N. 01659/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01294/2007 REG.RIC.

N. 00145/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1294 del 2007, proposto da:
Soc. Tws Automation S.R.L, rappresentata e difesa dagli avv. N G, F G, con domicilio eletto presso N G in Firenze, via Vittorio Alfieri n. 19;

contro

Ministero dell'Ambiente e Tutela Territorio, Direzione Generale per la Qualità della Vita, Ministero della Salute, Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici (Apat), rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Comune di Massa, rappresentato e difeso dagli avv. Francesca Panesi, Manuela Pellegrini, con domicilio eletto presso Domenico Iaria in Firenze, via dei Rondinelli 2;
Ministero dello Sviluppo Economico, Regione Toscana, Provincia di Massa Carrara, Comune di Carrara, A.R.P.A.T. Azienda Reg. Protezione Ambientale della Toscana, Arpat - Agenzia Regionale Protez. Ambientale Massa Carrara, non costituite in giudizio

sul ricorso numero di registro generale 145 del 2012, proposto da:
Tws Automotion S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. F G, N G, con domicilio eletto presso N G in Firenze, via Vittorio Alfieri n. 19;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, Ministero della Salute e Ispra - Istituto Superiore della Protezione e La Ricerca Ambientale, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Comune di Massa, rappresentato e difeso dagli avv. Manuela Pellegrini, Francesca Panesi, con domicilio eletto presso Domenico Iaria in Firenze, via dei Rondinelli 2;
Regione Toscana, Provincia di Massa Carrara, Comune di Carrara, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Toscana, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Toscana - Dipartimento di Massa Carrara, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Imerys Minerali S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1294 del 2007:

a) del decreto direttoriale 18.05.2007, prot. 3623/QDV/DI/B, e della nota di comunicazione, quale provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter l.

7.8.1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della conferenza di servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale (sin) di Massa Carrara del 13.12.2006 nella parte in cui dettano prescrizioni, fra le altre società, alla azienda ASI, dante causa della ricorrente;

b) del decreto direttoriale del 18.05.2007, prot. 3622/qdv/di/b, e della nota di comunicazione, quale provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter l.

7.8.1990 n. 241, delle determinazioni conclusive delle conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale (sin) di Massa Carrara del 22.12.2005, 28.4.2005 e del 24.03.2005, nella parte in cui dettano prescrizioni, fra le altre società, alla azienda ASI, dante causa della ricorrente.

quanto al ricorso n. 145 del 2012:

- per l'annullamento del decreto direttoriale 7 novembre 2011, prot. 1950/TRI/DI/B, notificato il 23 novembre 2011, e della nota di comunicazione prot. 33708/TTRI/DDI/B quale provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter l. 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della conferenza di servizi decisoria al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara del 5 ottobre 2011, in parte qua, ingiunge prescrizioni, fra le altre società, alla TWS Automotion s.r.l. e, in specie, la messa in sicurezza d'urgenza e la bonifica dell'impianto di proprietà della ricorrente, ovvero l'adesione all'accordo di programma sottoscritto dagli enti interessati il 14 marzo 2011,

- nonchè nelle parti lesive l'accordo di programma 14 marzo 2011, recepito dalla conferenza dei servizi decisoria del 5 ottobre, comunicato il 23 novembre 2011, contestualmente al decreto direttoriale 7 novembre 2011;
nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e Tutela Territorio e di Direzione Generale per la Qualita' della Vita e di Ministero della Salute e di Comune di Massa e di Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici (Apat) e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e di Ministero della Salute e di Comune di Massa e di Ispra - Istituto Superiore della Protezione e La Ricerca Ambientale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2012 il dott. L V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, TWC Automation espone di essere proprietaria, a partire dal 2006, di un compendio ubicato nella Zona industriale apuana di Massa, acquistato dalla società ASI e compreso nel sito di interesse nazionale (S.I.N.) di Massa-Carrara.

L’esponente (che assume di non aver svolto alcuna attività nell’area in discorso) osserva che nell’area circostante il terreno di proprietà erano presenti industrie chimiche, le quali hanno operato per decenni e che sono state poi dismesse negli anni Ottanta.

Nel corso del 2007, la società ricorrente riceveva la notifica del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 18 maggio 2007, prot. n. 3623/QdV/DI/B, contenente approvazione e recepimento delle determinazioni conclusive delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara del 4 ottobre e del 13 dicembre 2006.

In particolare, nelle conferenze di servizi decisorie del 4 ottobre e del 13 dicembre 2006, veniva prescritto alla dante causa della ricorrente (la società ASI) di realizzare un intervento di messa in sicurezza d’emergenza della falda consistente in una barriera idraulica di emungimento (costituita da almeno 5 pozzi) e successivo trattamento delle acque.

Il decreto direttoriale ed i verbali delle due conferenze di servizi del 4 ottobre e del 13 dicembre 2006 erano impugnate dalla società ricorrente, con il ricorso R.G. 1294/2007, per: 1) violazione dell’art. 97 Cost., violazione ed errata applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, degli artt. 8 e 9 del d.m. n. 471/1999 e dell’art. 242 in relazione all’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere per carenza di istruttoria, violazione del corretto procedimento, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione, violazione dell’art. 14 della l. n. 241/1990, difetto dei presupposti ed illogicità, contraddittorietà;
2) violazione dell’art. 97 Cost. e dell’Allegato 3 della Parte IV del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, difetto dei presupposti ed illogicità.

Con il successivo decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 7 novembre 2011 prot. n. 1950/TRI/DI/B, venivano approvati gli esiti della conferenza di servizi decisoria del 5 ottobre 2011;
in particolare, nel detto verbale della conferenza di servizi decisoria del 5 ottobre 2011, veniva nuovamente (e direttamente) prescritto alla ricorrente di realizzare un intervento di messa in sicurezza d’emergenza della falda consistente in una barriera idraulica di emungimento (costituita da una serie di pozzi) e successivo trattamento delle acque, prevedendo, in alternativa, la possibilità di <<aderire, mediante apposito atto transattivo>>, all’Accordo di programma sottoscritto tra le Amministrazioni interessate alla problematica in data 14 marzo 2011.

Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla società ricorrente, con il ricorso R.G. 145/2012, per: 1) violazione dell’art. 97 Cost., violazione ed errata applicazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, degli artt. 8 e 9 del d.m. n. 471/1999 e dell’art. 242 in relazione all’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere per carenza di istruttoria, violazione del corretto procedimento, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione, violazione dell’art. 14 della l. n. 241/1990, difetto dei presupposti ed illogicità, contraddittorietà;
2) violazione dell’art. 97 Cost. e dell’Allegato 3 della Parte IV del d.lgs. n. 152/2006, eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, difetto dei presupposti ed illogicità;
3) violazione dell’art. 97 della Cost., violazione dell’art. 174 del Trattato CE, violazione degli artt. 17 d.lgs. 22 del 1997 e degli artt. 239, 240, 242, 245 e 246 del d.lgs. 152 del 1996, eccesso di potere, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà.

Si costituivano in giudizio le Amministrazioni statali intimate e il Comune di Massa, controdeducendo sul merito del ricorso;
le Amministrazioni statali intimate sollevavano altresì eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di posizione legittimante (per il ricorso R.G. n. 1294/2007, la società ricorrente non sarebbe, infatti, destinataria dell’obbligo di messa in sicurezza) in capo alla ricorrente e del carattere provvedimentale degli atti impugnati.

All'udienza del 3 luglio 2012 i ricorsi passavano quindi in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, la Sezione deve procedere alla riunione dei ricorsi per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

Devono poi essere rigettate le eccezioni di inammissibilità dei ricorsi sollevate dall’Avvocatura distrettuale dello Stato;
con numerose decisioni (tra le tante, si veda T.A.R. Toscana, sez. II, 18 novembre 2011 n. 1780), la Sezione ha, infatti, già concluso per la natura procedimentale dei decreti dirigenziali di recepimento delle risultanze della conferenze decisorie in materia di bonifica di siti inquinati e non occorre soffermarsi ulteriormente sulla problematica;
la legittimazione all’impugnazione dei detti decreti dirigenziali in capo alla ricorrente è poi assicurata dalla notificazione del provvedimento anche alla TWS Automation e non solo alla precedente proprietaria dell’area (per il ricorso R.G. n. 1294/2007) e dalla diretta qualità di destinataria di precisi obblighi di notifica della stessa (per il successivo ricorso R.G. n. 145/2012).

Nel merito i ricorsi sono poi fondati e devono pertanto essere accolti.

La problematica è, infatti, già stata affrontata dalla Sezione con le sentenze 11 maggio 2010 n. 1397 e 1398 che possono essere richiamate anche in funzione motivazionale della presente decisione: <<come questa Sezione ha più volte avuto modo di affermare (cfr., ex multis, T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 aprile 2009, n. 665;
id., 6 maggio 2009, n. 762), tanto la disciplina di cui al d.lgs. n. 22/1997 (in particolare, l’art. 17, comma 2), quanto quella introdotta dal d.lgs. n. 152/2006 (ed in particolare, gli artt. 240 e segg.), si ispirano al principio secondo cui l’obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento, è a carico unicamente di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa a titolo di dolo o colpa: l’obbligo di bonifica o di messa in sicurezza non può essere invece addossato al proprietario incolpevole, ove manchi ogni sua responsabilità (cfr., nello stesso senso, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 26 luglio 2007, n. 1254). L’Amministrazione non può, perciò, imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari del bene, lo svolgimento delle attività di recupero e di risanamento (così, nel vigore della precedente disciplina, T.A.R. Veneto, Sez. II, 2 febbraio 2002, n. 320). L’enunciato è conforme al principio “chi inquina, paga”, cui si ispira la normativa comunitaria (cfr. art. 174, ex art. 130/R, del Trattato CE), la quale impone al soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.

Tale impostazione, sancita dal d.lgs. n. 22/1997, risulta, come detto, confermata e specificata dagli artt. 240 e segg. del d.lgs. n. 152/2006 (cd. Codice Ambiente), dai quali si desume l’addossamento dell’obbligo di effettuare gli interventi di recupero ambientale, anche di carattere emergenziale, al responsabile dell’inquinamento, che potrebbe benissimo non coincidere con il proprietario ovvero il gestore dell’area interessata (T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 665/2009, cit.).

Va precisato, in argomento, che il principio “chi inquina, paga” vale, altresì, per le misure di messa in sicurezza d’emergenza, alle quali si riferiscono le Conferenze di Servizi per cui è causa, secondo la definizione che delle misure stesse è fornita dall’art. 240, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 152 cit. (ogni intervento immediato od a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lett. t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito ed a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente). Infatti, anche l’adozione delle misure di messa in sicurezza d’emergenza è addossata dalla normativa in discorso al soggetto responsabile dell’inquinamento (cfr. art. 242 del d.lgs. n. 152 cit.).

Si deve sottolineare che a carico del proprietario dell’area inquinata, che non sia altresì qualificabile come responsabile dell’inquinamento, non incombe alcun obbligo di porre in essere gli interventi in parola, ma solo la facoltà di eseguirli per mantenere l’area interessata libera da pesi. Dal combinato disposto degli artt. 244, 250 e 253 del Codice ambiente si ricava infatti che, nell’ipotesi di mancata esecuzione degli interventi ambientali in esame da parte del responsabile dell’inquinamento, ovvero di mancata individuazione dello stesso – e sempreché non provvedano né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati – le opere di recupero ambientale sono eseguite dalla P.A. competente, che potrà rivalersi sul soggetto responsabile nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetti dei medesimi interventi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355;
T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 settembre 2009, n. 1448)>>
(T.A.R. Toscana, sez. II, 11 maggio 2010 n. 1397 e 1398).

Nel caso di specie, dalla documentazione in atti non si evince alcun accertamento istruttorio volto a determinare la sussistenza dei presupposti soggettivi per l’imposizione, a carico dell’odierna ricorrente, degli obblighi di messa in sicurezza;
in particolare, né nelle conferenze di servizi che hanno preceduto l’emanazione degli atti impugnati, né nei decreti direttoriali impugnati si rinviene alcun approfondimento istruttorio volto ad accertare un comportamento dell’odierna ricorrente, che possa aver dato luogo all’inquinamento dell’area.

Si deve concludere, pertanto, per la fondatezza della censura, con conseguente illegittimità, in parte qua, degli atti impugnati con i ricorsi;
il carattere assorbente dell’accoglimento permette poi di prescindere dall’esame delle ulteriori censure proposte dalla ricorrente (anche di quelle relative all’Accordo di programma 14 marzo 2011 che non è più applicabile alla fattispecie, per effetto dell’annullamento del decreto direttoriale impugnato con il ricorso R.G. n. 145/2012).

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti del Ministero dell’Ambiente, mentre sono compensate nei confronti delle altre parti (che si sono limitate a partecipare alle conferenze di servizi, senza prendere una posizione precisa in merito alla problematica della responsabilità della ricorrente in ordine all’inquinamento dell’area).