Pubblicato il 30/05/2023

N. 00730/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00505/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 505 del 2021, proposto da
Comune di Vicenza, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati L C e F L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero per la Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Verona Rovigo e Vicenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63;

nei confronti

Provincia di Vicenza, Associazione Italia Nostra, Giorgio Pesavento, non costituiti in giudizio;
Regione Veneto, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Luisa Londei, Francesco Zanlucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

Provvedimento 23 marzo 2021 con il quale la Commissione Regionale per il patrimonio culturale del Veneto – Ministero della Cultura ha dichiarato il notevole interesse pubblico dell'area del Monte Berico e della Riviera Berica Settentrionale in comune di Vicenza, ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), 138, comma 3, e 141 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice Dei Beni Culturali E Del Paesaggio, nonché di ogni altro atto presupposto e/o conseguente, anche non conosciuto.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Italia Nostra Onlus il 17/9/2021:

1) Con riferimento al ricorso principale si chiede rigettarsi il ricorso proposto in principalità dal Comune di Vicenza perché infondato in fatto e in diritto.

2) Con riferimento al ricorso incidentale, si chiede annullarsi :

- la parte dell' “Allegato A-Relazione e Disciplina d'uso” del provvedimento in data 23/03/2021 con il quale la Commissione Regionale per il patrimonio culturale del Veneto, Ministero della Cultura, ha dichiarato il notevole interesse pubblico dell'area del Monte Berico e della Riviera Berica settentrionale in comune di Vicenza, ai sensi degli artt. 136, comma 1 lett. c) e d), 138, comma 3 e 141 del D. Lgs. 22/01/2004 n. 42 Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, in cui stabilisce, a pag. 27: “L'area compresa nel Regio Decreto n. 30 del 17/01/1935 “Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte Berico” ricade completamente nel perimetro sottoposto a tutela pertanto, conformemente alla disciplina concordata di cui al prot. 28521 del 28/11/2016, il parere previsto per l'autorizzazione paesaggistica si intende comprensivo della valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17/01/1935”;

- la parte dell' “Allegato E-Osservazioni e Controdeduzioni” rispetto alla controdeduzione n. 2 all'osservazione n. prot. 28394 del 23/12/2020 presentata da Italia Nostra Onlus.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Verona Rovigo e Vicenza e di Regione Veneto;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Italia Nostra Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2023 la dott.ssa M A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso all’esame, il Comune di Vicenza ha impugnato il decreto del Presidente della Commissione regionale per il patrimonio culturale del 23.03.2021, avente ad oggetto «Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area del Monte Berico e della Riviera Berica Settentrionale in Comune di Vicenza, ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), 138, comma 3, e 141 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio”», pubblicato sul B.U.R. n. 45 del 02.04.2021 e sulla Gazz. Uff. n. 81 del 03.04.2021.

Con tale atto, adottato ai sensi dell’art. 138, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il Ministero ha dichiarato il notevole interesse pubblico dell’area del Monte Berico e della Riviera Berica Settentrionale in Comune di Vicenza, reputata «bellezza panoramica» «avente valore estetico e tradizionale», in base all’art. 136, comma 1, lett. c) e d) cod. beni culturali.

La dichiarazione di notevole interesse pubblico è stata accompagnata dall’imposizione di una specifica disciplina d’uso, ai sensi dell’articolo 140, comma 2, D.Lgs. 42/2004, contenuta nella relazione allegata al decreto, con cui sono state dettate le prescrizioni concernenti le componenti morfologiche del paesaggio ed i limiti ai quali soggiacciono gli interventi ammissibili.

Il Comune, ritenendolo sotto vari profili illegittimo, ha impugnato il decreto per i seguenti motivi:

1. eccesso di potere per carenza di istruttoria e travisamento dei fatti. violazione dei principi di conservazione e trasformazione di cui al D.Lgs. n. 42/2004.

Il Comune contesta la proporzionalità della disciplina d’uso dettata per gli immobili privi di valenza artistica o culturale posti all’interno degli “insediamenti urbani consolidati”, in particolare, quelli posti all’interno delle frazioni di Campedello, Casale e Gogna. Il decreto impositivo del vincolo avrebbe previsto l’obbligo per i detentori dei suddetti beni di non distruggerli e non modificarli, senza che ricorrano effettive esigenze conservative. I suddetti ambiti avrebbero dovuto essere esclusi dal perimetro del vincolo, difettando qualsivoglia esigenza di conservazione, in modo da preservare le competenze comunali in materia di pianificazione del territorio.

Il Comune lamenta il difetto di proporzionalità della disciplina d’uso relativa agli “Insediamenti urbani consolidati” ed all’“Edilizia sparsa o isolata”, richiamando, ad esempio:

- la prescrizione di cui al punto 2, nella parte in cui impone la salvaguardia dei coni visuali e dei coni visivi panoramici, senza individuarli graficamente.

- la prescrizione di cui al punto 6 nella parte in cui stabilisce che le nuove aree di sosta e parcheggio o l’ampliamento di quelle esistenti non devono comportare l’aumento di superficie impermeabile;

- la prescrizione di cui al punto 7 nella parte in cui prevede un regime specifico per gli edifici la cui data di costruzione sia antecedente al 31 dicembre 1945, senza che possa ricondursi a tale data alcuna specifica valenza culturale, o architettonica.

- La previsione relativa ai “manufatti con caratteristiche industriali, artigianali e commerciali” che, in prospettiva, prevedrebbe la traslazione all’esterno dell’area vincolata di tutti gli esercizi artigianali e commerciali con conseguente venir meno nelle zone in questione dei servizi essenziali per la cittadinanza.

2. Violazione delle norme in materia di pianificazione paesaggistica di cui al D.Lgs. 42/2004. violazione dell’art. 117 Cost. Eccesso di potere per sviamento del potere e violazione del principio di leale cooperazione tra istituzioni. eccesso di potere per disparità di trattamento. Il Ministero avrebbe violato il principio di copianificazione sancito dagli artt. 135 e 143 D.Lgs. 42/2004.

3. Violazione di legge per irragionevolezza della motivazione. eccesso di potere per carenza di istruttoria, irragionevolezza, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Mancherebbe la motivazione dell’imposizione del vincolo su una così vasta area di territorio, non caratterizzata da una reale “unicità del paesaggio”. A dimostrazione si osserva che sarebbe stato erroneamente ricompreso nel perimetro del vincolo l’area afferente al fiume Retrone, mentre sarebbe stato successivamente escluso il territorio del Comune di Arcugnano, limitando il vincolo al territorio corrispondente al confine politico della città di Vicenza.

4. Incompetenza della Commissione regionale per il patrimonio culturale del veneto ad adottare il provvedimento finale. Violazione dell’art. 138 comma 3 D.Lgs. 42/2004. La Commissione sarebbe incompetente ad adottare il provvedimento di vincolo ex art. 138, c. 3 perché l’art. 47 lett. f del D.P.R. 169/2019 sull’organizzazione del Ministero le attribuisce solo il potere di effettuare l’istruttoria ai sensi dell’art. 138 commi 1 e 2.

Si è costituito il Ministero della Cultura, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Si è, inoltre, costituita la Regione Veneto che ha chiesto l’accoglimento del ricorso, associandosi alle censure ivi formulate.

Si è costituita anche Italia Nostra onlus, la quale ha proposto ricorso incidentale avverso il medesimo provvedimento nella parte in cui all’“Allegato A-Relazione e Disciplina d’uso” stabilisce (pag. 27) che: “L’area compresa nel Regio Decreto n. 30 del 17/01/1935 “Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte Berico” ricade completamente nel perimetro sottoposto a tutela pertanto, conformemente alla disciplina concordata di cui al prot. 28521 del 28/11/2016, il parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica si intende comprensivo della valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17/01/1935”.

All’udienza pubblica del 26 febbraio 2023 il Collegio ha rilevato d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la questione relativa dell’inammissibilità del ricorso incidentale proposto da Italia Nostra Onlus.

A seguito della discussione delle parti la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio rileva l’inammissibilità del ricorso incidentale proposto da Italia Nostra Onlus, con atto notificato in data 20 luglio 2021, per difetto di interesse. Con esso, l’associazione ha impugnato il decreto recante «Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area del Monte Berico e della Riviera Berica Settentrionale in Comune di Vicenza, ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), 138, comma 3, e 141 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio”» , pubblicato sul B.U.R. n. 45 del 02.04.2021 e sulla Gazz. Uff. n. 81 del 03.04.2021, chiedendone l’annullamento nella parte in cui all’“Allegato A-Relazione e Disciplina d’uso” stabilisce (pag. 27) che: “L’area compresa nel Regio Decreto n. 30 del 17/01/1935 “Dichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte Berico” ricade completamente nel perimetro sottoposto a tutela pertanto, conformemente alla disciplina concordata di cui al prot. 28521 del 28/11/2016, il parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica si intende comprensivo della valutazione ai fini della tutela prevista dal Regio Decreto n. 30 del 17/01/1935” .

Ai sensi dell’art. 42, comma 1, cod. proc. amm. il ricorso incidentale può essere proposto dalle “parti resistenti e i controinteressati” per formulare “domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale”.

Italia Nostra ritiene la previsione impugnata in via incidentale lesiva degli interessi di cui è portatrice, poiché essa assoggetterebbe l’area ad una forma di tutela diversa e di minore intensità rispetto a quella imposta dal vincolo, stante la ritenuta natura culturale del medesimo. Tale essendo l’interesse fatto valere dall’Associazione, esso è riconducibile in via diretta ed immediata al decreto che ha approvato il vincolo paesaggistico e non discende dall’impugnazione proposta dal Comune di Vicenza.

2. Con il primo motivo, il Comune critica la scelta di estendere le previsioni “ conservative ” (identificate nell’obbligo, “da parte dei proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo degli immobili ed aree ricompresi nell’ambito paesaggistico di cui sia stato dichiarato il notevole interesse pubblico di non distruggere i suddetti immobili ed aree, né di introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione, e di presentare alla Regione o all’ente da essa delegato la richiesta di autorizzazione di cui all’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 riguardo agli interventi modificativi dello stato dei luoghi che intendano intraprendere, salvo i casi di esonero da detto obbligo previsti dall’articolo 149 del medesimo decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e dall’articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31” ) anche agli immobili, privi di valenza culturale, storica, artistica o architettonica, inseriti all’interno degli ambiti identificati quali “insediamenti urbani consolidati” – ed, in particolare, nelle frazioni di Campedello, Casale e Gogna – ritenendo, al contrario, che proprio l’assenza in tali ambiti di immobili aventi specifica valenza artistica, culturale, storica o architettonica, avrebbe dovuto suggerirne l’esclusione dal perimetro dell’area vincolata. Afferma, inoltre, che la disciplina d’uso introdotta con il provvedimento impugnato avrebbe fortemente inciso sulle prerogative comunali in materia urbanistica. Contesta, inoltre, la proporzionalità della disciplina d’uso introdotta con il provvedimento impugnato, specie in relazione agli ambiti individuati come “Insediamenti urbani consolidati” e quelli di “Edilizia sparsa o isolata” .

Prima di procedere alla puntuale disamina delle censure giova ricordare che, per consolidata giurisprudenza, “il potere ministeriale di apposizione del vincolo paesaggistico costituisce estrinsecazione di discrezionalità tecnica dell'Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale nei limiti della logicità della motivazione ovvero con riferimento all'esistenza e alla errata rappresentazione dei presupposti di fatto cui l'attività valutativa fa riferimento” (cfr. di recente Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 ottobre 2018, n. 5774) nonché “sotto i profili della manifesta illogicità, incongruità, irragionevolezza o arbitrarietà" (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 marzo 2016, n. 914;
27 novembre 2012, n. 5989). Più in particolare, la giurisprudenza ha, da ultimo, chiarito che laddove “nella particolare materia della tutela del paesaggio, si fronteggino “opinioni divergenti, tutte parimenti plausibili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente investito (dalle fonti del diritto e, quindi, nelle forme democratiche) della competenza ad adottare decisioni collettive, rispetto alla prospettazione individuale dell’interessato. In quest’ultimo caso, non si tratta di garantire all’Amministrazione un privilegio di insindacabilità (che sarebbe contrastante con il principio del giusto processo), ma di dare seguito, sul piano del processo, alla scelta legislativa di non disciplinare il conflitto di interessi ma di apprestare solo i modi e i procedimenti per la sua risoluzione” (Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167).

Invero, a differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. «discrezionalità amministrativa»), nel caso di valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. «discrezionalità tecnica»), difettando parametri normativi a priori che possano fungere da premessa del ragionamento sillogistico, il giudice non ‘deduce’ ma ‘valuta’ se la decisione pubblica rientri o meno nella (ristretta) gamma delle risposte maggiormente plausibili e convincenti alla luce delle scienze rilevanti e di tutti gli altri elementi del caso concreto. Pertanto, ove l’interessato non ottemperi all’onere di mettere in discussione l’attendibilità tecnico-scientifica della valutazione amministrativa e si fronteggino opinioni divergenti parimenti plausibili, il giudice deve far prevalere la posizione espressa dall’organo istituzionalmente competente ad adottare la decisione.” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 marzo 2023, n. 2836).

Tenuto conto dei principi sopra richiamati, salvo i rilievi concernenti la proporzionalità della disciplina d’uso introdotta, di cui si dirà in seguito, le censure sopra compendiate formulate dal Comune di Vicenza non possono ritenersi meritevoli di accoglimento, esprimendo considerazioni estremamente generiche e non idonee ad evidenziare profili di manifesta inattendibilità sotto il profilo tecnico delle valutazioni tecniche o di manifesta irragionevolezza delle scelte operate dal Ministero per come risultano motivate nella relazione illustrativa del provvedimento e nelle controdeduzioni alle osservazioni presentate dallo stesso Comune nel corso del procedimento.

2.1 Con riguardo al profilo concernente l’inclusione all’interno del perimetro dell’area vincolata anche delle aree identificate come “Insediamenti urbani consolidati” ed, in particolare, delle frazioni di Campedello, Casale e Gogna, la censura articolata muove dal rilievo che, al loro interno, non sarebbero rinvenibili edifici aventi rilievo storico, artistico o architettonico e non sarebbe, quindi, ravvisabile alcuna delle esigenze di tutela esposte nella motivazione del decreto istitutivo del vincolo.

Va evidenziato, in primo luogo, che il vincolo sull’area è stato imposto in quanto “bellezza d’insieme” e, quindi, la presenza nell’area vincolata di edifici di interesse storico-artistico-architettonico non assume rilievo ai fini della valutazione della ragionevolezza della scelta operata.

Con riguardo alla perimetrazione delle aree da sottoporre a vincolo paesaggistico, poiché costituenti bellezza d’insieme, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d) D.Lgs. 42/2004, la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 marzo 2016, n. 914/2016) afferma che “non ogni singolo elemento compreso nell’area assoggettata al vincolo deve presentare i caratteri della bellezza naturale”, dato che appunto si tratta di tutelare l’insieme” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 novembre 2019, n. 7715/2019).

Il Comune, al fine di contestare efficacemente l’apposizione del vincolo sulle tre frazioni, avrebbe dovuto evidenziare i motivi per i quali la loro inclusione contrasti con l’insieme delle motivazioni per le quali il provvedimento è stato adottato che sono ampiamente esposte nella relazione illustrativa del provvedimento.

2.2. Quanto all’idoneità della disciplina d’uso a conculcare il potere pianificatorio comunale, occorre evidenziare che, per costante orientamento, il potere pianificatorio dell’ente locale e la potestà facente capo all’autorità statale di riconoscere l’interesse pubblico alla tutela di beni paesaggistici, si pongono in un rapporto di autonomia e preordinazione gerarchica del secondo rispetto al primo, in virtù della preminenza dell’interesse paesaggistico - oggetto di riconoscimento costituzionale - rispetto all’interesse all’ordinato assetto del territorio.

Pertanto, i limiti che derivano dalla disciplina d’uso di un bene paesaggistico al potere pianificatorio comunale sono giustificati dalle esigenze di tutela del bene “paesaggio” e, di per sé, legittimi in quanto preordinati a garantire la tutela di un valore avente rilievo preminente.

2.3. Quanto alla ragionevolezza dei limiti introdotti alla disciplina d’uso, solo alcune delle censure formulate dal Comune appaiono fondate, riguardando previsioni, in effetti, introduttive di elementi di rigidità palesemente irragionevoli. Per le altre, invece, il vizio dedotto non può ritenersi sussistente.

2.3.1. Orbene, passando in rassegna le previsioni oggetto di censura nell’ordine in cui sono state proposte, occorre, anzitutto, evidenziare che l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la disciplina d’uso degli ambiti di edificazione consolidata introdotta dal decreto impugnato imporrebbe l’assoluta intangibilità di qualsiasi edificio, anche privo di autonoma rilevanza storico-ambientale, non trova conferma nel testo del decreto.

Una specifica disciplina d’uso si rinviene soltanto per gli edifici aventi valore storico-testimoniale e per l’edilizia storica.

Per gli altri edifici, resta fermo soltanto l’obbligo, previsto dall’art. 146 D.Lgs. 42/2004 di sottoporre preventivamente all’autorizzazione dell’Amministrazione competente gli interventi modificativi dell’esistente.

2.3.2. Quanto alla previsione di cui al punto 2 ( “Gli interventi edilizi sia interni che esterni ai nuclei urbani consolidati dovranno salvaguardare le visuali e i coni visivi panoramici presenti” ) - peraltro, contestata essenzialmente quanto alla mancata esatta individuazione dei coni visuali – il Collegio ritiene che essa sia esente da vizi di palese irragionevolezza, essendo, al contrario, coerente con la tipologia di vincolo imposto sull’area – tutelata, come si è detto, quale “bellezza d’insieme” - la previsione dell’obbligo di preservare i coni visuali sui beni paesaggistici tutelati. Essa, peraltro, introduce un criterio elastico di valutazione che, sia in relazione alla esatta individuazione del cono visuale, che alla salvaguardia della visuale, è suscettibile di trovare concreto inveramento – con conseguente possibilità di sindacato giurisdizionale sul punto – nell’ambito dei puntuali provvedimenti autorizzatori.

2.3.3. Non condivisibili sono i rilievi relativi ai punti 7 e ss. riguardanti gli interventi sull’edificato storico Il Comune si duole dell’insussistenza di fondamento giuridico del criterio distintivo individuato per identificare l’edificato storico, ossia l’epoca di costruzione dell’edificio in data anteriore al 31 dicembre 1945. Il Comune afferma che la motivazione del criterio esposta nel paragrafo 2.3.1 dell’Allegato A (e che fa riferimento alle ragioni di ordine tecnico contenute nel paragrafo 6 della Circolare Mi