Pubblicato il 15/01/2021

N. 00134/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00297/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 297 del 2020, proposto dal -OMISSIS-, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato R M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-– -OMISSIS-per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensiva

- della Delibera del Consiglio -OMISSIS-avente a oggetto “legge Regione Campania n. 14 del 26.05.2016 Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia rifiuti – Approvazione integrazioni e modifiche allo-OMISSIS-”;

- dell’art. 7, comma 12, dello Statuto dell’-OMISSIS-- -OMISSIS-per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, come modificato dalla prefata-OMISSIS-

- ove occorra e per quanto di interesse, del parere favorevole di regolarità tecnica reso in data -OMISSIS-sulla proposta della -OMISSIS-

- ove occorra e per quanto di interesse, del parere favorevole di regolarità contabile reso in data -OMISSIS-sulla proposta della -OMISSIS-

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali ancorché incogniti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'-OMISSIS-– -OMISSIS-per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2020 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori collegati da remoto tramite “ Microsoft Teams ” come specificato nel verbale, ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 13 febbraio 2020 e depositato il 26 febbraio 2020, il -OMISSIS- impugna e chiede l’annullamento della delibera del -OMISSIS-, recante modifiche all’art. 7, comma 12, dello Statuto dell’-OMISSIS-- -OMISSIS-per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, del citato articolo dello Statuto nonché degli altri atti indicati in epigrafe.

La delibera impugnata trae il suo fondamento dall’art. 2, comma 1, lett. b), punto 1), della legge regionale n. 16/2019, che ha modificato l’art. 30, comma 1, della legge regionale n. 14/2016;
a seguito delle modifiche introdotte, il predetto art. 30 prevede che “lo Statuto dell’EdA definisce e disciplina i compensi agli organi dell’Ente per l’esercizio delle funzioni svolte, in conformità alle previsioni della vigente normativa statale”. Il Consiglio d’Ambito, con l’impugnata delibera, ha di conseguenza modificato l’art. 7, comma 12, del proprio Statuto prevedendo che “al Presidente del Consiglio d’Ambito è attribuito un compenso massimo di ammontare corrispondente all’indennità di carica spettante al Sindaco del Comune dell’EdA con il maggior numero di abitanti. Il compenso non è cumulabile con l’indennità che il Presidente dell’EdA percepisce nella qualità di titolare della carica di Sindaco di uno dei Comuni dell’EdA. Nell’ipotesi di cumulo è consentita l’opzione, ai sensi dell’art. 82 del d.lgs. n. 267/2000. Ai Consiglieri di Ambito, per la partecipazione alle sedute del Consiglio d’Ambito, è attribuito un compenso massimo di ammontare pari al gettone di presenza spettante ai Consiglieri del Comune dell’EdA con il maggior numero di abitanti. I compensi sono quantificati, in base alle esigenze dell’Ente, con deliberazione del Consiglio d’Ambito, in conformità alle disposizioni vigenti in materia”.

Il Comune ricorrente, ricompreso nell’area di competenza dell’-OMISSIS-e obbligato ad aderire al citato Ente dall’art. 25 della legge regionale n. 14/2016, con il ricorso proposto fa valere articolati motivi di impugnazione concernenti la violazione della disciplina di riferimento.

2. Resiste l’Ente d’Ambito, chiedendo il rigetto del ricorso.

3. Con ordinanza n. -OMISSIS-di questo Tribunale è stata disposta la sospensione degli effetti della delibera impugnata nonché l’acquisizione, in via istruttoria, di documenti e chiarimenti da parte dell’Amministrazione resistente.

4. Dopo ampio scambio di memorie, all’udienza pubblica del 2 dicembre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Occorre preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dall’-OMISSIS-per mancata notifica dello stesso ad almeno un controinteressato, identificabile nel -OMISSIS-. La modifica statutaria comporterebbe infatti, per il citato Comune, il vantaggio di non dover più corrispondere al Sindaco alcuna indennità, percependo questi già l’indennità di Presidente dell’-OMISSIS-(con danno però degli altri Comuni della Provincia, tenuti a contribuire all’indennità presidenziale).

5.1 Tale eccezione non può trovare accoglimento.

La qualità di controinteressato è riservata ai soggetti che, identificati o facilmente identificabili sulla base del provvedimento impugnato, ricevono un vantaggio diretto e immediato dall’atto in quanto titolari di un interesse giuridicamente rilevante allo stesso collegato e, di conseguenza, di un interesse contrario all’annullamento del provvedimento stesso. Tale qualità non è rinvenibile in capo al citato Comune in quanto, pur non individuato ma facilmente individuabile sulla base della delibera, non riceve alcun vantaggio diretto, immediato e certo dalla stessa né è titolare di alcun interesse qualificato in relazione ad essa, avendo l’obbligo di corrispondere al Sindaco l'indennità dovuta e non dovendo più corrispondere tale indennità solo in caso di opzione da parte per l’indennità presidenziale.

Quindi la delibera impugnata non sgrava di per sé il Comune dall'obbligo di corrispondere al Sindaco l'indennità a questi spettante, con la conseguenza che il vantaggio che il Comune potrebbe ricevere in caso di opzione è un vantaggio incerto e indiretto, mediato dalla modifica statutaria e dall'eventuale scelta del Sindaco stesso;
la delibera impugnata, infatti, non ha ad oggetto la liberazione dell'Ente comunale dall'obbligo di corrispondere l'indennità dovuta ai suoi amministratori.

Come rilevato dal ricorrente, ancor più in mancanza di concreta attribuzione delle somme ai componenti dell'organo e di opzione da parte degli stessi per l'indennità erogata dall'Ente resistente, non è possibile l'individuazione di alcun controinteressato.

6. Ancora in via preliminare occorre esaminare l’eccezione di improcedibilità per la non immediata lesione dell’interesse del Comune ricorrente, destinata invece a manifestarsi solo con l’adozione della deliberazione di attribuzione delle indennità di carica prevista dallo Statuto, provvedimento allo stato non adottato.

6.1 Anche tale eccezione non coglie nel segno.

È sufficiente richiamare sul punto la giurisprudenza del Consiglio di Stato che nella sentenza n. 2342/2013 ha affermato “ L'impugnazione dell'atto presupposto, di per sé lesivo dell'interesse del soggetto interessato, consente di soprassedere alla susseguente impugnazione dell'atto consequenziale soltanto nell'ipotesi in cui l'eventuale annullamento del primo atto sia in grado di determinare l'automatica caducazione del secondo, ossia soltanto se l'atto successivo ha carattere meramente esecutivo dell'atto presupposto ovvero fa parte di una sequenza procedimentale che lo pone in rapporto di immediata derivazione dall'atto precedente, senza che vi sia possibilità di compiere nuove e ulteriori valutazioni di interessi … Da quanto esposto risulta come il provvedimento impugnato si ponga in un rapporto di stretta consequenzialità con il precedente provvedimento presupposto, limitandosi, senza svolgere ulteriori valutazioni, a dare ad esso esecuzione. Ne consegue che l'omessa impugnazione, per l'operatività del principio della caducazione automatica, non determina l'inammissibilità del ricorso di primo grado ”.

Ha affermato, infatti, da ultimo il TAR Lazio – Roma con la pronuncia n. 1694/2020 che “ Nel processo amministrativo, infatti, qualora sussista un rapporto di presupposizione tra atti, l'omessa o tardiva impugnazione dell'atto presupposto, in mancanza di vizi propri che connotano un'autonoma illegittimità della singola fase procedimentale di attuazione, comporta l'inammissibilità del ricorso giurisdizionale proposto contro l'atto consequenziale (ex multis: T.A.R. Roma, Lazio, sez. III, 23/08/2018, n. 9033;
T.A.R. Brescia, Lombardia, sez. I, 16/11/2017, n. 1361;
T.A.R. Perugia, Umbria sez. I, 06/10/2017, n. 626;
Consiglio di Stato sez. V, 22/03/2016, n. 1166;
Consiglio di Stato sez. IV, 01/07/2015, n. 3256) ”.

Ne consegue che, considerata la stretta consequenzialità tra la previsione statutaria e la delibera di attribuzione dell'indennità di carica prevista dal medesimo statuto, l'omessa impugnazione della delibera di modifica dello Statuto determinerebbe l'inammissibilità dell'impugnazione proposta contro la delibera di attribuzione dell'indennità in quanto atto meramente consequenziale, meramente esecutivo.

Le censure fatte valere dal ricorrente sia appuntano, poi, più direttamente sulla modifica della previsione statutaria che, per come formulata, risulta direttamente e immediatamente lesiva degli interessi dell'Amministrazione ricorrente, in quanto destinata a essere seguita dalla successiva e necessaria attribuzione delle indennità previste

In ogni caso, con la nota prot. n. -OMISSIS-, sulla base della delibera n. -OMISSIS-di approvazione del bilancio di previsione per gli anni 2019-2021, è stato sollecitato il versamento della quota di spettanza del Comune ricorrente per le spese di funzionamento dell’Ente, con conseguente concretizzazione della lesione ed emersione dell’interesse all’impugnazione.

7. Occorre infine esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della deliberazione dell’-OMISSIS-n. -OMISSIS-(di approvazione del bilancio di previsione), ritenuta lesiva dal Comune ricorrente in quanto avrebbe stanziato per le indennità conseguenti alla modifica dello Statuto la somma di euro 532.900,49 nel triennio. Si rimarca poi che la citata delibera è stata approvata nell’assemblea dei Sindaci e che il -OMISSIS- “ha manifestato totale acquiescenza”.

7.1 Anche tale eccezione non può trovare accoglimento.

Occorre considerate infatti che il bilancio di previsione è semplicemente ricognitivo e attuativo (dal punto di vista economico) di scelte e di provvedimenti già assunti dall’Ente, stanziando le risorse necessarie a far fronte alle diverse funzioni svolte, stabilendo obiettivi e limiti all’azione ma, con riferimento specifico ai compensi dell’organo di vertice, in considerazione di determinazioni già assunte.

Nella parte in cui stanzia le somme destinate a essere attribuite all’organo di vertice a titolo di indennità, la citata delibera di approvazione del bilancio di previsione si pone come meramente esecutiva delle previsioni statutarie, come risultanti a seguito della modifica impugnata. Tale delibera, nella parte in cui stanzia le indennità già previste dal modificato Statuto per l’organo di vertice, si configura quindi come meramente consequenziale rispetto alla delibera di modifica statutaria.

L'omessa impugnazione della deliberazione di approvazione del bilancio di previsione non determina pertanto l'inammissibilità del ricorso in quanto risulta meramente esecutiva, in parte qua, delle previsioni statutarie (a tal proposito cfr. la giurisprudenza riportata al punto precedente) e non in grado di configurare una tacita approvazione degli atti e dei provvedimenti sulla base dei quali sono stati effettuati gli stanziamenti contenuti nel medesimo bilancio di previsione.

Ha affermato, infatti, il Consiglio di Stato nella sentenza n. 3808/2014 (ripresa altresì dalla pronuncia del Tar Lazio - Roma n. 13588/2019) “ Il bilancio di previsione ha, infatti, natura di atto ricognitivo di atti e di provvedimenti impositivi già adottati dall'amministrazione, sicché l'inserimento nel bilancio di previsione non incide sulla validità degli stessi, risolvendosi solamente in una sorta di autorizzazione a darvi esecuzione.

Ne consegue che la mancata impugnazione dell'atto di approvazione del bilancio di previsione non implica acquiescenza all'atto impositivo in esso riportato, sì da attribuirgli definitività, con conseguente improcedibilità dell'azione intrapresa per il suo annullamento.

Non vi è, invero, tra l'atto impositivo e il bilancio di previsione quel rapporto tra atti della medesima sequenza procedimentale, alla stregua di atto preparatorio e atto definitivo, asserita dalla difesa del Comune, trattandosi di atti autonomi ”.

8. Rigettate le preliminari eccezioni sollevata dall’Ente d’ambito, è possibile procedere all’esame dei singoli motivi di ricorso.

8.1 Con il primo motivo, si lamenta la violazione art. 5, comma 7, ultimo capoverso, del d.l. n. 78/2010 in quanto, in contrasto con la citata norma statale, l’Ente ha modificato la previsione del proprio Statuto ritenendo di conformarla alla nuova disposizione regionale dell’art. 30, comma 1, della legge n. 14/2016, come modificata dall’art. 2, comma 1, lettera b), punto 1), della legge. n. 16/2019, non considerando però che la previsione regionale consente l’attribuzione delle indennità “in conformità alle previsioni della vigente normativa statale”.

L'Ente d'Ambito deve essere considerato un ente pubblico dal punto di vista sia strutturale sia funzionale, in quanto preposto all'esercizio associato delle funzioni relative alla gestione del ciclo integrato dei rifiuti ai sensi dell'art. 23 della legge regionale della Campania n. 14/2016 e della disciplina generale di cui al d.lgs. n. 152/2006, con l’obbligo dei singoli Comuni, siti nel territorio di riferimento, di aderirvi.

L’Ente di governo d’Ambito può essere quindi fatto rientrare tra le forme associative degli enti locali aventi ad oggetto l'organizzazione e la gestione di servizi e di funzioni pubbliche, con conseguente applicabilità della disposizione di cui all'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78/2010.

A ciò si aggiunga che lo stesso art. 32 del d.lgs. n. 267/2000 prevede che gli organi degli enti associativi ivi indicati siano costituiti dai componenti degli organi degli enti partecipanti, escludendo l’attribuzione di ulteriori emolumenti rispetto a quelli già percepiti.

Anche l'art. 2, commi 33 e 38, della legge n. 244/2007, espressamente richiamato dal piano regionale della gestione dei rifiuti urbani della Regione Campania nella versione 2006, esclude espressamente compensi per gli organi di vertice degli enti della specie.

È di conseguenza chiara la volontà del legislatore di escludere che gli amministratori locali, che già ricevono compensi per la carica rivestita, ricevano ulteriori compensi quali partecipanti agli organi di governo di forme associative tra enti locali.

La stessa Corte Costituzionale, con la sentenza n. 151/2012, ha evidenziato che l'art. 5, comma 7, del d.l. n. 78/2010 persegue l'obiettivo di ridurre la spesa pubblica per il funzionamento degli organi delle forme associative degli enti locali, dettando una disposizione destinata a incidere sulla disciplina di settore assicurandone l'omogeneità. La citata disposizione è pertanto riconducibile alla materia del coordinamento della finanza pubblica, di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, costituendo un principio fondamentale che orienta la disciplina del rapporto tra le forme associative e i relativi amministratori, incidendo perciò anche sulla potestà legislativa delle Regioni.

8.2 Con il secondo motivo, si lamenta la violazione dell'art. 21 dello Statuto, che ne disciplina le modifiche, per inosservanza del procedimento ivi descritto.

La delibera impugnata non contiene riferimenti alla necessaria istruttoria che, ai sensi della citata disposizione, avrebbe dovuto essere esperita dal direttore generale;
la proposta di modifica dello Statuto non è inoltre allegata alla delibera. Infine la delibera impugnata è smentita dall'art. 8 dello Statuto che non prevede che le modifiche statutarie siano di competenza del Consiglio ma che il Consiglio abbia semplicemente la competenza ad approvarle.

Qualora si volesse riconoscere all’Ente d'Ambito il mero ruolo di gestore di attività aventi rilevanza economico-imprenditoriale, andrebbe allora applicato l'art. 2389 c.c. e la giurisprudenza ad esso relativa che ha chiarito che i compensi degli amministratori delle società, quando non previsti dallo Statuto, devono essere determinati mediante una specifica delibera dell'assemblea e non possono essere stabiliti unilateralmente dagli stessi amministratori.

8.3 Il ricorrente pone inoltre questione di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 2, comma 1, lettera b) punto 1), della legge regionale della Campania n. 16/2019 (che ha modificato l’art. 30, comma 1, della legge regionale della Campania n. 14/2016), nella parte in cui ha disposto che “Lo Statuto dell’EdA definisce e disciplina i compensi agli organi dell’Ente per l’esercizio delle funzioni svolte, in conformità alle previsioni della vigente normativa statale”, in quanto contrastante con l’art. 5, comma 7, ultimo periodo, del d.l. n. 78/2010 (convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010), il quale statuisce che “Agli amministratori di comunità montane e di unioni di comuni e comunque di forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, o indennità o emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti”, per violazione:

- dell’art. 117 della Costituzione, in quanto l’art. 5, comma 7, ultimo periodo, del d.l. n. 78/2010 è espressione della potestà legislativa dello Stato nella materia del coordinamento della finanza pubblica;

- dell’art. 3 della Costituzione, in quanto introduce una disciplina che differenzia l’-OMISSIS-in questione rispetto agli enti della stessa specie.

9. L'Ente resistente replica che:

- l'Ente d'Ambito non può essere considerato un ente locale ma un “ente di regolazione dei rifiuti” il cui compito principale è quello di validare il piano economico-finanziario adottato dai singoli comuni, provvedendo a rettificare le singole voci, riclassificarle e ad allocarle secondo la metodologia indicata nella delibera dell’Autorità di Regolazione per Energie, Reti e Ambiente - ARERA - n. 443 del 31.10.2019. Ciò differenzia l'-OMISSIS-da tutte le altre forme associative;

- la modifica statutaria costituisce mera attuazione della modifica della normativa regionale di riferimento, che ha consentito agli ATO Rifiuti della Campania di definire con lo Statuto i compensi spettanti ai relativi organi;

- la delibera in ogni caso prevede che l'indennità di componente del Consiglio dell'Ente d'Ambito è incompatibile con quella di amministratore di uno degli Enti locali aderenti. Gli amministratori locali dovranno di conseguenza scegliere una delle due indennità, senza possibilità di cumulo, come previsto dall'art. 7, comma 13, dello Statuto, conformemente alla disciplina nazionale e a quella regionale;

- l’art. 2, comma 38, della legge n. 244/2007 prevede che gli ATO Rifiuti possano essere costituiti come ente regionale o "coincidere con forme associative di Comuni già esistenti o da costituire". Solo in questa seconda ipotesi è possibile escludere la corresponsione di indennità ai componenti dei relativi organi.