Pubblicato il 26/09/2022

N. 01437/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00472/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 472 del 2018, proposto da
F P, rappresentato e difeso dall'avvocato P T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Giuliana n. 58;

contro

Comune di Calimera, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandra Cursi in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- del provvedimento del Comune di Calimera prot. n. 2394 datato 22 marzo 2018 e notificato in pari data a mezzo P.E.C., che dispone il diniego di rinnovo dell'autorizzazione n. 4/2007 per il servizio di noleggio con conducente (N.C.C.), rilasciata da detto Comune al Sig. F P;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

e per la condanna

del Comune di Calimera al risarcimento dei danni subiti e subendi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Calimera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 luglio 2022 la dott.ssa P M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.E’ impugnata la nota prot. n. 2394 del 22.3.2018, trasmessa con p.e.c. in pari data, con la quale il Responsabile del I Settore del Comune di Calimera ha espresso il diniego di rinnovo (per ulteriore quinquennio) dell’autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente (N.C.C.) di autovetture fino a nove posti n. 4/2007 rilasciata all’odierno ricorrente in data 07.12.2007.

1.1.A sostegno del ricorso sono rassegnate le censure di seguito rubricate.

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5,

COMMA

4, L. 21/1992, DELL’ART. 8, L. 21/1992, DELL’ART. 5, L.R. PUGLIA N. 14/1995 NONCHE’ DELL’ART. 15,

COMMA

1, REGOLAMENTO COMUNALE N.C.C. - PALESE IRRAGIONEVOLEZZA.

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 15.1.1992, N. 21 ARTT. 3, 8, 11 E 13 E DEGLI ARTT. 2 E 6, REGOLAMENTO COMUNALE N.C.C.

III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L. 21/1992 – CONTRASTO CON IL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA.

IV) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8,

COMMA

3, L. 21/1992 – ILLOGICITA’ MANIFESTA.

1.2. Il 30 maggio 2018 si è costituito in giudizio il Comune di Calimera eccependo l’inammissibilità e gradatamente l’infondatezza del ricorso.

All’esito dell’udienza in Camera di Consiglio del 5 giugno 2018, con ordinanza collegiale n. 272/2018, questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare formulata dal ricorrente.

Successivamente le parti hanno ulteriormente illustrato e ribadito le rispettive posizioni.

Nella pubblica udienza del 19 luglio 2022 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il ricorso è infondato nel merito e deve essere, pertanto, integralmente respinto.

2.1. Premesso che l’impugnato provvedimento comunale si basa su una pluralità di ragioni ostative autonomamente idonee a sorreggerlo, appare - innanzitutto - insuperabile quella basata sul rilievo che risulta debitamente accertato nella specie che il servizio di N.C.C. è stato espletato negli ultimi anni dal ricorrente (illegittimamente) senza utilizzare concretamente la rimessa ubicata nel Comune di Calimera (che, quindi, non è effettiva, a parte ogni questione sulla regolarità/idoneità della predetta autorimessa - locale non accatastato come “C6” -), sicchè il Tribunale ritiene di confermare integralmente il contenuto della citata ordinanza cautelare n. 272/2018 (peraltro, confermata in appello dal Consiglio di Stato), con la quale si è rilevato che “ non si ravvisano i (dedotti) principali profili di illegittimità dell’impugnato diniego (plurimotivato) di rinnovo, considerato, in particolare:- che non appare sussistere, neppure alla stregua delle invocate disposizioni regolamentari comunali, la (mera) possibilità di plurimi rinnovi (senza limite temporale alcuno, di quinquennio in quinquennio) dell’autorizzazione n. 4/2007 (già oggetto di un primo rinnovo, come espressamente - e unicamente - consentito dal ridetto titolo abilitativo), in quanto (in disparte, peraltro, i relativi profili di discrezionalità della P.A.) ciò, in ogni caso, comporterebbe la sostanziale violazione dell’obbligo di assegnazione con pubblica gara, di cui all’art. 8 della Legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“…l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente” è rilasciata “dalle amministrazioni comunali, attraverso bando di pubblico concorso”) e all’art. 5 della Legge Regionale pugliese 3 aprile 1995, n. 14 (“2. Il regolamento comunale deve stabilire …. - le modalità di rilascio da parte del Comune ….. delle autorizzazioni per l'esercizio del servizio di noleggio e in particolare l'obbligo del bando pubblico”);- che sembra attualmente operativa la disciplina dettata dagli artt. 3 e 11 della Legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”) e successive modifiche e integrazioni (alla stregua e per le ragioni esplicitate nelle corrette pronunce - tutt’ora condivisibili - rese in subiecta materia dal Consiglio di Stato, con la sentenza 8 novembre 2017, n. 5150, nonché dalla Cassazione Civile e dalla Cassazione Penale, rispettivamente con le sentenze 19 maggio 2017, n. 12679 e 15 dicembre 2016, n. 53184;
in termini, ordinanze cautelari T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione Terza, 11 gennaio 2018, n. 21 e 6 aprile 2018, n. 176);- che appare, quindi, sussistere l’obbligo di utilizzare - effettivamente ed esclusivamente - la rimessa ubicata nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente (indicata nell’autorizzazione medesima), obbligo (coessenziale, oggettivo e intrinseco alla natura stessa dell’attività da espletare), che (come risultante dai puntuali accertamenti della Polizia Municipale) sembra violato dal ricorrente negli ultimi anni (sicchè non rileva, comunque, l’invocato contratto stipulato con TIM);- che non sembra sussistente il dedotto contrasto con la normativa U.E. e con la Carta Costituzionale, in quanto le norme de quibus si limitano a prescrivere e a preservare la dimensione prevalentemente locale del servizio di trasporto di che trattasi, “finalizzato in primo luogo a soddisfare le esigenze della comunità locale e di coloro che si vengono a trovare sul territorio comunale, anche se, ovviamente, in modo non esclusivo, atteso che esso può essere effettuato senza limiti territoriali” (T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Seconda bis, 14 maggio 2018, n. 5343) ”.

2.1. A tanto vi solo da aggiungere quanto segue.

2.1.1. Con un primo e pluirarticolato motivo di gravame, il ricorrente deduce la illegittimità dell’impugnato diniego per violazione delle norme nazionali, regionali e comunali ut supra rubricate.

Sotto il primo profilo (peraltro anch’esso dirimente), è sufficiente ricordare che l’art. 8, comma 1, della Legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea) stabilisce che « la licenza per l’esercizio del servizio taxi e l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente sono rilasciate dalle amministrazioni comunali, attraverso bando pubblico di concorso, ai singoli che abbiano la proprietà o la disponibilità in leasing del veicolo o natante, che possono gestirle in forma singola o associata» .

In tal senso, l’art. 8 del Regolamento Comunale N.C.C. stabilisce che “1. Le autorizzazioni per l'esercizio del servizio dì noleggio con conducente, disponibili a seguito dell'approvazione del presente regolamento, sono rilasciate per concorso pubblico indetto dal Comune” .

Il successivo articolo 15 del citato Regolamento Comunale N.C.C, quanto alla durata e validità delle autorizzazioni, prescrive che “ 1.Le autorizzazioni hanno durata quinquennale e sono rinnovabili a domanda per pari periodi, previo accertamento della permanenza, in capo al titolare, dei requisiti previsti dalla legge e dal presente regolamento ”.

Come legittimamente rilevato dal Comune resistente “ È evidente, infatti, che il termine "periodi" è declinato al plurale al solo fine di accordarsi con il plurale "autorizzazioni" e non per indicare una possibilità di rinnovo di quinquennio in quinquennio, senza limiti di tempo, attribuendo al titolo abilitativo una durata dì fatto illimitata, non prevista da alcuna norma di legge (statale o regionale) e sostanzialmente incompatibile con ìl fondamentale principio, sancito dall'art. 8, comma 1, L. n. 21/1992, secondo cui le licenze sono rilasciate attraverso bando di pubblico concorso ”.

Osserva il Tribunale, che il combinato disposto delle norme nazionali e comunali citate consente di escludere la possibilità di rinnovi sine die delle autorizzazioni de quibus, potendo le stesse essere rinnovate solo per un periodo uguale a quello iniziale.

Diversamente opinando, risulterebbe del tutto offuscato il principio nazionale dell’affidamento del servizio previo espletamento di apposita procedura di gara ai sensi dell’art. 8 della legge n. 21 del 1992 (in termini Consiglio di Stato, V, 1 settembre 2016, n. 3779).

Nella specie, basti evidenziare che, come riconosciuto dallo stesso ricorrente, l’autorizzazione n. 4/2007 è stata già rinnovata per un quinquennio con provvedimento del Comune di Calimera del 30.1.2013.

La circostanza che la stessa, al momento della richiesta di rinnovo, non fosse ancora scaduta risulta del tutto irrilevante, stante l’impossibilità di disporre un ulteriore rinnovo;
peraltro, mentre la proroga protrae gli effetti del provvedimento di cui sia previsto un termine di durata prima che lo stesso sia scaduto, senza valutazione degli interessi, la rinnovazione consiste nell’adozione di un nuovo provvedimento, uguale a quello ormai scaduto, a seguito di una completa ponderazione degli interessi e verifica dei presupposti (nella specie insussistenti).

Ne consegue che legittimamente il Comune di Calimera ha valutato che una terza istanza di rinnovo dell’autorizzazione rilasciata nell’anno 2007 per un solo quinquiennio, non potesse essere accolta ai sensi dell’art. 15, comma 1 del Regolamento comunale N.C.C. e della citata Legge n.21/1992.

2.2.2. Tale considerazione (come detto) sarebbe da sola sufficiente a reggere la legittimità del plurimotivato provvedimento impugnato, cionondimeno rileva - ancora in via dirimente - il Tribunale che - in ogni caso - non è fondato il motivo di gravame con il quale il ricorrente deduce la illegittimità dell’ulteriore (e autonoma) ragione ostativa fondata sull’assenza di una reale rimessa (concretamente utilizzata) nel territorio di Calimera e sulla mancanza di un effettivo esercizio dell’attività nel medesimo territorio (come risulta dagli accertamenti in loco effettuati dalla Polizia Municipale dal 29 settembre al dicembre 2017) con conseguente violazione dell’art. 11, comma 2 e comma 4, L. 21/1992.

La Corte Costituzionale con sentenza del 26/03/2020, n. 56 ha ritenuto la illegittimità dell'art. 10 bis, comma 1, lett. e), del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella Legge 11 febbraio 2019, n. 12, nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo del comma 4 dell'art. 11 della Legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea), in ragione del rigido vincolo imposto dal legislatore che (derogabile nei limitati casi previsti al nuovo comma 4 bis dell'art. 11 della Legge n. 21 del 1992 e al comma 9 dell'art. 10 bis) si risolve in un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa "a vuoto" prima di iniziare un nuovo servizio.

Secondo la Corte, tale prescrizione non è solo in sé irragionevole - come risulta evidente se non altro per l'ipotesi in cui il vettore sia chiamato ad effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente - ma risulta anche sproporzionata rispetto all'obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto ad un'utenza specifica e non indifferenziata, in quanto travalica il limite della stretta necessità, considerato che tale obiettivo è comunque presidiato dall'obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa e da quello, previsto all'art. 3, comma 2, della legge n. 21 del 1992, di stazionamento dei mezzi all'interno delle rimesse (o dei pontili d'attracco).

Tuttavia, per il resto, la Corte Costituzionale ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale, sottolineando, per quanto qui rileva, che " il legislatore statale, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha così individuato nel territorio provinciale la dimensione organizzativa ottimale del servizio di NCC, tenendo conto della sua vocazione locale che giustifica la correlata introduzione di limiti al libero esercizio dell'attività di trasporto. Tale servizio - pur potendo essere svolto senza vincoli territoriali di prelevamento e di arrivo a destinazione dell'utente (art. 11, comma 4, terzo periodo, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e) - mira infatti a soddisfare, in via complementare e integrativa (art. 1, comma 1, della legge n. 21 del 1992), le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è preposto il comune che rilascia l'autorizzazione” .

2.2.3.In questa prospettiva, come ribadito dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sezione quinta, sentenza 23 giugno 2016, n. 2807), con riferimento alla dedotta illegittimità dei limiti e degli obblighi territoriali di cui agli artt. 3, 8 e 11 della L. 21/1992 per contrasto con il prevalente diritto dell’Unione europea in materia di buon funzionamento del mercato e di libera circolazione dei servizi, gli stessi costituiscono invece un limite intrinseco alla stessa natura del servizio, che peraltro il legislatore del 2018 ha temperato consentendo la localizzazione sul territorio provinciale di più rimesse e superando con ciò il vincolo di ubicazione di un'unica rimessa in ambito esclusivamente comunale, in precedenza dettato dall'art. 29, comma 1-quater, del d-l. n. 207 del 2008 ".

Ne consegue che la lettera e) del comma 1 dell’art. 10-bis, nel sostituire il comma 4 dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992, già sostituito dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2008, continua a stabilire (in linea con il disposto dell’art. 3, comma 1) che «le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici» (primo periodo).

Alla luce delle disposizioni citate si può, dunque, affermare che " l'attività di N.C.C. non è un'attività liberalizzata, ma soggetta ad autorizzazione (come, in generale, l'attività di servizio di trasporto pubblico non di linea, cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 31 maggio 2017, n. 2626), per la necessità, propria di ogni caso di definizione legislativa dei soggetti abilitati a offrire talune tipologie di servizi, di configurazione di un determinato settore di attività economica " (così Consiglio di Stato, V, n. 5481/2020).

Nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, come risulta dall’istruttoria eseguita dall’Amministrazione resistente (relazione di servizio prot n. 1099/P.M./2017 del 14/12/2017 dal Comando di Polizia Locale) a seguito dei ripetuti controlli esperiti “ nell'ordinario espletamento delle funzioni di vigilanza quotidianamente svolte sul territorio comunale” , gli operatori di Polizia Locale del Comune resistente “ non hanno mai rilevato la presenza o la circolazione del predetto veicolo adibito ad attività di NCC, con autorizzazione n. 4/2007 .”

Ne deriva la piena legittimità della motivazione espressa dal Comune resistente nel ritenere che “ la dimensione locale del servizio (che ovviamente può essere effettuato senza limiti territoriali) va sempre preservata e per tale motivo il soggetto autorizzato deve mantenere nel territorio comunale, per tutta la durata dell'autorizzazione, una rimessa auto, "reale" ed effettivamente operativa;
nel caso di specie i controlli espletati da questo Ente hanno accertato l'inesistenza di tale requisito fondamentale per la prosecuzione del servizio ”.

2.2.4. Quanto alla richiesta di parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia U.E., rileva il Tribunale che secondo quieti principi giurisprudenziali (Consiglio di Stato n. 1703/21, 26/4/2018 n. 2539) la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (Sez. III) con decisione 13/2/2014 (c-162/12 e 163/12) ha statuito in via di pregiudizialità, che “ dette controversie sono irricevibili, atteso che l’art. 49 TFUE (concorrenza) non è applicabile ad attività, come quelle di specie, che non presentano alcun collegamento con una situazione prevista dal diritto comunitario, rappresentando, invece, una questione interna dello Stato in punto di modalità di concessione delle autorizzazioni. Invero il servizio di trasporto locale in quanto tale, non rientra nell’ambito dell’art. 56 del T.F.U.E., relativo alla libera prestazione dei servizi in generale, bensì dell’art. 58, par. 1, del T.F.U.E., disposizione specifica ai sensi della quale «la libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti», con conseguente compito degli Stati membri di disciplinare il servizio di trasporto” .

Non vi è, quindi, neppure la prospettata ragione di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 T.F.U.E. dato che il servizio di trasporto non collettivo deve essere qualificato come “servizio nel settore dei trasporti”, ai sensi dell’art. 2, par. 2, lett. d), della Direttiva 2006/123, letto anche alla luce del considerando 21 di quest’ultima (Corte di Giustizia, 1 ottobre 2015, in cause C-340/14 e 341/14, Trijber e Harmsen).

Allo stato attuale del diritto dell’Unione Europea, è pertanto compito degli Stati membri disciplinare il servizio di trasporto (in tal senso Consiglio di Stato n.1022/2018).

2.2.5. Infine, per mero dovere di completezza, deve aggiungersi che la rimessa indicata dal ricorrente nel territorio del Comune di Calimera, quand’anche fosse effettivamente esistente, è comunque risultata catastalmente non idonea (locale non accatastato come “C6”) all’espletamento del servizio di N.C.C., con conseguente assenza anche del requisito di cui all’art. 8, comma 3, L. 21/1992.

La circostanza dedotta da parte ricorrente secondo la quale il locale “è pacificamente utilizzato da tutti i numerosi condomini”, da un lato non comprova l’idoneità fisica della rimessa ai fini in questione e, dall’altro, proprio il suo utilizzo promiscuo appare obiettivamente incompatibile ad assumere la funzione di un centro idoneo a raccogliere le prenotazioni e a gestire tutte le incombenze amministrative derivanti dall’esercizio dell’attività di N.C.C..

3. In definitiva, il provvedimento impugnato sfugge alle censure rassegnate nel ricorso, il quale deve, conseguentemente, essere respinto.

3.1. La domanda risarcitoria va altresì respinta, atteso che - per le ragioni sopra esposte - difetta in capo all’Amministrazione resistente non solo l’elemento psicologico richiesto ai fini della sua responsabilità, ma - prima ancora - la sussistenza di un provvedimento illegittimo.

3.2. Sussistono nondimeno i presupposti di legge (fra cui la peculiarità e complessità della controversia) per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti del giudizio.