Pubblicato il 15/02/2018

N. 00225/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01319/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1319 del 2016, proposto da:
R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato L P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21;

contro

Comune di Orta San Giulio, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F M, domiciliato ex art. 25 cpa presso la Segreteria del Tar Piemonte in Torino, via Confienza, N. 10;
Arpa - Agenzia Regionale Protezione Ambientale Piemonte, Arpa - Agenzia Regionale Protezione Ambientale Piemonte – Dipartimento territoriale del Piemonte Nord-Est - Servizio territoriale di Novara, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Orta S. Giulio n. 42 del 5.12.2016 - comunicata in data 10.12.2016 - avente ad oggetto " ordinanza contingibile ed urgente per interventi di mitigazione inquinamento acustico e vibrazionale linea ferroviaria RFI Novara - Gozzano - Domodossola - Tratto abitato San Giulio Frazione Legro ", con la quale è stato intimato ad RFI di predisporre tempestivamente e non oltre 30 gg. un intervento di bonifica acustica e vibrazionale;

- della nota di

ARPA

Piemonte prot. n. 98537 del 22.11.2016 e delle relazioni ad essa allegate;

- di tutti gli atti presupposti e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Orta San Giulio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2017 la dott.ssa Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza n. 42 del 5 dicembre 2016 il Sindaco di Orta San Giulio, richiamate due relazioni di

ARPA

Piemonte del 22 novembre 2016 nelle quali si evidenzia: a) che il livello di rumorosità creato dal passaggio dei convogli ferroviari sulla Linea Domodossola-Novara risulta in orario notturno sempre superiore a 60 dB(A), ed è quindi sempre superiore al limite massimo stabilito dal D.P.R. 18/11/98 per le fasce “A” di pertinenza dell’infrastruttura ferroviaria;
b) che in una abitazione privata sita in frazione Legro le vibrazioni prodotte dal transito dei treni cargo lungo la linea ferroviaria Domodossola-Novara superano i limiti di riferimento indicati dalla norma tecnica UNI 9614/90;
tanto premesso e ritenuto che una tale situazione possa creare un danno per la salute pubblica, ha ordinato a Rete Ferroviaria Italiana di predisporre, lungo l’intera tratta di attraversamento della linea ferroviaria citata, entro e non oltre 30 giorni dalla data della ordinanza, un intervento di bonifica acustica e vibrazionale teso a riportare i livelli prodotti dal transito dei convogli ferroviari all’interno dei limiti previsti dalla normativa vigente.

2. Rete Ferroviaria Italiana ha impugnato l’indicata ordinanza, adottata ai sensi dell’art. 50 comma 3 D. L.vo 267/2000, deducendone l’illegittimità prima di tutto per incompetenza e poi per difetto dei requisiti di legge.

3. Il Comune di Orta San Giulio si è costituito in giudizio insistendo per la reiezione del ricorso.

4. Alla camera di consiglio del 25 gennaio 2017 il Collegio ha accolto la domanda cautelare rilevando che appariva effettivamente fondata la censura di incompetenza;
ha pertanto disposto la sospensione della ordinanza impugnata.

5. Il ricorso è stato chiamato alla pubblica udienza del 25 ottobre 2017 allorché è stato introitato a decisione.

6. Il Collegio ritiene di dover confermare l’orientamento già espresso in sede cautelare e così di dover accogliere il ricorso sulla constatazione, assorbente ogni ulteriore censura, che nella materia di che trattasi - e cioè emissioni acustiche provenienti dal passaggio di convogli ferroviari - il sindaco difetta di competenza alla emissione di ordinanze contingibili ed urgenti, non ricorrendo, per altro verso, i requisiti richiesti per la emissione di ordinanze contingibili ed urgenti.

7. L’art. 9 della L. 447/95, che è la legge quadro sull’inquinamento acustico, è molto chiaro nell’assegnare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una competenza esclusiva ad emanare ordinanze contingibili ed urgenti qualora le emissioni acustiche, che si ipotizza possano essere di nocumento alla salute pubblica, siano causate nell’esercizio di un servizio pubblico essenziale.

8. Il servizio ferroviario è appunto espressamente qualificato come tale dalla L. 146/1990 nonché dalla costante giurisprudenza, e quindi in relazione alle emissioni acustiche cagionate da tale attività trova applicazione il ricordato art. 9 della L. 447/95, a mente del quale “ 1. Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell'ambiente, secondo quanto previsto dall'articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri. 2. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica .”

9. Tale norma è chiara, come si diceva, nel far convergere sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri la competenza alla emissione di ordinanze contingibili ed urgenti che vadano ad incidere su servizi pubblici essenziali, Si è quindi ormai consolidato in giurisprudenza un orientamento secondo cui, “ in tema di inquinamento acustico, l'art. 9 della legge 26 ottobre 1995 n. 447 prevede espressamente la possibilità di emanare ordinanze contingibili ed urgenti in caso ricorrano "eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente", ma riserva il potere di ordinanza alle Autorità rispettivamente indicate, secondo le competenze di ciascuno, individuando, tuttavia, il Presidente del Consiglio dei ministri "nel caso di servizi pubblici essenziali", all'evidente scopo di uniformare l'azione amministrativa applicata alle enucleate peculiari fattispecie ove incidenti su servizi pubblici essenziali ” (cfr. in tal senso T.A.R. Lombardia - Milano, sez. III, 02/09/2015 n. 1920;
Tar Torino I 10 gennaio 2014 n. 50;
Tar Milano III 27 marzo 2014 n. 818;
Tar L'Aquila I 10 gennaio 2013 n. 8;
Tar Perugia 22 dicembre 2011, n. 411 e 11 novembre 2008 n. 722;
Tar Firenze, II, 15 marzo 2002 n. 494;
Cons. Stato V 9 febbraio 2001 n. 508;
Tar Trieste 25 agosto 1998 n. 1008).

10. E’ bene chiarire, poiché le difese del Comune obliterano incomprensibilmente il ricordato e chiarissimo disposto normativo, che l’indicata previsione legislativa ha chiaramente la funzione di derogare ai principi generali in materia di emissione di ordinanze contingibili ed urgenti allorché vengano in considerazione servizi pubblici essenziali, di guisa che per effetto di tale deroga i sindaci vengono sostanzialmente “espropriati” della competenza loro attribuita in via generale relativamente alla adozione di ordinanze contingibili ed urgenti, quando appunto venga in considerazione un fenomeno di inquinamento acustico derivante da attività esplicazione di servizi pubblici essenziali.

11. Conferma di ciò si trae anche da quanto si legge nel D.P.R. n. 459/1998, recante norme di esecuzione dell'articolo 11 della l. 26 ottobre 1995, n. 447, in materia di inquinamento acustico derivante da traffico ferroviario.

11.1. Ivi all’art. 5 vengono indicati i valori limite assoluti di immissione del rumore prodotto da infrastrutture esistenti, da loro varianti, da infrastrutture di nuova realizzazione in affiancamento di infrastrutture esistenti e da infrastrutture di nuova realizzazione con velocità di progetto non superiore a 200 km/h: detti limiti sono differenziati a seconda della tipologia del “recettore” e sono verificati secondo le modalità indicate dalla norma stessa. Questa stabilisce, inoltre, che qualora i citati valori limite assoluti “ non siano tecnicamente conseguibili, ovvero qualora in base a valutazioni tecniche, economiche o di carattere ambientale si evidenzi l'opportunità di procedere ad interventi diretti sui ricettori……gli interventi di cui al comma 3 verranno attuati sulla base della valutazione di una commissione istituita con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dei trasporti e della navigazione e della sanità, che dovrà esprimersi, di intesa con le regioni e le province autonome interessate, entro quarantacinque giorni dalla presentazione del progetto …….”..

11.2. Al comma 6 l’art. 5 del D.P.R. 459/98 soggiunge che “ I valori limite di cui ai commi l e 3 devono essere conseguiti mediante l'attività pluriennale di risanamento, con l'esclusione delle infrastrutture di nuova realizzazione con velocità di progetto non superiore a 200 km/h, delle infrastrutture di nuova realizzazione realizzate in affiancamento di infrastrutture esistenti e delle varianti di infrastrutture esistenti, per le quali tali limiti hanno validità immediata. In via prioritaria l'attività di risanamento dovrà essere attuata all'interno della intera fascia di pertinenza per scuole, ospedali, case di cura e case di riposo e, all'interno della fascia A, per tutti gli altri ricettori, con le modalità di cui all'articolo 3, comma 1, lettera i) , e all'articolo 10, comma 5, della legge 26 ottobre 1995, n. 447. All'esterno della fascia A, le rimanenti attività di risanamento saranno armonizzate con i piani di cui all'articolo 7 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, in attuazione degli stessi .”

11.3. L’art. 10 della L. 447/95, ai comma 5 e 5-ter, prevede ancora che “ In deroga a quanto previsto ai precedenti commi, le società e gli enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, ivi comprese le autostrade, nel caso di superamento dei valori di cui ai regolamenti di esecuzione di cui all'articolo 11, hanno l'obbligo di predisporre e presentare al comune piani di contenimento ed abbattimento del rumore, secondo le direttive emanate dal Ministro dell'ambiente con proprio decreto entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge………….In caso di inottemperanza da parte delle societa' e degli enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture a quanto stabilito al comma 5, relativamente alla predisposizione e presentazione del piano o all'attuazione del medesimo nei tempi prefissati, si applicano i commi 1, 2 e 3 del presente articolo ”.

11.4. Dal corredo normativo sopra riportato appare evidente che le misure di mitigazione del rumore prodotto dal servizio di trasporto ferroviario debbono essere definite da un unico organo “centrale” all’evidente scopo di ottenere una armonizzazione di tali interventi sull’intero territorio nazionale ed una coordinazione degli stessi rispetto ai Piani individuati all’art. 7 della L. 447/95 nonché rispetto alla programmazione pluriennale degli interventi, che evidentemente dipende dall’ordine di priorità degli interventi nonché dalle risorse finanziarie a disposizione. Emerge, inoltre, che la mancata presentazione del piano di contenimento ed abbattimento delle emissioni rumorose, genera normalmente, in capo agli enti gestori del servizio, solo una responsabilità amministrativa, non contemplando la norma anche il potere di adottare, in via sistematica, una ordinanza contingibile ed urgente.

11.5. Ecco dunque spiegata la ragione per cui eventuali interventi d’urgenza possono essere ordinati, nella materia di che trattasi, solo dal Presidente del Consiglio dei Ministri, quale organo idoneo a garantire la coordinazione tra tutti gli interventi di adeguamento che Rete Ferroviaria Italiana deve eseguire sull’intero territorio nazionale.

12. Peraltro non è inutile sottolineare che in materia di immissioni acustiche l’art. 2 lett. g) della L. 447/95, nella versione modificata dall'articolo 9, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 17 febbraio 2017, n. 42, definisce “ valore di attenzione il valore di immissione, indipendentemente dalla tipologia della sorgente e della classificazione acustica del territorio della zona da proteggere il cui superamento obbliga ad un intervento di mitigazione acustica e rende applicabili, laddove ricorrano i presupposti, le azioni previste dall’art. 9 ”.

12.1. La possibilità di emettere ordinanze contingibili ed urgenti in materia acustica è dunque dalla legge connesso con il superamento dei c.d. “ valori di attenzione ”, e non già semplicemente dei c.d. “ valori di immissione ”

12.2. In attuazione della L. 447/95 è stato emanato il D.P.C.M. 14 novembre 1997, che all’art. 6 definisce i “ valori di attenzione ”, come “ livelli continui equivalenti di pressione sonora ponderata "A", riferiti al tempo a lungo termine (TbL) ” ed in particolare: “ a) se riferiti ad un'ora, i valori della tabella C allegata al presente decreto, aumentati di 10 dB per il periodo diurno e di 5 dB per il periodo notturno;
b) se relativi ai tempi di riferimento, i valori di cui alla tabella C allegata al presente decreto. Il tempo a lungo termine (TbL) rappresenta il tempo all'interno del quale si vuole avere la caratterizzazione del territorio dal punto di vista della rumorosità ambientale. La lunghezza di questo intervallo di tempo è correlata alle variazioni dei fattori che influenzano tale rumorosità nel lungo termine. Il valore TbL, multiplo intero del periodo di riferimento, è un periodo di tempo prestabilito riguardante i periodi che consentono la valutazione di realtà specifiche locali .”. I valori di attenzione vengono dunque misurati con riferimento ad un intervallo di tempo più o meno lungo, solitamente di un’ora, e rappresentano i valori assoluti di immissione che, durante quel dato lasso di tempo, vengono rilevanti in via continuativa ed equivalente.

12.3. Con riferimento al passaggio di un convoglio ferroviario non è dunque possibile apprezzare il superamento dei “ valori di attenzione ”, atteso che le emissioni da esso prodotte durano per il tempo meramente necessario al passaggio del convoglio e non possono essere misurate in via continuativa ed equivalente. Non a caso l’art. 6 comma 3 del D.P.C.M. 14 novembre 1997 afferma che “ I valori di attenzione di cui al comma 1 non si applicano alle fasce territoriali di pertinenza delle infrastrutture stradali, ferroviarie, marittime ed aeroportuali. ” Correlativamente il D.P.R. n. 459 del 18 novembre 1998, recante norme di esecuzione dell'articolo 11 della l. 26 ottobre 1995, n. 447 in materia di inquinamento acustico derivante da traffico ferroviario, non individua “ valori di attenzione ” , ma solo “ valori limite assoluti di immissione ” e “ valori massimi di emissione LAmax del materiale rotabile ”.

12.4. Se la possibilità di adottare ordinanze contingibili ed urgenti ai sensi dell’art. 9 della L. 447/95 è annessa al superamento dei “ valori di attenzione ”, quali valori in presenza dei quali possono ritenersi sussistenti “ eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente ”, è allora evidente che provvedimenti di tal sorta, ancorché da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, non possono essere adottati a mitigazione delle emissioni provocate dal traffico ferroviario, il che spiega, e risulta coerente, con il fatto che a Rete Ferroviaria Italiana è stata data la possibilità di implementare le misure di mitigazione acustica nell’ambito del Piano pluriennale di risanamento acustico e secondo l’ordine di priorità e le tempistiche ivi previsti.

12.5. Per completezza va detto che seppure la sopra ricordata definizione di “ valori di attenzione ” è entrata in vigore solo con il D. L.vo n. 42/2017, e quindi in epoca successiva alla emanazione della ordinanza qui gravata, tuttavia anche prima della ricordata modifica legislativa il “ valore di attenzione ” era definito, dall’art. 2 comma 1 lett. g) della L. 447/95, come “ il valore di rumore che segnala la presenza di un potenziale rischio per la salute umana o per l'ambiente ”;
è dunque verosimile che la modifica definitoria introdotta dal legislatore nel corso del 2017 in realtà abbia inteso recepire una prassi amministrativa che annetteva la sussistenza delle “ eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente” al superamento dei valori di attenzione, che però in materia di immissioni acustiche provenienti dal passaggio di convogli ferroviari, non erano, allora come oggi, rilevabili.

12.6. Concludendo la disamina della questione si deve dire che in materia di immissioni acustiche prodotte dal passaggio di convogli ferroviari la possibilità di adottare ordinanze contingibili ed urgenti non solo è riservata alla competenza esclusiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, ma pare addirittura preclusa – quantomeno sino a che non venga approvata una specifica normativa che indichi in modo chiaro quando si determinano le “ eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente ” – a fronte della impossibilità di rilevare valori indicativi di pericolo per la salute umana e della correlativa possibilità che è stata data a Rete Ferroviaria Italiana di implementare le misure di mitigazione acustica secondo le tempistiche del Piano (pluriennale) di risanamento.

13. L’ordinanza oggetto di gravame, nella parte in cui ordina a Rete Ferroviaria Italiana la immediata adozione di misure di mitigazione acustica ai sensi dell’art. 50 deve dunque ritenersi illegittima per incompetenza e perché emessa in carenza della dimostrazione delle prescritte “ eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente ”, la cui ricorrenza non può presumersi quale effetto del superamento dei valori assoluti di immissione.

14. Relativamente alle emissioni di vibrazioni prodotte dal transito dei treni è effettivamente discutibile la competenza esclusiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri alla adozione di ordinanze contingibili ed urgenti, posto che l’art. 9 della L. 447/98 si riferisce, come tutta la legge, alle sole emissioni acustiche. Tuttavia, non contenendo l’ordinanza impugnata alcuna motivazione dalla quale traspaia la natura e la causa del pericolo concreto ed imminente derivante da tali vibrazioni (ad esempio: pericolo per la stabilità di fabbricati desumibile dalla constatata presenza di fessurazioni), e potendosi anzi ritenere non sussistente un tale pericolo a fronte di quanto si legge nella relazione ARPA n. Prot. 98537 del 22 novembre 2016 (doc. 2 di parte ricorrente: “ Quanto rilevato evidenzia una perdurante criticità e può essere causa di marcato fastidio nei confronti delle persone esposte …”), non essendo un pur “ marcato fastidio ” equivalente ad un pericolo concreto ed imminente, è possibile affermare che anche in parte qua l’ordinanza impugnata è stata adottata in difetto dei requisiti indicati dall’art. 50 TUEL.

15. Conclusivamente l’ordinanza impugnata, qualificata come ordinanza ex art. 50 TUEL limitatamente alle vibrazioni prodotte dal passaggio dei convogli ferroviari, deve ritenersi illegittima per difetto di motivazione e dimostrazione in punto pericolo concreto ed imminente. Limitatamente alle emissioni acustiche l’ordinanza impugnata è illegittima in quanto emanata in sostanziale disapplicazione dell’art. 9 della L. 447/95, risultando così viziata da incompetenza funzionale, trattandosi di emissioni derivanti dall’esercizio di una attività qualificabile come servizio pubblico essenziale, e comunque da difetto di prova in ordine alla ricorrenza delle “ eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente , che in materia acustica sole giustificano la adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti.

Il ricorso va dunque accolto, con annullamento dell’atto impugnato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.