TAR Bari, sez. III, sentenza 2012-02-09, n. 201200324

N. 00324/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00527/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 527 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Laboratorio Analisi Pennetti - Barberini Tempio S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Abbattista, con domicilio eletto presso l’avv. Gaetano Scattarelli in Bari, piazza L. di Savoia 37;

contro

Regione Puglia in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Grimaldi, con domicilio eletto con l’avv. Maria Grimaldi in Bari, presso il Settore Legale della Regione in Lungomare N. Sauro, 31;

per l'annullamento

della delibera di Giunta regionale n. 2671 del 28/12/2009, avente ad oggetto “Accordi contrattuali anno 2009 – Modificazioni. Specialistica” limitatamente alla parte in cui è stabilito che “ a partire dall’anno 2010 le ASL procederanno alla sottoscrizione degli accordi contrattuali con le strutture private accreditate facendo riferimento al tetto di spesa 2008, confermato per l’anno 2009, applicando una decurtazione del 2%. Detti accordi contrattuali sono stipulati con le strutture private accreditate applicando i criteri della DGR 1494/2009. In considerazione della specificità e, per alcune, della numerosità delle prestazioni, erogate nella specialistica ambulatoriale, di procedere alla predisposizione di modalità e griglie utili per l’applicazione dei criteri previsti dalla DGR 1494/09, in allegato al presente provvedimento del quale ne costituisce in 6 facciate parte integrante e sostanziale, al fine di riscontrare unitarietà e conformità da parte delle ASL su tutto il territorio regionale”;

di ogni atto precedente, seguente e comunque connesso;

Con i motivi aggiunti depositati il 20.10.2010 si chiede l'annullamento:

della delibera della giunta regionale pugliese n° 1500 del 25 giugno 2010, pubblicata sul B.U.R.P. n° 118 del 9 luglio 2010, avente ad oggetto “Accordi contrattuali anno 2010 – modifiche ed integrazioni”, con la quale è stata modificata ed integrata la delibera 2671/2009 con la precisazione che il tetto di spesa 2008 confermato per l’anno 2009 “deve intendersi come fondo aziendale di branca per l’anno 2009 decurtato del 2% e non già come tetto di spesa assegnato al singolo erogatore” e che “le modalità e le griglie di cui al punto 3 della succitata deliberazione, a seguito degli incontri con le organizzazioni sindacali di categoria, sono sostituite con le nuove modalità e griglie allegate al presente provvedimento sotto la lettera A)”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2012 la dott. Francesca Petrucciani e uditi per l’avv. Giovanni Abbattista, per la parte ricorrente; l'avv. Maria Grimaldi, per la Regione Puglia resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente ha impugnato la delibera della Giunta regionale pugliese n. 2671/2009, attuativa della precedente n. 1494/2009 gravata con altro ricorso, esponendo di operare come struttura provvisoriamente accreditata dal Servizio Sanitario Nazionale per l’erogazione di prestazioni di patologia clinica.

La ricorrente ha esposto che la Regione Puglia con la deliberazione 2671 del 28 dicembre 2009, oltre a stabilire che le ASL avrebbero provveduto alla sottoscrizione degli accordi contrattuali con le strutture private accreditate facendo riferimento al tetto di spesa 2008 confermato per il 2009 con una decurtazione del 2 %, aveva determinato di procedere alla predisposizione di modalità e griglie utili per l’applicazione dei criteri previsti nella delibera di Giunta Regionale 1494/2009.

A sostegno del ricorso sono state articolate le seguenti censure:

1. illegittimità derivata dalla delibera n. 1494/2009, separatamente impugnata, avendo la delibera 2671/2009 previsto che le ASL debbano stipulare gli accordi con le strutture accreditate applicando i criteri della DGR 1494/2009.

2. violazione e falsa applicazione dell’art. 8 quinquies d.lgs. 502/92, violazione dell’art. 32 comma 8 L. 449/97, violazione dell’art. 18 L.R. 26/06, violazione della nota direttiva prot. 24/554/SP/A del 16.5.2007, violazione dei principi generali in materia di fissazione dei limiti di remunerazione e di definizione degli accordi contrattuali, eccesso di potere, violazione dell’art. 32 Cost..

Nel sistema vigente la determinazione dei criteri contrattuali e dei limiti di remunerazione è demandata al Documento di Indirizzo Economico Funzionale e subordinato al confronto con le rappresentanze degli operatori di settore, mentre i criteri stabiliti della DGR 1494/2009, di cui la delibera 2671/09 è attuativa, sono stati fissati senza alcuna concertazione con le organizzazioni di categoria, giustificando tale omissione con la provvisorietà dei criteri posti, che invece sono stati utilizzati anche per il 2010, diventando così sostanzialmente definitivi.

3. violazione dell’art. 32 comma 8 L. 449/97, violazione dei principi generali in materia di fissazione dei limiti di remunerazione e definizione degli accordi contrattuali, violazione dell’art. 3 comma 26 della L.R. 4/2007, eccesso di potere per erronea presupposizione, manifesta irragionevolezza e contraddittorietà, violazione dell’art. 3 L. 241/90, violazione dell’art. 32 Cost., eccesso di potere per sviamento.

Con il provvedimento impugnato l’amministrazione regionale ha applicato per il 2010 il tetto di spesa del 2008 con la decurtazione del 2% sulla base dell’art. 3 comma 26 L.R. 4/2007, disposizione normativa prevista solo per l’anno 2008 e la cui applicazione presupponeva l’intervenuta programmazione economica tramite il DIEF, mentre la Regione aveva del tutto omesso tale coordinamento stabilendo il limite al di fuori del Documento di Indirizzo Economico Funzionale e senza alcuna motivazione.

Inoltre la Regione con la delibera 2671/2009 ha predisposto modalità e griglie utili per l’applicazione dei criteri previsti dalla DGR 1494/2009 al fine di riscontrare unitarietà e conformità da parte delle ASL su tutto il territorio regionale, per specificare le modalità di dettaglio per l’attribuzione dei punteggi di cui al punto 5 della DGR 1494/09.

In particolare il fondo unico aziendale è stato suddiviso in 4 sub-fondi di branca con riguardo al fabbisogno di prestazioni rilevato sul territorio; ciascun subfondo dovrà essere diviso in due parti; il primo 35% è assegnato in base alla “valutazione della potenzialità del distretto”, assegnando a ciascun distretto il volume delle prestazioni erogate per i residenti del distretto, per poi operarne la redistribuzione pro quota a ciascun Comune del distretto e in favore delle strutture ivi insediate ovvero, in mancanza, insistenti nel Comune vicino; il residuo subfondo del 65% è invece ripartito in base alle griglie di valutazione predisposte, diviso quanto al 35% con riferimento alla potenzialità erogativa e quanto all’ulteriore 30% con le restanti voci della griglia.

Tali criteri, però comportano una ripartizione delle risorse del tutto irragionevole: per esempio per la dotazione tecnologica sono assegnati solo due punti, penalizzando le strutture che hanno effettuato investimenti sugli impianti, vi sono punteggi aggiuntivi per il possesso di “attrezzature automatiche” il cui significato è del tutto ambiguo; per il personale vi è un punteggio massimo di 20, che penalizza le strutture di maggiori dimensioni; 1 punto viene assegnato per il collegamento al CUP, che è obbligatorio per tutte le strutture.

Il sistema così delineato, infine, è violativo dell’art. 8 quinquies L. 502/92, nella parte in cui garantisce la libera scelta dei cittadini in ordine ai professionisti e al luogo di cura, che risulterà compressa e orientata dalla distribuzione del tetto di spesa, dovendo necessariamente gli utenti rivolgersi alle strutture che, sulla base degli irragionevoli criteri citati, hanno visto aumentare il loro tetto a scapito delle altre.

Si è costituita la Regione Puglia, rilevando l’infondatezza del ricorso nel merito; infatti a dire della difesa regionale, i provvedimenti impugnati danno attuazione al disposto di cui all’art 18 l.r. 26/2006 circa il superamento del criterio storico del fatturato realizzato da ciascuna struttura nel 1998, secondo precise indicazioni della stessa Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (parere AS451 del 24 aprile 2008) al fine di garantire condizioni concorrenziali nel mercato della fornitura di analisi cliniche nel territorio regionale.

Il nuovo sistema, a dire della Regione, tiene conto sia della presenza di nuovi soggetti accreditati, sia della valorizzazione delle attività territoriali che delle prestazioni introdotte nel nomenclatore dopo il 1998. Quanto alla retroattività delle determinazioni contestate, viene invocata la consolidata giurisprudenza del GA in materia di fissazione autoritativa dei tetti di spesa, secondo cui la retroattività non vale ad impedire agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività, potendo far affidamento sulla entità delle somme contemplate per le prestazioni delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso.