TAR Catania, sez. I, sentenza 2019-10-21, n. 201902467

Pubblicato il 21/10/2019

N. 02467/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00134/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 134 del 2019, proposto da
A P e S P, rappresentati e difesi dagli avvocati H B, V V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliati in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

Regione Siciliana – Servizio i Vigilanza Consorzi di Bonifica, Consorzi Agrari ed Enti, non costituito in giudizio;

nei confronti

D M, non costituito in giudizio;

Consorzio Agrario Interprovinciale Catania e Messina L.C.A., rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Saltalamacchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione resistente e, conseguentemente, dell'obbligo della stessa di adottare gli atti e i provvedimenti di propria competenza al fine di provvedere definitivamente in merito alle istanze presentate dagli avvocati Pavone, da ultimo reiterate con diffida datata 30.05.2018, con la quale i ricorrenti hanno chiesto la revoca dell'esercizio provvisorio dell'attività di impresa del Consorzio Agrario Interprovinciale di Catania e Messina, nonché la revoca dell'incarico al commissario liquidatore pro-tempore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2019 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - I ricorrenti hanno premesso di essere creditori (per € 350.000,00 oltre accessori) nei confronti del CAI (consorzio agrario interprovinciale di Catania e Messina) in liquidazione coatta amministrativa. Hanno sostenuto che l’esercizio provvisorio non sia mai stato autorizzato;
che il commissario si sia reso responsabile di varie inadempienze e violazione del principio della par condicio nei confronti dei creditori a loro danno;
che la procedura prosegue da circa 30 anni (dal 1998) senza che sia mai stato predisposto alcun piano di riparto delle risorse realizzate.

Agiscono avverso il silenzio dell’amministrazione regionale, a fronte della richiesta reiterata con diffida del 30 maggio 2018 di revoca dell’esercizio provvisorio dell’attività di impresa nonché di revoca dell’incarico di commissario liquidatore.

2. - L’Assessorato regionale agricoltura, sviluppo rurale e pesca mediterranea ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, in considerazione del fatto che l’attività di vigilanza farebbe capo all’Assessorato regionale alle attività produttive ai sensi della l.r. n. 28 del 1962 art. 8, co. 1, lett. a);
inoltre, nella rimodulazione degli assetti organizzativi dei dipartimenti regionali degli assessorati, il d.p.reg. del 12 giugno 2016, n.12 non prevedrebbe in capo all’Assessorato resistente la competenza in materia di vigilanza.

3. - Il Consorzio, partendo dal presupposto che le funzioni di autorità di vigilanza spettano all’Assessorato regionale all’agricoltura e al servizio I di vigilanza, ha eccepito l’incompetenza di questo T.A.R. in favore del T.A.R. Palermo, visto che l’autorità di vigilanza ha sede a Palermo;
ha eccepito, inoltre, l’incompetenza del commissario liquidatore all’adozione degli atti richiesti;
ha specificato la sussistenza dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio, giusta decreto dell’assessore per l’agricoltura e le foreste n.2/312 del 27 febbraio 1987, come del resto previsto dallo stesso decreto n.563/2012 di nomina del commissario liquidatore;
nel merito, ha ritenuto che non esisterebbe un’inerzia come omissione riferibile a un obbligo giuridico di provvedere;
la domanda di cessazione dell’esercizio provvisorio implicherebbe un provvedimento di revoca su cui l’autorità di vigilanza non sarebbe competente (trattandosi di atto dell’assessore);
mirando a sollecitare l’esercizio di autotutela e venendo in questione un potere discrezionale della p.a., l’istanza non obbligherebbe a provvedere.

4. - Con memoria depositata in data 1 aprile 2019, parte ricorrente ha chiarito la sua buona fede nel ritenere che non vi fosse autorizzazione all’esercizio provvisorio, anche se rimarrebbero le illegittimità relative alla gestione commissariale;
ha insistito sulla mancata attivazione dei richiamati poteri/doveri da parte dell’amministrazione resistente;
ha sostenuto la competenza di questo TAR.

5. - Alla camera di consiglio del 4 aprile 2019 il Presidente ha disposto la trasmissione del fascicolo al Presidente del TAR Palermo, per la decisione sull'eccezione” di ripartizione”, sollevata dal difensore del Consorzio resistente.

6. - All’udienza camerale del 18 luglio 2019 il Collegio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., ha rilevato la possibile questione di difetto di giurisdizione. Il difensore di parte ricorrente ha chiesto rinvio al fine di produrre la diffida citata in atti, ma non depositata;
il Presidente ha quindi rinviato la trattazione del ricorso alla camera di consiglio del 26 settembre 2019.

7. - In vista della camera di consiglio, parte ricorrente ha prodotto diffida e memoria.

8. – Alla camera di consiglio del 26 settembre 2019 il ricorso è stato posto in decisione.

9. - I ricorrenti dichiarano di agire, nei confronti dell’Assessorato regionale, quali portatori di una posizione sostanziale qualificabile come interesse legittimo, considerato che con l’istanza rimasta inevasa essi hanno inteso sollecitare il corretto esercizio, da parte della P.A., delle potestà pubbliche discrezionali in materia di vigilanza;
essi hanno, altresì, dichiarato di non avere semplicemente reclamato una pretesa patrimoniale, invero già riconosciuta loro dal G.O..

Al fine di chiarire la situazione giuridica vantata nel presente giudizio da parte ricorrente si rivela imprescindibile l’esame della diffida (depositata il 19 luglio 2019), con cui i ricorrenti chiedono all’Assessorato all’agricoltura:

1) di revocare l’esercizio provvisorio dell’attività di impresa del C.A.I., considerato che dal 2007 ad oggi tale esercizio prosegue in violazione delle regole concorsuali, determinando anche ingenti perdite, sottraendo alla liquidazione parte dell’attivo in pregiudizio delle ragioni dei creditori;

2) revocare l’incarico al Commissario liquidatore p.t. per le gravi irregolarità compiute nella gestione della procedura, in violazione delle più elementari regole concorsuali, prima fra tutte quella della par condicio creditorum che costituisce la finalità primaria di tutte le procedure concorsuali, nonché dei doveri di diligenza sullo stesso gravanti e, conseguentemente, a non procedere alla erogazione in favore di quest’ultimo dei compensi maturati fino all’accertamento delle sue responsabilità ed all’accertamento dei conseguenti danni subiti dalla procedura e dai suoi creditori;

3) ordinare al Commissario p.t. di pagare i crediti ammessi allo stato passivo della procedura di l.c.a. del C.A.I. di Catania e Messina, in prededuzione e al privilegio, in favore degli istanti in virtù delle sentenze sopra richiamate ormai da tempo passate in giudicato, trattandosi di crediti sorti, analogamente a quelli pagati agli altri professionisti incaricati della procedura, da incarichi legali conferiti agli istanti e da questi svolti nel corso della procedura di l.c.a. del C.A.I. di Catania e Messina in esercizio provvisorio dell’impresa;

4) ordinare al Commissario p.t. di predisporre immediatamente un piano di riparto, in considerazione del tempo trascorso dall’apertura della procedura (1987) e del fatto che non ne risulta ancora effettuato nessuno, nemmeno a titolo parziale nonostante il notevole lasso di tempo intercorso;

5) ordinare al Commissario p.t. di procedere alla immediata liquidazione di tutti i beni della procedura al fine del soddisfacimento dei creditori, adottando ogni provvedimento opportuno nel loro interesse;

6) ordinare al Commissario p.t. di non erogare somme a terzi in pregiudizio dei crediti vantati dagli istanti e riconosciuti in prededuzione e al privilegio;

7) nominare, stante l’inerzia del Commissario liquidatore, un Commissario ad acta con mandato di provvedere all’immediato pagamento in favore degli istanti dei crediti definitivamente riconosciuti con le sentenze passate in giudicato oltre che a risarcire gli stessi del danno conseguente al mancato pagamento da parte della predetta procedura dei crediti da loro vantati a titolo di danno patrimoniale e/o non patrimoniale, anche a titolo di interessi e/o rivalutazione monetaria nella misura non inferiore al credito dagli stessi vantato pari ad € 350.000,00 circa, oltre ai relativi accessori sino all’effettivo soddisfo.

9.1. - Dall’esame della diffida emerge che alcune richieste (3, 4, 5, 6) sono prettamente volte a soddisfare pretese creditorie dei ricorrenti e pertanto attengono a situazioni di diritti soggettivi, da far valere innanzi al giudice ordinario nei termini di legge;
con riferimento a tali richieste va quindi declinata la giurisdizione di questo giudice in favore di quello ordinario.

9.2. - Con riguardo alle ulteriori richieste (di revoca dell’esercizio provvisorio, di revoca del commissario liquidatore e di nomina di un nuovo), invece, il ricorso avverso il silenzio, a fronte della richiesta dei ricorrenti di attivare i poteri di vigilanza, si ritiene rientrante nella giurisdizione di questo Tribunale.

10. – Quando alla contestata legittimazione dell’Assessorato all’agricoltura, asserisce quest’ultimo che il consorzio ha assunto, a seguito della legge 410/1999, la forma di società cooperativa agricola e che pertanto soggiace all’attività di vigilanza a livello ministeriale (Ministero dello Sviluppo economico);
nella Regione Sicilia, però, l’attività di vigilanza risulterebbe di competenza regionale in base alle disposizioni della l.r. n. 28 del 1962 art.8, co. 1, lett. a), che individuano l’Assessorato regionale alle attività produttive quale ramo di amministrazione competente delle società cooperative.

L’eccezione appare infondata alla luce delle controdeduzioni della ricorrente.

Anche successivamente alla legge n. 410 del 1999 (che ha trasformato i consorzi agrari in cooperative agricole) tutti gli atti nei confronti del consorzio sono stati adottati dell’Assessorato all’agricoltura: è questo Assessorato che ha aperto la procedura di liquidazione coatta amministrativa, che ha nominato i commissari liquidatori e che a tutt’oggi riceve le relazioni del commissario.

Peraltro, la legge regionale n. 28/1962 alla lett. l) individua tra le competenze dell’Assessorato all’agricoltura anche la vigilanza degli enti di settore;
anche il D.R. Reg. n. 12/2016, nel rimodulare gli assetti organizzativi dei dipartimenti regionali degli assessorati regionali, contempla tra le competenze dell’assessorato l’attività di “ vigilanza e tutela sui consorzi ”.

Del resto, a fronte di tali argomentazioni, null’altro ha controdedotto l’Assessorato, la cui eccezione non appare adeguatamente supportata e pertanto va disattesa.

11. – Per quanto ritenuto di pertinenza di questo Tribunale nei termini sopra chiariti, il ricorso è però inammissibile per insussistenza dei presupposti per l’azione avverso il silenzio.

Come asserito dagli stessi ricorrenti con l’ultima memoria, l’istanza da cui muove la presente azione tende a stimolare l'esercizio dei poteri di vigilanza dell’autorità amministrativa, pur non sussistendo alcun procedimento da iniziare per impulso di parte e pur essendo tale potere “connotato da profili di discrezionalità quanto ai modi del suo esercizio”. Essi ritengono, tuttavia, che l’esercizio della potestà amministrativa sarebbe comunque doveroso, così come sarebbe dovuto il riscontro dell’istanza/diffida degli stessi del 30 maggio 2018.

11.1. - Osserva il Collegio che, in definitiva, i ricorrenti chiedono nel caso un intervento in autotutela da parte dell’Assessorato (revoca dell’esercizio provvisorio) o comunque sanzionatorio nei confronti del commissario ritenuto inadempiente (revoca del commissario e conseguenze relative).

Sui provvedimenti di autotutela o sanzionatori, la giurisprudenza amministrativa (da ultimo cfr. C.G.A.R.S. n. 799/2019) ha innumerevoli volte ribadito che essi sono ad iniziativa d’ufficio, sicché dinanzi alla presentazione di un esposto di un terzo o comunque di una richiesta di attivazione del procedimento da parte di un privato che ritiene di averne interesse non sorge alcun obbligo di provvedere da parte dell’amministrazione competente. In particolare, è stato affermato ( ex plurimis , Cons. St., Sez. VI, 20 giugno 2019, n. 4211) che: “ I procedimenti di autotutela hanno natura discrezionale. La discrezionalità attiene, normalmente, sia all'an del provvedere sia al contenuto del provvedere. In relazione all'an del provvedere, … se si imponesse un obbligo di provvedere il rischio sarebbe anche quello di eludere i termini di impugnare mediante la proposizione di un'istanza all'amministrazione, con possibilità di impugnare l'eventuale esito negativo della procedura, nonostante l'avvenuta decorrenza dei termini per proporre ricorso nei confronti del provvedimento di primo grado”.

Ne consegue che la richiesta rivolta all’amministrazione di esercizio dell’autotutela o sanzionatorio non determina l’insorgere di un obbligo di provvedere, ma costituisce una mera denuncia con funzione sollecitatoria inidonea a configurare ipotesi di silenzio - inadempimento, utile per la proficua proposizione del rimedio giurisdizionale offerto dall'art. 117 c.p.a. (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, n. 5018/2017;
Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2237/2015, T.A.R. Campania, Napoli, n. 2826/2012;
T.A.R. Lazio, n. 8108/2015, T.A.R. Toscana, n. 44/2015;
T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 458/2014).

Sulla base delle superiori considerazioni è da escludere la sussistenza di un obbligo giuridico previsto dalla legge in capo all’Assessorato regionale di provvedere sull'istanza di un privato nel senso preteso dai ricorrenti, ossia nel senso di ottenere la revoca dell’esercizio provvisorio o la revoca del commissario liquidatore per ritenuti inadempimenti.

Va specificato che restano ferme le eventuali responsabilità di altro rilievo per ritenuti inadempimenti nell’attività di vigilanza da parte degli organi competenti, da far valere nelle apposite sedi, nella sussistenza dei presupposti.

12. – In conclusione, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e per il resto inammissibile per insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione avverso il silenzio, come specificato in parte motiva.

13. - Le spese, in considerazione della peculiarità della fattispecie, possono essere compensate tra le parti.