Pubblicato il 22/07/2022

N. 10487/2022 REG.PROV.COLL.

N. 14625/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14625 del 2015, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato G V, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tacito, 90;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato G V, con domicilio eletto presso lo studio G V in Roma, via Tacito, 90;

contro

Presidente della Regione Lazio n.q. di Commissario Ad Acta per Prosecuz. Piano Rientro Disav. Sanitario, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elena Prezioso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;

per l'annullamento

del decreto n. u00177/15 avente ad oggetto: “ erogazione dei contributi per cure climatiche e soggiorni terapeutici agli invalidi di guerra e assimilati, ai sensi dell'art. n57, comma 3, della l. 833/1978 - anno 2014. definizione dei criteri per l'anno 2015 ” - atto di costituzione ex art. 10 D.P.R. n. 1199/71 a seguito di ricorso straordinario al Capo dello Stato

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidente della Regione Lazio n.q. di Commissario Ad Acta per Prosecuz. Piano Rientro Disav. Sanitario e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero della Salute e di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 luglio 2022 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I sig.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- sono tutti invalidi civili di guerra con invalidità ascrivibile alla 1^ (PRIMA) categoria, alcuni con infermità di rilevanza tale da consentire la corresponsione di assegni per cumulo di superinvalidità.

Hanno da sempre fruito delle cure climatiche come contemplate dal Regolamento ex O.N.I.G. espressamente richiamato dall’art. 57 della L. 833/1978 che garantisce le prestazioni sanitarie specifiche, preventive, ortopediche e protesiche, erogate ai sensi delle legge e dei regolamenti vigenti, a favore degli invalidi per causa di guerra e di servizio, dei ciechi, dei sordomuti e degli invalidi civili e del contributo posto a carico del Fondo Sanitario nazionale per i suddetti soggiorni oltre che dell’erogazione di un contributo per l’accompagnatore considerata l’impossibilità di fruire delle cure senza l’ausilio di una persona normo dotata.

Con la prima grande riforma sanitaria, attuata con la L. n. 833/1978, e l’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, sono state disciplinate e riorganizzate le funzioni che precedentemente erano di competenza degli enti mutualistici soppressi.

L’art. 57 comma 3 della predetta legge, tutt’oggi in vigore, ha comunque fatto salve le prestazioni sanitarie specifiche, preventive, ortopediche e protesiche, erogate, ai sensi delle leggi e dei regolamenti vigenti, a favore degli invalidi per causa di guerra e di servizio dei ciechi, dei sordomuti e degli invalidi civili.

Con decreto n. U00177 pubblicato in data 19/05/2015 - avente ad oggetto “ Erogazione contributi per cure climatiche e soggiorni terapeutici agli invalidi di guerra ed assimilati, ai sensi dell’art. 57, comma 3, della L. 23 dicembre 1978 n. 833 – anno 2014. Definizione dei criteri per l’anno 2015 ”, il Commissario ad Acta ha individuato, per l’anno 2015 - gli aventi diritto al rimborso sulla base dei criteri di cui all’allegato 1 escludendo, tra le altre cose, l’estensione del contributo giornaliero all’accompagnatore, sia se previsto per i grandi invalidi di guerra, sia per i soggetti per i quali, pur non essendo previsto, veniva concesso a giudizio del medico della AUSL nella considerazione di non autosufficienza.

Con successivo decreto n. U00193, pubblicato in data 26/05/2015, è stata confermata l’esclusione dell’erogazione del contributo previsto a favore degli accompagnatori degli invalidi.

Con il ricorso in esame - proposto innanzi a questo TAR a seguito di istanza di trasposizione ex art. 10 comma 1 D.P.R. n. 1199/1971 in opposizione a ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, notificata in data 28/10/2015, con cui la Regione Lazio ha invitato gli odierni esponenti a costituirsi in giudizio innanzi il competente Giudice Amministrativo – è stato chiesto l’annullamento dei predetti decreti del Commissario ad Acta n. U00177/2015 e n. U00193, nonché del parere dei Ministeri della Salute e dell’Economia e Finanze presupposto dagli stessi.

Con ordinanza collegiale n. 5364 del 2 maggio 2022 è stata disposta la ricostituzione del fascicolo cartaceo ai sensi dell’art. 5 dell’allegato 2 al c.p.a., mediante il versamento dei relativi atti nella Segreteria della Sezione.

Si è costituita la Regione, evidenziando, tra le altre cose, che i provvedimenti in esame sono espressione di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione e che sono stati adottati in un periodo storico caratterizzato da un grave deficit sanitario, con l’obiettivo di contemperare le esigenze di tutela della salute e di razionalizzazione della spesa sanitaria, preservando le categorie di invalidi previste dalla legge ma, per carenza di fondi, senza estendere la copertura a soggetti diversi dagli aventi diritto.

All’udienza del 18 luglio 2022 la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è infondato per le ragioni che si vengono ad illustrare.

Invero, sulla identica questione si è già pronunciato questo Tribunale, in particolare con la sentenza n. 7290 del 6 giugno 2022 – dalla quale non si rinvengono ragioni per discostarsi – che ha chiarito che: “ Il collegio ritiene non sussistenti i presupposti per la necessaria riunione del presente con altri aventi ad oggetto analoghe pretese relative ad altre annualità, in quanto non sussistendo ragioni o vincoli di carattere pregiudiziale, osta all’accoglimento della richiesta il principio di economia processuale e l’esigenza di sollecita definizione di una controversia di risalente iscrizione.

L’art. 57, comma 3, della legge n. 833 del 1978 prevede che sono comunque fatte salve le prestazioni sanitarie specifiche, preventive, ortopediche e protesiche, erogate, ai sensi delle leggi e dei regolamenti vigenti, a favore degli invalidi per causa di guerra e di servizio, dei ciechi, dei sordomuti e degli invalidi civili. Nel caso di specie, il commissario ad acta per il piano di disavanzo nella regione Lazio ha escluso il diritto degli invalidi a ottenere il rimborso delle spese sostenute per gli accompagnatori.

Occorre considerare che secondo la Corte costituzionale (sentenza 1.6.1995, n. 217) la legge della Regione Basilicata, riapprovata il 17 gennaio 1995, la quale, richiamando l'art. 57, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, pone a carico del Fondo sanitario nazionale le prestazioni assistenziali e sanitarie in favore degli invalidi per causa di guerra e assimilati e degli invalidi civili per fatti di guerra, viola l'art. 117 Cost. per contrasto con i principi fissati dalla legislazione statale in materia. Viene infatti eluso il divieto, stabilito dall'art. 5, settimo comma, legge n. 407 del 1990, di porre a carico del Servizio sanitario nazionale prestazioni non espressamente previste da leggi dello Stato, e al riguardo non può sostenersi che quelle attribuite dalla legge regionale siano escluse dal divieto in base al richiamato art. 57, legge n. 833 del 1978, poiché tale norma, nel far salve le specifiche categorie protette, tra le quali gli invalidi per causa di guerra ed assimilati, ha fatto esplicito ed esclusivo riferimento alle prestazioni sanitarie, e non alle altre provvidenze economiche o accessorie, comprese nel diverso ambito dell'assistenza sociale. Del resto, pur ritenendo ricomprese nell'ambito dell'assistenza sanitaria le prestazioni in questione, è ravvisabile comunque il contrasto con il principio di autofinanziamento regionale degli oneri derivanti da erogazioni di livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi, stabiliti dal piano sanitario nazionale (art. 13, D.Lgs. n. 502 del 1992). La predetta legge della Regione Basilicata è pertanto costituzionalmente illegittima, dovendosi tuttavia ritenere salvaguardate le prestazioni corrispondenti a quelle uniformi a livello nazionale, previste a favore degli invalidi per causa di guerra e assimilati.

Posta tale premessa, le Regioni e quindi il Commissario ad acta nell’esercitare la potestà programmatoria di loro spettanza godono di un ampio potere discrezionale, che deve bilanciare interessi diversi- e cioè il contenimento della spesa, la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e degli operatori privati che nel sistema sanitario si muovono con logica imprenditoriale, l’efficienza delle strutture pubbliche che costituiscono un pilastro del sistema sanitario universalistico- ben potendo in una determinata fase storica accentuare da una parte l’esigenza di contenimento della spesa e dall’altra l’esigenza di rafforzamento della tutela sanitaria, essendo l’atto programmatorio in esame quello che condiziona l’esercizio del diritto sociale alla salute rendendolo compatibile con il suo costo finanziario.

Il Commissario ad acta, ai fini del piano di risanamento del servizio sanitario regionale ha posto in essere una serie di provvedimenti volti per l’appunto a far fronte al necessitato piano sia di rientro dal deficit per addivenire al necessario equilibrio di bilancio e di cassa sia di una programmazione dell’assistenza sanitaria volta ad assicurare le prestazioni essenziali compatibili con le risorse economiche e finanziarie. Pertanto, nel proprio potere programmatorio, il commissario ad acta, come può individuare i tetti di spesa e stabilire di riservare le risorse disponibili ai soli cittadini residenti all’interno della Regione (Cons. St. 498/2011) può anche individuare dei criteri di riparto tra le varie strutture per la cura di una determinata patologia che tenga conto, tra l’altro, della collocazione spaziale della struttura (ripartizione in aree Nord, Centro e Sud), dei tempi di trasferimento, delle variabili cliniche di presentazione, della tutela dei cittadini e delle conseguenze finanziarie per il servizio sanitario, nonché restringere le attività a carico del SSN a quelle strettamente indispensabili, escludendo quelle non espressamente previste dalla legislazione di riferimento. il provvedimento impugnato appare esente dagli ulteriori vizi allegati. In particolare, si tratta di misure di macro-organizzazione e di razionalizzazione del sistema sanitario rispetto alle quali deve conseguentemente riconoscersi alla Regione e al Commissario un'ampia sfera di discrezionale valutazione delle varie esigenze che vengono in rilievo, anche di natura finanziaria: con la conseguenza che è ammissibile un sindacato sul piano giurisdizionale solo per profili di macroscopica o manifesta illogicità od arbitrarietà (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. II, sent. n. 1720 del 2013;
TAR Piemonte, questa II sez., sent. n. 531 del 2013). Come precisato, con orientamento pienamente condivisibile, dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. St. 1244/2016) i poteri attribuiti all'organo commissariale hanno come duplice finalità la tenuta economico-finanziaria del sistema sanitario regionale nell'ottica del rispetto del piano di rientro e la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Le azioni del commissario ad acta possono tendere a garantire anche obiettivi minimali di tutela della salute ogni volta che siano preordinate a salvaguardare i livelli essenziali delle prestazioni. Pertanto, il piano di rientro, previsto dalla legge in presenza di un disavanzo eccessivo della spesa sanitaria in una determinata Regione, ha lo scopo di fissare l'obbligo giuridico della sua riduzione verso livelli sostenibili - definiti in obiettivi quantitativi e tempi determinati e vincolanti - alla condizione del pieno rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni secondo gli standard acquisiti in campo nazionale e del rispetto degli ordinari parametri di ragionevolezza logicità e non travisamento di fatto a tutela degli interessi coinvolti. A tutela di questo interesse generale e dunque a tutela dei diritti fondamentali dei cittadini soprattutto in prospettiva di tempo, la legge prescrive il rispetto delle compatibilità finanziarie secondo gli standard di maggiore efficienza e, ove tali compatibilità non siano rispettate, è necessario il contenimento della spesa negli ambiti estranei o eccedenti i livelli essenziali di assistenza.

L'attuazione del Piano richiede quindi scelte che hanno carattere generale anche quando hanno oggetti particolari, perché ciascuna di esse rientra in una somma in cui il totale è vincolato. Ogni intervento implica un raffronto tra altre possibili alternative di contenimento e dunque la considerazione dell'intero arco degli interessi coinvolti nelle scelte di contenimento, che sono tutte tra loro correlate. Pertanto, gli atti di programmazione sanitaria e socio-assistenziale in attuazione del Piano di rientro comportano scelte difficili di recupero o redistribuzione di risorse da operare sul terreno: a) della equa ripartizione dei sacrifici che sono inevitabilmente da compiere anche a carico delle aziende fornitrici dei servizi;
b) della massima appropriatezza delle prestazioni;
c) della eliminazione delle situazioni per le quali si registri uno squilibrato assorbimento di risorse da parte di un livello assistenziale rispetto ad altri livelli.

Ulteriore conseguenza è che il giudizio sulla ragionevolezza e la logicità delle scelte operate deve tener conto della complessità dei provvedimenti adottati diretti a graduare interventi di risparmio in presenza di risorse già limitate e attraverso il bilanciamento e la ponderazione tra diversi tipi di interessi e prestazioni eterogenee, nonché attraverso la considerazione delle alternative realistiche che si presentano. E' evidente che, fuori dai vincoli relativi ai livelli essenziali e ad oggettivi criteri di logicità, ragionevolezza, economicità e di appropriatezza, quest'ordine di scelte comporta per sua natura una sfera di discrezionalità politico-amministrativa particolarmente ampia. Perciò, il giudice deve - secondo i principi generali in presenza di sfere di forte discrezionalità - limitarsi a valutare se sussistono profili di evidente illogicità, di contraddittorietà, di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà o di irragionevolezza della determinazione e dei modi di adozione della stessa.

Nel caso di specie, non appare che il diritto al rimborso delle spese sostenute dagli accompagnatori derivi direttamente dalla legge e la scelta commissariale di escludere le spese per gli accompagnatori da quelle rimborsabili, tenuto conto della peculiare situazione economica ratione temporis vigente, non appare illogica o irrazionale. Inoltre, sempre ai fini del giudizio di logicità e ragionevolezza della previsione, si deve evidenziare che il commissario aveva inviato la proposta di programma operativo ai Ministeri della Salute e dell’Economia e delle finanze. Nel parere reso dai citati ministeri è stato evidenziato che la previsione dell’erogazione del contributo per l’accompagnatore eccede sia quanto disposto dalla l. n. 833 del 1978 sia quanto previsto dal