Pubblicato il 15/11/2023

N. 17075/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09365/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9365 del 2018, proposto da
Comune di Melendugno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati O M C, V M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Difesa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Corte dei Conti, Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero per i Beni e Le Attività Culturali, Ministero dell'Ambiente, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Snam Rete Gas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello, Ugo Nichetti, Federico Novelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

per l'annullamento

- del decreto del 21.5.2018, unitamente alla relativa nota di trasmissione mise.AOO_ENE.REGISTRO UFFICIALE.U.0013262 del 22.5.2018, con il quale il Direttore Generale per la Sicurezza dell'approvvigionamento e le infrastrutture energetiche del Ministero dello Sviluppo Economico (di seguito, per brevità, “Mise”) ha approvato in via definitiva il progetto del “ gasdotto denominato Interconnessione TAP ” presentato dalla società Snam Rete Gas s.p.a. (di seguito, per brevità, “Snam ”), autorizzandone la costruzione e dichiarandone la pubblica utilità, indifferibilità e urgenza;

- della determinazione conclusiva della Conferenza di Servizi adottata il 15.12.2017 dal Dirigente della Direzione Generale per la Sicurezza dell'approvvigionamento e le infrastrutture energetiche - Divisione V del Mise (e anch'essa trasmessa con la citata nota del 22.5.2018);

- del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 marzo 2018 (tuttora non conosciuto) con cui il P.C.M. ha superato la mancata intesa della Regione Puglia, della registrazione della Corte dei Conti avvenuta il 2.5.2018 col prot. n. 877 e della nota prot. n. 0014433 del 2.5.2018 con cui la stessa Corte ha comunicato la registrazione del predetto d.P.C.M. (registrazione e nota anch'esse tuttora non conosciute);

- del resoconto della riunione del 21.12.2017 (tuttora non conosciuto) tenutasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con la partecipazione della Regione Puglia, del Mise e di Snam e delle dichiarazioni (anch'esse tuttora non conosciute) rese in quella riunione dai rappresentanti degli Enti partecipanti;

di ogni altro atto a questi presupposto, connesso e/o consequenziale, in quanto lesivo, ancorché non conosciuto, ivi inclusi (ove occorra e nei limiti d'interesse): a) il decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare n. 249 del 22.9.2017;
b) le note del Mise di convocazione della Conferenza di servizi prot. n. 22488 del 27.9.2017 e 23380 del 9.10.2017;
c) il verbale della Conferenza di servizi tenutasi il 23.10.2017 presso il Mise e le dichiarazioni rese in sede di Conferenza dai partecipanti;
d) la nota del Mibact prot. n. 0019848 del 23.10.2017 e le dichiarazioni rese dal rappresentante di quel Ministero nella Conferenza del 23.10.2017;
e) le note prot. n. 25121 del 30.10.2017 e prot. n. 25326 del 31.10.2017 (tuttora non conosciuta) con cui il Mise ha trasmesso il predetto verbale e ha richiesto alla Regione Puglia di rendere l'intesa con delibera di Giunta regionale;
f) la deliberazione di G.r. n. 1682 del 24.10.2017 di mancata intesa e la relativa nota regionale di trasmissione prot. n. 6524 del 6.11.2017;
g) la nota prot. n. 9200 del 29.11.2017 (tuttora non conosciuta) con cui i funzionari della Regione Puglia della Sezione tutela e valorizzazione del paesaggio hanno chiesto chiarimenti sulla procedura che il Mise intende adottare per l'espressione del parere di loro competenza;
h) la nota prot. n. 28463 del 4.12.2017 (tuttora non conosciuta) fornita dal Mise al predetto quesito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero della Difesa e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Corte dei Conti e di Snam Rete Gas S.p.A. e di Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 novembre 2023 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

Con istanza del 10.11.2015 Snam ha chiesto al Mise l’autorizzazione alla realizzazione del “ gasdotto denominato interconnessione tap ” presentando contestualmente al Mat istanza per l’avvio della procedura di V.I.A.

Con decreto n. 249 del 22.9.2017 il Mat, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, resasi necessaria per il mancato concerto con il Mibact, ha decretato la compatibilità ambientale del progetto.

Quindi, con nota prot. n. 22488 del 27.9.2017 il Mise ha convocato la Conferenza di servizi i cui lavori si sono conclusi con la determinazione Mise del 15 dicembre 2017 che ha rimesso il procedimento alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 1 comma 8 bis della l. n. 239/2004, “ valutate le specifiche risultanze della suddetta seduta di Conferenza di Servizi e preso atto che la posizione prevalente emersa in seno alla stessa, ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 241/90, è favorevole alla realizzazione dell’impianto ”, nonché “ considerate infondate le argomentazioni sviluppate dalla Regione Puglia nella citata deliberazione giuntale n. 1652/’17 e ritenuto altresì che «che il contegno serbato dalla Regione Puglia con DGR 1682, nel momento in cui con propria delibera esprime la mancata definizione dell’intesa lamentando la carenza degli “elementi conoscitivi tecnico-ambientali e progettuali necessari alla definizione dell’intesa prevista dall’art. 52-quinquies co. 5 del D.P.R. 327/2001” svela un chiaro intento dilatorio dell’iter procedimentale, perseguito, vieppiù, mediante l’enunciazione di congetture giuridiche, peraltro, già ritenute infondate dal supremo consesso amministrativo e già poste, dalla Regione Puglia, a fondamento del parere sfavorevole in ambito VIA e del suo diniego d’intesa all’autorizzazione del gasdotto TAP» ”.

E’ stata quindi avviata una fase, svoltasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri alla presenza di Mise, Regione Puglia e Snam, con l’esclusione dei Comuni interessati dal progetto dell’opera (tra cui il Comune ricorrente).

Quindi, con D.P.C.M. 13 marzo 2018 - registrato presso la Corte dei Conti in data 2 maggio 2018 - il Presidente del Consiglio ha superato la mancata intesa con la Regione Puglia “ in considerazione della rilevanza energetica e strategica dell’infrastruttura facendo proprie le posizioni delle amministrazioni che si sono espresse a favore del progetto, valutati gli interessi coinvolti nel procedimento in esame, costituiti, da un lato, dalla necessità di assicurare la realizzazione dell’opera in esame che permette l’interconnessione del gasdotto di importazione Trans Adriatic Pipeline (TAP) alla rete nazionale dei gasdotti, e, dall’altro lato, dalla necessità di rispettare le esigenze di tutela e sicurezza dei territori sui quali l’opera insiste ”, ritenendo “ nell’esame delle posizioni contrapposte, e nell’ambito di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, di condividere la posizione del Ministero dello sviluppo economico che garantisce, comunque, la tutela e la sicurezza dei territori sui quali l’opera insiste ”.

Infine, con decreto del Direttore Generale del 21 maggio 2018, il Mise, sulla base del superamento dell’intesa con la Regione Puglia avvenuto con il predetto D.P.C.M., ha decretato l’approvazione del progetto definitivo dell’opera “ Interconnessione TAP ”, autorizzando la costruzione e l’esercizio della stessa, dichiarandone la pubblica utilità e riconoscendone l’urgenza e l’indifferibilità nonché la conformità agli strumenti urbanistici vigenti.

Con il ricorso in esame, il Comune di Melendugno ha impugnato il decreto di autorizzazione del 21.5.2018, la determinazione conclusiva della conferenza dei servizi adottata il 15.12.2017, il d.P.C.M. del 13.3.2018 (unitamente alla registrazione della Corte dei Conti e alla nota di comunicazione della stessa), il rendiconto della riunione tenutasi il 21.12.2017 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e le dichiarazioni rese in quella sede dagli Enti intervenuti.

A sostegno della propria domanda ha formulato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

- “ Violazione e falsa applicazione degli art. 14-ter e 14-quater l. n. 241/’90 in combinato disposto con gli artt. 52-bis e ss. d.p.r. n. 327/’01 e con gli art. 3 e ss. l. n. 241/’90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 8-bis, l. n. 239/’04. Violazione del principio di leale collaborazione istituzionale. Eccesso di potere per difetto istruttorio, contraddittorietà dell’azione amministrativa, perplessità manifesta ”: l’art. 52-quinquies dispone che, in caso di realizzazione di infrastrutture facenti parte delle reti energetiche nazionali quale quella de qua , “ ai fini della verifica della conformità urbanistica dell’opera, è fatto obbligo di richiedere il parere motivato degli enti locali nel cui territorio ricadono le opere da realizzare” e che l’atto conclusivo del procedimento è adottato “ d’intesa con le regioni interessate, previa acquisizione del parere degli enti locali ove ricadono le infrastrutture ”. Orbene, nel caso in esame, il Mise non avrebbe tenuto nella debita considerazione il dissenso espresso da sei comuni e dalla regione Puglia, ritenendo prevalenti i pareri espressi dalle altre 11 amministrazioni favorevoli che sarebbero invece portatrici di “ interessi tutto sommato secondari ”;

- “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 14-ter e 14-quater l. n. 241/’90 in combinato disposto con l’art. 52-bis e ss. d.p.r. n. 327/’01 e con gli art. 3 ss. l. n. 241/’90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 8-bis, l. n. 239/’04. Eccesso di potere per difetto istruttorio. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Incompetenza. Perplessità manifesta. Violazione del principio di leale collaborazione ”: se anche il dissenso espresso dai sei comuni non fosse idoneo a bloccare la procedura de qua, il Mise – una volta acquisita la deliberazione di Giunta regionale con cui viene negata l’intesa – avrebbe dovuto procedere con le modalità previste dall’art. 14-quater, co. 3, l. n. 241/’90 (nella versione ratione temporis vigente) e dunque attivare il meccanismo di composizione del dissenso ivi disciplinato;

- “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 14-ter e 14-quater l. n. 241/’90 in combinato disposto con l’art. 52-quinquies d.p.r. n. 327/’01 e con gli art. 3 ss. l. n. 241/’90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 8-bis, l. n. 239/’04. Eccesso di potere per difetto istruttorio. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Perplessità manifesta ”: l’Amministrazione procedente avrebbe dovuto attivare il meccanismo di composizione del dissenso anche in relazione alla posizione espressa dalla Regione Puglia. Non sussisterebbe nessuna inerzia della Regione, che avrebbe adottato la deliberazione giuntale n. 1642/’17 e avrebbe manifestato molteplici perplessità e indicato ragioni ostative alla fattibilità dell’opera su aspetti decisivi della stessa;

- “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 14-quater l. n. 241/’90 in combinato disposto con l’art. 52-quinquies d.p.r. n. 327/’01 e con gli art. 3 ss. l. n. 241/’90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 8-bis, l. n. 239/’04. Eccesso di potere per difetto istruttorio. Carenza di motivazione. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Perplessità manifesta ”: il Comune ricorrente avrebbe prodotto, aderendo alla richiesta dal Mise, una deliberazione di Consiglio comunale in cui avrebbe dato atto della mancanza di conformità urbanistica del progetto e delle ragioni di contrarietà dell’opera con le regole dettate a salvaguardia del territorio. Tuttavia, nella gravata determinazione conclusiva della conferenza di servizi e in tutti gli atti consequenziali impugnati non sarebbero contenute argomentazioni e/o indicazioni in relazione a tale profilo, e sarebbe stato stabilito che “ è riconosciuta la conformità agli strumenti urbanistici vigenti del metanodotto di cui all’articolo 1 ”, senza null’altro aggiungere.

Si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica a transizione ecologica, contestando tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.

In punto di fatto, in estrema sintesi, hanno precisato che:

- l’infrastruttura in argomento, ancorché ad essa connessa, è un’opera diversa dal gasdotto di importazione denominato “ Trans Adriatic Pipeline ”, presentato sempre al MiSE dall’omonima società, e non costituisce, una mera porzione di quest’ultimo (in tal senso, si veda sent. C. di St. n. 1392/2017). Oggetto del procedimento autorizzativo conclusosi con il provvedimento impugnato è il gasdotto denominato “ Interconnessione TAP ”, il cui progetto è stato presentato dalla società Snam per il collegamento del metanodotto della società TAP alla Rete Nazionale dei metanodotti;

- la Commissione Tecnica VIA – VAS, esaminato il progetto che occupa, avrebbe affermato che: “dal raffronto analitico delle progettazioni risulta che le ulteriori azioni di progetto eliminano qualsiasi interferenza per quel che attiene le interferenze con il PPTR”.

- nello stesso senso si sarebbe espressa la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi, Lecce e Taranto, con nota prot. n. 11507 dell’8.06.2017 contenuta nel parere MiBACT prot. n. 18629 del 23 giugno 2017 espresso in ambito VIA, ritenendo la conformità dell’opera con il PPTR, esprimendo, tuttavia, parere negativo in relazione alla mancanza di garanzie sull’attecchimento delle alberature in seguito ad espianto e reimpianto;

- anche il Ministero dell’Ambiente, previa deliberazione del Consiglio dei ministri a causa del mancato concerto del MIBACT, con Decreto n. 249 del 22 settembre 2017 avrebbe espresso parere favorevole;

- quindi, acquisiti i pareri de quibus , il Mise avrebbe convocato la conferenza di servizi alla quale hanno preso parte, oltre alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi, Lecce e Taranto, i Comuni Melendugno, Vernole, Castrì di Lecce e Lecce, risultando invece assenti i Comuni di Brindisi, San Pietro Vernotico, Surbo, Torchiarolo e Lizzanello che hanno comunque trasmesso le proprie delibere del Consiglio Comunale;

- il Comune di Brindisi avrebbe espresso parere favorevole e avrebbe riconosciuto la conformità urbanistica dell’opera, mentre i Comuni di Torchiarolo e Lizzanello avrebbero espresso la propria contrarietà;

- dei nove Comuni attraversati dall’infrastruttura, i sei Enti locali contrari, di cui solo quattro sono risultati presenti alla riunione di conferenza di servizi, hanno fondato il proprio dissenso su ragioni ambientali, paesaggistiche, storico-culturali, di sicurezza e per il contrasto dell’opera con i rispettivi PRG;

- dal verbale della Conferenza di servizi del 23 ottobre 2017 risulterebbe provato che tutte le argomentazioni espresse dai rappresentanti degli Enti locali sarebbero state oggetto di ampio dibattito e di conseguente valutazione da parte del MiSE;

- la Regione Puglia avrebbe trasmesso la propria Delibera di Giunta n. 1682 del 24 ottobre 2017, insistendo sull’insufficienza degli “ elementi conoscitivi tecnico-ambientali e progettuali necessari alla definizione dell’intesa prevista dall’art. 52-quinquies co. 5 del D.P.R. 327/2001 ” e non esprimendosi, di fatto, in merito all’Intesa;

- con successiva nota del 29 novembre 2019 il Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio della Regione Puglia, dando atto della mancata definizione dell’intesa richiesta di cui alla Delibera giuntale n. 1682 del 24 ottobre 2017, nonché della sospensione del procedimento da parte della Soprintendenza, avrebbe ribadito la necessità dell’espressione da parte della Regione del proprio pronunciamento in materia paesaggistica;

- il Mise avrebbe chiarito, con nota prot. n. 28463 de 4 dicembre 2017, che la Soprintendenza avrebbe sospeso il procedimento di cui all’art.146, comma 5 del D.Lgs. 42/2004, in quanto “ non si evincono modifiche rilevanti in riferimento alle aree sottoposte a tutela paesaggistica rispetto a quanto già valutato nell’endoprocedimento di procedura di VIA e confluito nel parere tecnico istruttorio negativo della Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio – Servizio V – Tutela del Paesaggio ”, e avrebbe invitato la Regione Puglia ad esprimere il proprio parere definitivo sulla Paesaggistica entro 5 giorni, non avendovi sino a quel momento provveduto pur essendo in possesso di tutta la documentazione necessaria;

- in mancanza di riscontro da parte dell’ente regionale, con determinazione del 15 dicembre 2017, il MiSE, richiamate le risultanze del verbale di conferenza di servizi, preso atto della prevalenza delle posizioni espresse dalle amministrazioni competenti e motivando circa la completezza della documentazione e della relativa istruttoria tecnica, avrebbe evidenziato l’impossibilità di concludere positivamente il procedimento in quanto la Regione Puglia, pur ripetutamente invitata, non aveva espresso né un diniego all’intesa, né un’intesa favorevole sull’opera e, conseguentemente, ai sensi dell’art. 1, comma 8-bis della legge 249/2004, l’amministrazione procedente avrebbe rimesso la questione alla Presidenza del Consiglio per il superamento dell’inerzia della Regione Puglia.

Esaurite le precisazioni in punto di fatto, in diritto la difesa erariale ha rappresentato, in relazione al primo motivo di ricorso, che i Comuni sarebbero chiamati ad esprimersi dall’art. 52-quinquies del D.P.R. 327/2001 unicamente sugli aspetti urbanistici - che peraltro non rientrerebbero neppure tra quelli qualificati secondo le norme - e che il parere espresso, ancorché obbligatorio, non sarebbe in alcun modo vincolante come confermato dalla previsione normativa che consentirebbe la variazione degli strumenti urbanistici indipendentemente dalla posizione favorevole o contraria espressa dal Comune. Al contrario, gli interessi ambientali e paesaggistici, entrambi oggetto del Decreto n. 249/2017 di positiva valutazione di compatibilità da parte del MATTM, avrebbero un carattere c.d. “ qualificato ” nella gerarchia valoriale del modulo conferenziale. Pertanto, avrebbe avuto un peso decisivo la posizione favorevole espressa dalle altre 11 amministrazioni intervenute (diverse dai sei comuni che avrebbero espresso il proprio dissenso e dalla regione Puglia), avuto riguardo proprio agli interessi paesaggistici ed ambientali, corroborata dai contributi delle amministrazioni poste a tutela degli interessi militari e dalla posizione espressa dal MiSE circa la rilevanza dell’infrastruttura in ordine alla sicurezza degli approvvigionamenti nazionali di gas naturale, oltre che della posizione favorevole dei Consorzi di bonifica e degli enti gestori dei sottoservizi interessati. Ancora, si sarebbero espressi positivamente sugli interessi storico-culturali il Ministero dell’Ambiente, con il citato Decreto e con parere endoprocedimentale, ai fini della tutela archeologica, la stessa ex Soprintendenza Archeologia della Puglia.

In relazione al secondo e terzo motivo ha rilevato che la Regione non avrebbe espresso alcun diniego, come pretenderebbe il ricorrente, ma avrebbe tenuto un comportamento inerte e strumentalmente preordinato ad impedire o rallentare la conclusione del procedimento amministrativo. Non sarebbe applicabile, come pretenderebbe il Comune, “ la procedura prevista dall’art. 52-quinquies, comma 6, del D.P.R. 327/2001, ogni qual volta, nonostante un comportamento omissivo nell’ambito della conferenza di servizi, non sia tuttavia imputabile alla Regione quell’ “ulteriore inerzia” di cui all’art. 1, comma 8-bis, della legge 239/2004 ”, atteso che questo TAR, con sentenza n. 2107/2016, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1392/2017, ha ritenuto la fattispecie di cui al sesto comma dell’art. 52-quinquies citato abrogata, in ragione dell’espresso disposto normativo contenuto nel medesimo comma 8-bis del citato art.