TAR Cagliari, sez. I, sentenza 2014-10-27, n. 201400848

N. 00848/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00782/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 782 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Laboratorio Analisi Valdes S.r.l., rappresentato e difeso dall'avv. S P, con domicilio eletto presso S P in Cagliari, via Garibaldi n. 105;

contro

Asl 8 - Cagliari, rappresentata e difesa dagli avv. P T, A S, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Sardegna in Cagliari, via Sassari n. 17;

nei confronti di

Laboratorio Analisi Sant'Elena di Daniela Cocco e C S.a.s.;

per l'annullamento

- delle determinazioni dell'Azienda Sanitaria Locale n. 8 di Cagliari con le quali è stata approvata la proposta di contratto del ricorrente per l'erogazione di prestazioni sanitarie per il triennio 2013/2015 e del contratto stipulato, nonché (ove occorra ed esistenti) delle (allo stato non conosciute)determinazioni della medesima ASL 8 con le quali sono stati approvati i criteri per la ripartizione del tetto di spesa per la specialistica ambulatoriale per il triennio 2013/2015.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio della Asl 8 - Cagliari;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2014 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Il ricorso in esame è proposto da una struttura sanitaria privata, accreditata dalla Regione Sardegna ai sensi dell’art.

8 - quater del d.lgs. n. 502 del 1992 e dell’art. 8 della legge Regione Sardegna 28 luglio 2006, n. 10, che eroga prestazioni assistenza specialistica ambulatoriale, nell’ambito del servizio sanitario regionale mediante gli accordi contrattuali stipulati con l’Azienda Sanitaria Locale n. 8 di Cagliari.

1.1. - In premessa, il ricorrente riferisce che la Regione Sardegna, con deliberazione della Giunta Regionale n. 51/19 del 28 dicembre 2012, ha approvato la programmazione finanziaria per il triennio 2013-2015, assegnando alla A.S.L. n. 8 di Cagliari un tetto di spesa per il 2013, per le prestazioni di specialistica ambulatoriale da strutture private accreditate, pari a € 39.011.430,18, con una riduzione del 3% rispetto al livello di spesa previsto per il 2012, e per il 2014 e 2015 pari a € 38.605.735,09, con una riduzione pari a circa il 4 %.

1.2. - Rileva, altresì, di aver effettuato, nel corso del 2013, prestazioni per conto della A.S.L. n. 8 di Cagliari, sulla base di due contratti transitori: il primo, stipulato il 7 gennaio 2013, approvato con deliberazione del direttore generale dell’A.S.L., n. 252 del 22 febbraio 2013, concernente il periodo dal 1 gennaio al 31 marzo 2013 (doc. n° 6, produzione documentale ricorrente);
il secondo, stipulato il 27 marzo 2013, approvato con deliberazione del direttore generale dell’A.S.L., n. 902 del 22 maggio 2013 (doc. n° 8, produzione documentale ricorrente del 18.10.2013), per il periodo dal 1 aprile al 31 maggio 2013. Trascorso anche quest’ultimo termine, l’Azienda invitava la struttura a proseguire, alle medesime condizioni, nell’erogazione delle prestazioni in attesa dell’assegnazione definitiva del tetto di spesa.

1.3. – In entrambi i contratti transitori, l’Azienda determinava il tetto di spesa, entro il quale acquisire le prestazioni specialistiche ambulatoriali, in misura pari a quello fissato per l’anno 2012, prevedendo una spesa netta mensile corrispondente a 1/12 del tetto stabilito per il 2012.

2. - Con il ricorso in esame, avviato alla notifica il 2 ottobre 2013 e depositato il successivo 11 ottobre, la struttura ricorrente chiede l’annullamento delle determinazioni dell’A.S.L. n. 8 di Cagliari, con le quali l’Azienda ha approvato lo schema di contratto per l’erogazione delle prestazioni nel triennio 2013-2014-2015, deducendo due articolati motivi.

Con il primo motivo, il ricorrente deduce, sotto due diversi profili, la violazione ed errata applicazione dell’art.

8-quinquies del Decreto Legislativo 30.12.1992, n. 502 e dell’art. 8 della Legge Regionale 28.07.2006, n. 10;
violazione della Deliberazione della Giunta Regionale n. 51/19 del 28.12.2012;
violazione dei principi di affidamento, correttezza e buona fede;
eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, illogicità grave e manifesta, violazione del giusto procedimento.

Sotto un primo profilo, il ricorrente contesta la retroattività del tetto di spesa fissato per il 2013, applicato anche alle prestazioni effettuate nel periodo regolato sulla base dei contratti transitori sopra richiamati.

In secondo luogo, contesta la riduzione per il futuro del tetto di spesa per il triennio 2013/2015, in ragione della quale il livello di spesa è stato ridotto del 20 % circa per il 2013, del 22 % circa per il 2014 e del 25 % circa per il 2015, a fronte di un taglio ai finanziamenti regionali pari, rispettivamente, a circa il 3% per il 2013 (rispetto al 2012) e a circa il 4 % per gli anni 2014 e 2015.

Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione ed errata applicazione degli articoli 8-bis del Decreto Legislativo 30.12.1992, n. 502 e dell’art. 8 della Legge Regionale 28.07.2006, n. 10;
violazione della Deliberazione della Giunta Regionale n. 51/19 del 28.12.2012;
incompetenza;
violazione della libera iniziativa imprenditoriale, dei principi in materia di libera concorrenza e della parità di trattamento, lamentando l’illegittimità dell’imposizione del C.U.P. quale canale unico di prenotazione delle prestazioni offerte.

Più precisamente, del regolamento convenzionale, oggetto della proposta impugnata, la struttura ricorrente contesta, in specie, i seguenti punti:

1) l’art. 11 (rubricato “Tetto di spesa”), nella parte in cui riduce, nelle percentuali sopra menzionate, il tetto di spesa del ricorrente per il triennio 2013/2015, fissandolo nella misura di €. 423.112, corrispondente a un importo mensile medio di € 35.259, per il 2013;
€ 415.632, corrispondente a un importo mensile medio di € 34.636, per il 2014;
€ 408.152, corrispondente a un importo mensile medio di € 34.013, per il 2015.

2) la medesima disposizione contrattuale, nella parte in cui prevede l’applicabilità del livello di spesa fissato per il 2013 anche alle prestazioni effettuate nel periodo già regolato sulla base dei due contratti sopra richiamati;

3) la previsione del contratto di cui all’art. 9 (rubricato “CUP Regionale e debito informativo”), secondo cui la struttura è tenuta ad accettare l’accesso alle prestazioni solo attraverso il Centro Unico Prenotazioni (C.U.P.) della Regione Sardegna.

3. – Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale n. 8 di Cagliari, chiedendo il rigetto del ricorso sulla scorta della considerazione che la deliberazione della Giunta regionale che ha determinato il tetto di spesa per il 2013, ha previsto anche la compensazione tra l’importo erogato con i contratti transitori e il tetto annuale assegnato alle singole strutture. In tal senso avrebbe operato la ASL. Inoltre, quanto alla determinazione dei tetti annuali di spesa, rileva che questa è derivata dalla circostanza che il finanziamento assegnato alla ASL n. 8 con la deliberazione regionale n. 51/19 del 28 dicembre 2012 è stato inferiore a quello richiesto.

4. – Con i motivi aggiunti, avviati alla notifica in data 8 gennaio 2014 e depositati il 24 gennaio, il ricorrente ha impugnato la deliberazione del Direttore Generale 31.07.2013, n. 1354, in precedenza non conosciuta, nella parte in cui ha disposto la riduzione dei volumi complessivi delle prestazioni di laboratorio di analisi già finanziate dalla Regione con la Deliberazione della Giunta Regionale n. 51/19 del 28.12.2012, nonché la deliberazione del Direttore Generale del 14.12.2012 n. 1774, laddove aveva anticipato, in termini generici, tale riduzione.

5. – All’udienza pubblica del 28 maggio 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. - Il ricorso introduttivo è fondato, alla stregua di quanto recentemente statuito dalla Sezione sulle medesime questioni sollevate dal ricorrente (si vedano T.A.R. Sardegna, sez. I, 17 gennaio 2014, n. 66 e sez. I, 1 agosto 2014, n. 683), si può e si deve fare integrale rinvio.

6.1. - Con le decisioni richiamate, in primo luogo, è stato ritenuto fondato il primo motivo, sia sulla questione dell’applicazione retroattiva del livello di spesa per il 2013 (ossia della sua applicazione anche alle prestazioni effettuate dalla struttura nei mesi precedenti l’approvazione della proposta contrattuale impugnata);
sia sulla questione relativa alla determinazione dei tetti di spesa per il periodo che ricade nell’ambito temporale della proposta triennale (parte del 2013;
2014 e 2015).

In particolare, per quanto concerne l’applicazione retroattiva dei tetti di spesa per l’anno 2013, definitivamente fissati dalla A.S.L. solo nel mese di luglio del medesimo anno, il Collegio ha condiviso e condivide l’orientamento da tempo elaborato dal Consiglio di Stato, nelle sentenze dell’Adunanza Plenaria 2 maggio 2006, n. 8, e 12 aprile 2012, n. 4, secondo cui – pur restando fermo il principio della efficacia retroattiva della determinazione con cui venga fissato, in corso d’anno, il livello di spesa per l’acquisizione di prestazioni dalle strutture private accreditate – la retroattività trova un limite costituito dalla tutela dell’affidamento del privato, il quale abbia (al momento in cui venga determinato il tetto di spesa annuale) già svolto le prestazioni cui è tenuto sulla base degli accordi contrattuali conclusi con le singole aziende sanitarie locali.

In particolare, la tutela riconoscibile al privato si fonda su due aspetti strettamente connessi: l’aspettativa che il livello di spesa dell’anno in corso si conformi (quantomeno) a quello assentito per l’anno immediatamente precedente;
la ulteriore previsione secondo la quale la spesa stanziata per l’esercizio finanziario precedente potrà essere incisa dalle riduzioni di spesa derivanti dalle determinazioni generali adottate dalla Regione, nell’esercizio dei poteri di programmazione sanitaria, di cui all’art. 32, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (secondo cui le Regioni «in attuazione della programmazione sanitaria ed in coerenza con gli indici di cui all'articolo 2, comma 5, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni, individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presìdi ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all'articolo 1, comma 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662»). Fin dalla decisione dell'Adunanza Plenaria, 2 maggio 2006, n. 8, il Consiglio di Stato ha, infatti, ammesso che i tetti di spesa possano essere determinati con effetti retroattivi, ma con la salvaguardia dell'affidamento del privato, che - nelle more della comunicazione del limite di spesa - può avere riguardo alle somme assegnate per l'anno precedente, diminuite del risparmio di spesa imposto dalle leggi finanziarie approvate o in corso di approvazione.

La soluzione adottata nella pronuncia del 2006, cit., oltre ad aver avuto l’adesione di una parte della giurisprudenza del giudice d’appello (si veda Cons St., sez III, 7 marzo 2012, n° 1289), è stata esplicitamente confermata dall’Ad. Plen. n. 4 del 2012, che – dopo una diffusa analisi della disciplina normativa sulla assegnazione del fondo sanitario nazionale – ha concluso condividendo «l’affermazione centrale che sorregge la decisione n. 8/2006 di questa Adunanza Plenaria, secondo cui le strutture private, che erogano prestazioni per il Servizio sanitario nazionale nell’esercizio di una libera scelta, potranno aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento definitivo - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie relative all’anno in corso.».

6.2. - Nel caso di specie, come accennato in sede di esposizione del fatto, la deliberazione della Giunta Regionale (n. 51/19 del 28 dicembre 2012), con la quale sono stati assegnati gli stanziamenti alle singole Aziende Sanitarie regionali per il triennio 2013-2014-2015, è intervenuta prima dell’inizio dell’anno 2013. Con il predetto atto deliberativo, la Regione Sardegna ha previsto una diminuzione dello stanziamento complessivo per l’A.S.L. n. 8 di Cagliari (relativo alle prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale, da acquisire dalle strutture private accreditate, sulla base dei contratti stipulati con l’A.S.L.) pari - per l’anno 2013 - all’1,66%, per gli anni 2014 e 2015, al 2,66%. Riduzioni percentuali da applicare sull’ammontare del relativo fondo, come determinato per l’esercizio 2012 (a sua volta ridotto, rispetto all’iniziale previsione, per effetto dell’art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135: cfr. deliberazione della G.R. Sardegna, n. 49/4 del 17 dicembre 2012).

6.3. - Applicando i principi sopra enunciati, ne deriva come conseguenza che la struttura ricorrente avrebbe dovuto e potuto confidare, per le prestazioni erogate prima della decisione della A.S.L. n. 8 sul tetto di spesa definitivo per il 2013, sullo stanziamento per il 2012, ridotto della percentuale prevista dalla deliberazione regionale sopra richiamata.

6.4. - Va altresì rilevato come i contratti transitori stipulati tra la struttura ricorrente e l’A.S.L. n. 8, riferibili al periodo dall’1 gennaio 2013 e fino alla decisione della ASL di approvare la proposta contrattuale definitiva, abbiano previsto l’entità dei corrispettivi in conformità agli stanziamenti relativi al 2012 (come riferito in fatto). Pertanto, per il periodo in considerazione, l’A.S.L. n. 8 poteva operare una riduzione dei corrispettivi esclusivamente sulla scorta della percentuale applicata dalla deliberazione regionale n. 51/19 del 28 dicembre 2012.

Ne consegue che la proposta di contratto impugnata con il ricorso in esame è, per i profili sopra esposti, illegittima e deve essere annullata in parte qua.

7. – Con il primo motivo, la struttura ricorrente contesta anche la complessiva determinazione del tetto di spesa effettuata dall’A.S.L. n. 8 di Cagliari, applicabile per il triennio 2013-2015. La riduzione percentuale prevista (pari al 20 % circa per il 2013, al 22 % circa per il 2014 e al 25 % circa per il 2015) sarebbe affetta da evidenti difetti di istruttoria e di motivazione.

7.1. - La censura merita di essere accolta, come affermato con la pronuncia sopra richiamata, considerato che la decisione della ASL, tradottasi nella proposta impugnata dalla struttura ricorrente, appare del tutto priva delle ragioni che hanno determinato l’Azienda in tal senso. Pur nel sicuro riconoscimento di un’ampia discrezionalità in ordine alla programmazione dei volumi delle future prestazioni da acquisire e dei relativi impegni finanziari, l’esercizio di tali poteri di programmazione aziendale non può, evidentemente, sottrarsi al dovere di motivazione delle scelte, in specie quando la riduzione dei livelli di spesa previsti negli anni precedenti raggiunge percentuali elevate, quali quelle decise dalla A.S.L. n.