Pubblicato il 27/06/2024

N. 12976/2024 REG.PROV.COLL.

N. 03699/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3699 del 2020, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A C, G A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'accertamento e la declaratoria

del diritto del ricorrente al pagamento, in aggiunta alle indennità di missione percepite, delle ore di lavoro straordinario svolte durante le missioni di scorta all’estero nel periodo dal 2009 al 2019, come comprovate dai rapporti di missioni vidimati dall’Amministrazione convenuta e, per l’effetto,

per la condanna

del Ministero dell’interno, in persona del Ministro in carica, al pagamento degli straordinari nella misura dovuta secondo la relativa disciplina, con gli accessori di legge e la rifusione di spese, competenze ed onorari di giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2024 il Cons. M C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Il sig. -OMISSIS-, in servizio presso il Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, con inquadramento e funzioni di -OMISSIS- della Polizia di Stato, assegnato alla Questura di Roma, -OMISSIS-, riferisce di occuparsi, tra l’altro, anche del servizio di scorta di stranieri da espellere dal territorio nazionale, recandosi, a tal fine, in missione all’estero per l’accompagnamento nei paesi d’origine delle persone colpite da provvedimento di espulsione/respingimento. Per tale servizio di scorta è prevista la corresponsione di un’indennità giornaliera di missione di cui all’art. 1 del R.D. n.941/1926, oltre al rimborso delle spese di viaggio e di albergo, ma non è previsto alcun compenso per lavoro straordinario.

Con reiterate istanze inviate all’amministrazione il sig. -OMISSIS- ha chiesto l’integrale compensazione delle ore di lavoro straordinario prestate, eccedenti quelle obbligatorie, in occasione dei servizi di scorta per il rimpatrio di stranieri e l’amministrazione in relazione a tali richieste ha ritenuto non sussistenti i presupposti per poter procedere alla liquidazione delle ore di servizio eccedenti l'orario ordinario di lavoro effettuate durante le missioni all'estero attesa, nella specie, l’applicazione dell’art.39 vicies semel, comma 39, del d.l. n. 273/2005, conv. dalla legge n. 51/2006 che ha stabilito specificamente che i trattamenti economici previsti dall’art. 1 del R.D. n.941 del 1926 hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario (come precisato anche nella circolare del T.E.P. del 16.11.2011).

Il sig. -OMISSIS- dopo aver acquisito, tramite istanza di accesso, le attestazioni dei servizi di scorta all’estero svolti dal 2002 al 2018, ha reiterato la richiesta di ottenere il pagamento degli straordinari svolti, senza però ottenere riscontro.

Da ultimo in data 12/04/2019 l’interessato ha rinnovato le proprie istanze di remunerazione del compenso per le ore di lavoro straordinario prestate, eccedenti quelle obbligatorie in occasione dei vari servizi svolti all’estero ed ha chiesto la corresponsione delle ore feriali e notturne specificamente prestate. E l’amministrazione, considerata l'assenza di nuovi fatti o sviluppi giuridici tali da giustificare una rivalutazione delle determinazioni definitive già adottate, ha confermato con nota del Dipartimento Pubblica sicurezza –Direzione Centrale per le risorse umane del 27.6.2019 quanto già comunicato con la nota ministeriale 333-G/2. I .2624.3 del 7/10/2014, allegandola.

1.1.Il Sig. -OMISSIS- ha proposto quindi ricorso ai fini dell’accertamento e della declaratoria del diritto al pagamento, in aggiunta alle indennità di missione percepite, delle ore di lavoro straordinario svolte durante le missioni all’estero nel periodo dal 2009 al 2019 ed ha chiesto, per l’effetto, la condanna del Ministero dell’interno al pagamento di tali ore di straordinario nella misura dovuta secondo la relativa disciplina.

In particolare il ricorrente ha lamentato che il diniego opposto dall’Amministrazione resistente alla sua richiesta di retribuzione delle ore straordinarie lavorate nel periodo dall’anno 2009 all’anno 2019 sarebbe ingiusto e lesivo dei suoi diritti per il seguente motivo: Violazione/falsa applicazione dell’art. 39 vicies semel, comma 39, D.L. 273/2005, convertito in L. 51/2006 in quanto l’interpretazione estensiva dell’art.39 vicies semel della legge n. 51/2006, applicata dal T.E.P. con Circolare del 16.12.2011, non ammettendo il pagamento delle ore straordinarie, ridurrebbe illegittimamente la retribuzione, ponendosi in aperto contrasto con l’art. 36 Cost., recante il principio della retribuzione proporzionata e sufficiente e con i principi dell’irriducibilità della retribuzione e della parità di trattamento tra i pubblici dipendenti nonché con l’art. 45 comma 2° del T.U. Pubblico Impiego, che stabilisce la parità di trattamento tra dipendenti, o comunque l’obbligatorietà del trattamento retributivo non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo. Secondo il ricorrente, la predetta norma, in mancanza di interpretazione costituzionalmente orientata, sarebbe incostituzionale per contrasto con l’art. 3 della Costituzione, per la grave disparità di trattamento retributivo creata per l’esecuzione della stessa attività lavorativa all’estero o in territorio nazionale da parte degli operatori delle Forze di Polizia;
con l’art.36 della Costituzione, nel senso come sopra e con il successivo art.111, in quanto adottata da una delle parti di un possibile contenzioso giudiziale. Inoltre dall’esame delle indennità riconosciute al personale delle Forze Armate e di Polizia impegnato in missioni all'estero sarebbe evidente la diversità delle stesse in base alla natura della missione ("Missione Internazionale di Pace" o "Missione ordinaria all'estero per servizio di scorta e traduzione"). In particolare le indennità per le Missioni di Pace sarebbero sostanzialmente superiori rispetto a quelle per le missioni ordinarie svolte in territorio nazionale. Infatti, per le missioni ordinarie all'estero, come il rimpatrio, la scorta e la traduzione di cittadini stranieri espulsi o respinti, le indennità sarebbero considerevolmente inferiori, non rispettando peraltro i minimi contrattuali. Nello specifico, le c.d. missioni internazionali di pace presenterebbero un aspetto peculiare nel calcolo delle diarie poiché il paese di riferimento non sarebbe coincidente con quello effettivo della missione con la previsione soltanto di una decurtazione del 2% anziché del 20%, con un aumento complessivo del 30%. Al contrario, nelle missioni ordinarie all'estero, la diaria subirebbe una decurtazione del 20% rispetto al paese di destinazione, causando un impoverimento significativo per il personale coinvolto. Vi sarebbe un’ulteriore disparità in tema di non cumulabilità della diaria di missione con lo straordinario eventualmente effettuato;
infatti, con la circolare 333-G/II.2524.01.2624.03 del 16.12.2011, il Servizio T.E.P. e Spese Varie ha esteso l’onnicomprensività della diaria anche alle missioni all’estero di breve durata. In questo modo, l’operatore beneficiario di vitto e alloggio a carico di enti pubblici o privati – come in effetti accade nella quasi totalità dei casi – subirebbe una riduzione della diaria. Ad avviso del ricorrente, la riduzione della diaria in caso di fruizione di vitto e alloggio sarebbe inconciliabile con l’asserita onnicomprensività degli straordinari eventualmente svolti dal personale durante la missione di scorta, in ragione della diversa natura degli emolumenti in questione, il secondo dei quali avrebbe natura retributiva, non indennitaria. Sarebbe evidente la sperequazione, a danno del personale chiamato a svolgere servizi di grande delicatezza e gravosità in contrasto con più principi dell’ordinamento costituzionale, tra cui l’art.3, per disparità di trattamento economico per l’esecuzione della stessa attività lavorativa. Peraltro, la norma sarebbe incompatibile con i principi generali dell’ordinamento, perché l’interpretazione autentica sarebbe contraria all’orientamento giurisprudenziale confermato dalla sentenza del Consiglio di Stato del 19 luglio 2007, n. 4074. Infine, la prassi di emanare leggi con valore di interpretazione autentica in pendenza di controversie riguardanti la stessa materia sarebbe stata considerata illegittima dalle Corti sovranazionali, equivalendo a una modifica delle regole da parte di uno dei contendenti, in violazione del principio di parità tra le parti previsto dall'art. 111 della Costituzione.

Pertanto il ricorrente ha concluso chiedendo l’accertamento e la declaratoria del diritto del ricorrente al pagamento, in aggiunta alle indennità di missione percepite, delle ore di lavoro straordinario svolte durante le missioni di scorta all’estero nel periodo dal 2009 al 2019.

1.2. Si è costituito in giudizio in resistenza il Ministero in data 10/06/2020 con comparsa di stile.

1.3. Con ordinanza presidenziale del -OMISSIS-, n. -OMISSIS- sono stati disposti adempimenti istruttori nei confronti dell’amministrazione resistente.

1.4. Il Ministero dell’Interno ha depositato articolata documentazione relativa alla vicenda dedotta in ricorso e con successiva memoria difensiva, ha controdedotto al gravame ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione con l’applicazione delle norme vigenti in caso di missioni all’estero ordinarie dei propri dipendenti. La prassi applicativa dell’Amministrazione sarebbe obbligatoriamente orientata dai vincoli inderogabilmente fissati dalle norme esistenti nella parte in cui stabiliscono l’onnicomprensività del trattamento indennitario di missione all’estero, il quale - per espressa volontà ed autentica interpretazione del legislatore - remunera adeguatamente di per sé tutti i possibili connessi disagi, escludendo, assorbendo e sostituendo esplicitamente anche ogni altro eventuale compenso accessorio, compreso quello per lavoro straordinario. Inoltre, tale legittimità sarebbe supportata anche dal consolidato e unanime orientamento giurisprudenziale formatosi in materia successivamente all’intervento chiarificatore posto in essere dal legislatore in sede di interpretazione autentica;
pertanto parte resistente ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

1.5. Con memoria depositata in data 14/02/2024, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso con ulteriori articolate argomentazioni.

Alla udienza del 19 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso è infondato per le seguenti considerazioni.

1.1.Con l’articolato motivo di gravame il ricorrente ha dedotto la violazione e la falsa applicazione dell’interpretazione dell’art. 39 vicies semel, comma 39, D.L. 273/2005, convertito in L. 51/2006 come anche adottata dalla circolare prot. 333-G/II.2524.01.2624.03 del 16 dicembre 2011, del Dipartimento P.S. – Direzione Centrale per le Risorse Umane – Servizio T.E.P. e Spese Varie, per contrasto con gli articoli 3, 36 e 111 della Costituzione. In particolare, tale interpretazione secondo il ricorrente causerebbe una grave disparità di trattamento retributivo per l’esecuzione della stessa attività lavorativa all’estero o in territorio nazionale da parte degli operatori delle Forze di Polizia, violando irragionevolmente il principio dell’equa retribuzione e la parità tra le parti prevista dal principio del giusto processo.

1.3.Il Collegio, al riguardo, nella ricostruzione della disciplina, precisa che l’art. 1 del R.D. n. 941 del 1926 stabilisce che “ Ai personali civili e militari dello Stato, destinati in missione all’estero, sono corrisposte le seguenti indennità giornaliere….”.

L’art. 39, vicies semel, comma 39, del d.l. 30 dicembre 2005, n. 273, conv. con mod. dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51 stabilisce che “ L'articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l'art. 4, c.1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”.

Il Collegio non ignora il precedente orientamento giurisprudenziale favorevole alla tesi del ricorrente formatosi anteriormente all’intervento chiarificatore del Legislatore (cfr. Tar Lazio, Roma, n. 5902/2004), tuttavia rileva tale orientamento superato dall’intervento chiarificatore della predetta norma art. 39, vicies semel, comma 39, del d.l. 30 dicembre 2005, n. 273 sulla interpretazione dell’art. 1 del regio decreto n. 941 del 1926 e della legge n.642 del 1961, che disciplinano l’indennità di missione all’estero, anche soltanto per servizi isolati, che coprono tutti i disagi, rischi e reperibilità, ivi incluse le prestazioni di lavoro straordinario.

Trattandosi di norma di interpretazione autentica trova applicazione per tutti i rapporti pendenti, ovvero non ancora esauriti.

La questione della possibilità di cumulare il compenso per lavoro straordinario con l’indennità di missione al personale inviato in missione fuori dal territorio nazionale è stata oggetto di esame da parte del Dipartimento competente con circolare prot. 333-G/II.2524.01.2624.03 del 16 dicembre 2011, nella quale è stato precisato che la materia è regolata dal decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, conv. con mod. dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, il quale all'art. 39 vicies semel, comma 39 sancisce l'omnicomprensività della diaria per le missioni all'estero, con l’indicazione che: “ l’articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l'articolo 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario".

La circolare ha precisato altresì, riguardo alla fattispecie di missione organizzata in varie tappe sul territorio nazionale, che “ le indennità ed i rimborsi, stabiliti per le missioni all'interno dello Stato, sono dovuti per il tempo decorso dalla partenza dall'abituale dimora (se più vicina) o dalla sede di servizio, fino al giorno, escluso, in cui si passa il confine o si prende imbarco per l'estero ”. Pertanto, la circolare ha concluso precisando che dalla indicazione tassativa della suddetta norma “ non sussistono possibilità di diverse applicazioni ”.

Il Collegio osserva che la suddetta circolare nulla ha innovato rispetto alla disciplina dettata dal predetto art.39, vicies semel, comma 39, trattandosi di una esplicitazione di quanto stabilito dalla suddetta norma che già di per sé costituisce norma di interpretazione autentica: in particolare rileva la omnicomprensività della diaria per le missioni all’estero e la norma come prevista non dà luogo ad alcuna irragionevole disparità di trattamento né presenta profili di discriminatorietà, non ravvisandosi la denunciata violazione di principi costituzionali e/o delle richiamate norme.

A tale proposito non si condivide quanto assunto dal ricorrente riguardo alla applicabilità del suddetto art.39 alle sole missioni di durata superiore a sei mesi e non anche a quelle ordinarie, tenuto conto invece dell’esplicito richiamo al Regio Decreto 3 giugno 1926, n, 941 contenuto nell'art. 39 stesso: ciò dimostra che la portata e l’efficacia di tale norma non sono esclusivamente limitate alla prima tipologia di missioni all’estero di durata ultra-semestrale, ma si estendono anche alle seconde, quelle cioè di breve durata, a cui ha preso parte anche il ricorrente.

E infatti, l’interpretazione indicata dalla suddetta norma rende non più sostenibile la tesi che esclude il compenso per lavoro straordinario dalla omnicomprensività del trattamento di missione all’estero. Tale trattamento è coordinato con le funzioni svolte dai militari in tali servizi che, per loro natura e modalità di espletamento, non permettono una rigida predeterminazione dell’orario stabilito, ma richiedono una disponibilità che da tale orario prescinde (cfr. Cons. Stato, Adunanza Sez. III, parere n.1398/2009).

L’infondatezza delle dedotte violazioni dei principi costituzionali emerge con chiarezza con riguardo al trattamento economico complessivo riservato dalla legge al personale militare impiegato in missione all’estero per attività istituzionali che prevede, in aggiunta allo stipendio e agli altri assegni di carattere fisso e continuativo anche l’indennità giornaliera di cui all’art.1 del R.D. n. 941 del 1926 (in misura integrale ovvero ridotta ai sensi dell’ art. 6 del medesimo decreto), il rimborso delle spese di alloggio e di viaggio con le relative maggiorazioni e l’indennità supplementare di fuori sede nonché, in caso di servizio su mobili o aeromobili o natanti, l’indennità di imbarco (con maggiorazione del 50%). Detto trattamento - omnicomprensivo - appare, peraltro, proporzionato alla quantità e qualità del lavoro svolto dal personale militare impiegato in missione all’estero per attività istituzionali, sostanziandosi in voci aggiuntive non ad importo fisso, ma rapportate alla effettiva durata temporale del servizio (cfr Tar Puglia, Lecce, 7 maggio 2021, n.679)

A tal proposito, va richiamato l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui l'indennità di servizio all'estero (I.S.E.) e le relative maggiorazioni non assumono natura retributiva trattandosi di trattamento economico del tutto peculiare, di natura omnicomprensiva, volto a compensare il lavoratore per tutti gli oneri connessi al servizio all'estero, ivi comprese quindi le eventuali prestazioni di lavoro straordinario (cfr Cons. Stato, sez. II, 30 luglio 2019, n. 5368).

Infine, non si condivide il censurato contrasto con l’art.111 Cost., atteso che l’interpretazione autentica emanata in pendenza di controversie che trattano della medesima materia è da ritenersi contrastante con il principio del giusto processo solo se è palese lo scopo di neutralizzare la decisione giurisdizionale. Nella fattispecie in esame, tale circostanza non sussiste in quanto l’interpretazione autentica recata dall’art. 39, vicies semel, comma 39, del d.l.30 dicembre 2005, n. 273 aveva l’obiettivo di chiarire definitivamente la ratio legis dell'art. 1 del Regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, degli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e dell'articolo 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838, dirimendo i dubbi interpretativi dimostrati dai ripetuti interventi giurisprudenziali sul tema (cfr. sulla interpretazione autentica della norma, Corte Cost. 15-22 novembre 2000, n. 525;
Tar Lazio, Roma, sez. I bis, 25 novembre 2009, n.11683).

Pertanto, risulta la legittimità dell’operato dell’Amministrazione nelle determinazioni e negli atti posti in essere dalla stessa in applicazione delle norme di legge vigenti.

In conclusione, resta da evidenziare che il ricorrente, pur lamentando di non aver ottenuto la corresponsione di quanto, a suo dire, spettante per il riconoscimento dei suddetti corrispettivi non ha offerto elementi adeguati e concreti da cui far evincere i fatti ad essi riferiti, risultando insufficienti gli elenchi allegati in atti relativi ai servizi svolti all’estero, con l’elenco delle città e delle date di servizio, in assenza della dimostrazione effettiva dello svolgimento di ore ultronee allo svolgimento del servizio in dette date, da cui far evincere i fatti quali essi si riferiscono: manca l’allegazione di eventuali e specifiche autorizzazioni e idonei fogli di presenza riguardanti l’entità del lavoro straordinario asseritamente svolto.

2.In conclusione, per le esposte considerazioni, il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio possono compensarsi tra le parti avuto riguardo alla particolare natura della fattispecie e alla evoluzione normativa e giurisprudenziale sulla materia controversa.