 precedentemente però annullato in sede giurisdizionale. E tanto comporterebbe l’illegittimità del provvedimento in epigrafe pure sotto i profili della carenza di motivazione e di istruttoria, nonché per la contraddittorietà ed irragionevolezza delle determinazioni dell’A.S.RE.M..

3. Tanto il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Molise quanto l’A.S.RE.M. si sono costituiti in giudizio in resistenza al ricorso, eccependone l’inammissibilità ed improcedibilità sotto diversi aspetti e concludendo altresì, e in ogni caso, per l’infondatezza del gravame sia in fatto che in diritto.

4. Con decreto monocratico n. 132/2018 il T.A.R. ha accolto l’istanza di sospensione inaudita altera parte dell’efficacia dei provvedimenti in epigrafe, fissando per la trattazione collegiale della domanda di sospensiva la camera di consiglio dell’11 luglio 2018.

5. Con successiva ordinanza cautelare n. 149/2018 questo Tribunale, in sede collegiale, ha accolto la domanda di sospensiva ai fini del riesame della stima del budget provvisorio contestato in giudizio.

Il T.A.R. Molise ha all’uopo osservato che:

“ questo TAR ha già ripetutamente escluso la legificazione, in via generalizzata, ad opera dell’art. 34 bis del D.L. 50/2017, dei provvedimenti attuativi del POS con ampia motivazione […];

il budget di spesa approvato dalla ASREM con i provvedimenti impugnati – notevolmente ridotto rispetto al passato – risulta fondato su una stima del fabbisogno di assistenza riabilitativa in regime di ricovero ex art. 26, che questo TAR ha annullato con sentenza 139/2018, allo stato non sospesa, per difetto di istruttoria. Il budget pertanto risulta quantificato sulla scorta di un fabbisogno allo stato sottostimato e comunque inattendibile;

la drastica riduzione del budget di spesa non è stata preceduta da una revisione del regime di accreditamento (necessaria per le ragioni esposte dalla sentenza TAR Molise n. 139/2018), come pure prescritto dal POS e ricordato dalla difesa erariale a p. 7 della memoria di costituzione, al fine di adeguare preventivamente gli standard organizzativi e prestazionali delle strutture accreditate al volume di servizi, notevolmente inferiore, richiesto dalla ASREM, con ciò esponendo la ricorrente a rilevanti costi di gestione non giustificati dai volumi di prestazioni erogate in favore del SSR, forieri di rilevante pregiudizio economico (cfr. TAR Molise 23 aprile 2018, n. 228);

la scelta organizzativa – connotata da ampia discrezionalità - di internalizzare una parte della assistenza riabilitativa in regime di ricovero, al fine del contenimento dei costi del servizio, non trova corrispondenza nei dati numerici atteso che il numero dei nuovi posti letto attivati presso gli ospedali di comunità di Larino e Venafro è ampiamente inferiore rispetto al numero dei posti letto originariamente accreditati presso la struttura ricorrente ed effettivamente tuttora utilizzati per soddisfare la domanda di prestazioni di riabilitazione in regime di ricovero proveniente dalla ASREM e non è dato comprendere come il potenziamento della assistenza domiciliare riabilitativa per il 2018 possa ritenersi sostitutivo della assistenza in regime di ricovero di cui già usufruiscono i pazienti presso la struttura ricorrente in numero di gran lunga superiore rispetto a quello compatibile con il budget provvisorio stanziato per il 2018 ed allo stato già esaurito”.

6. In decisione dell’appello cautelare proposto dalla Struttura Commissariale il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5032/2018, ha riformato l’ordinanza cautelare appena citata.

7. Alla successiva udienza pubblica del 6.2.2019 la causa è stata cancellata dal ruolo in attesa della decisione della Consulta sulla legittimità