TAR Catania, sez. III, sentenza 2022-01-14, n. 202200093

Pubblicato il 14/01/2022

N. 00093/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00854/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 854 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria - Provveditorato Regionale Sicilia, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

del decreto del Capo del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria n. -OMISSIS-allegata a tale proposta;

e per il riconoscimento del grado superiore per meriti straordinari ex art. 77 D.P.R. n. 82/1999 e la

condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patiti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2021 la dott.ssa Giuseppa Leggio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, -OMISSIS-ha disposto il conferimento in suo favore della ricompensa della “lode”, anziché riconoscergli il grado superiore per meriti straordinari ex art. 77 del D.P.R. n. 82/1999, unitamente agli atti del relativo procedimento.

Il ricorrente, inoltre, ha chiesto il riconoscimento del grado superiore per meriti straordinari ex art. 77 del D.P.R. n. 82/1999, lamentando la violazione della -OMISSIS-

-OMISSIS-2.

L’Amministrazione avrebbe dovuto attribuire all’interessato il grado superiore ai sensi del citato art. 77 del D.P.R. n. 82/1999 e non la semplice lode ai sensi del successivo art. 78;
invece non avrebbe tenuto conto delle attività encomiabili del ricorrente, la cui carriera sarebbe caratterizzata dall’essere stato lo stesso impiegato in servizi con mansioni superiori rispetto al grado rivestito, dall’avere acquisito specializzazioni e competenze per lo svolgimento di servizi operativi, dall’avere dimostrato grandi capacità di coordinamento e di iniziativa nelle operazioni di polizia giudiziaria.

Sarebbe invece accaduto che, nonostante nel corso degli anni il ricorrente abbia ricevuto numerose note di apprezzamento in relazione ai servizi e agli interventi svolti, l’Amministrazione, in diversi casi, ha istruito i relativi procedimenti in modo irregolare, inoltrando, in alcune circostanze, gli atti tardivamente e determinando così il loro definitivo arresto.

Il ricorrente ha avanzato richiesta di risarcimento del danno, sull’assunto che il comportamento tenuto dall’Amministrazione - che ha omesso di formulare in favore dello stesso la richiesta di avanzamento al grado superiore per meriti straordinari, nonostante le sue spiccate qualità professionali e la sua non comune determinazione operativa - sia stato intenzionalmente posto in essere per impedire al ricorrente di progredire nella sua carriera. Tale comportamento vessatorio si sarebbe manifestato, ad avviso del ricorrente, in diverse circostanze, e precisamente -OMISSIS-

Inoltre il ricorrente è stato anche sottoposto a due procedure di rotazione, successivamente revocate, e a un trasferimento, annullato dal Tribunale di Messina, Sezione Lavoro;
in una circostanza l’interessato è stato anche aggredito da un detenuto.

Il ricorrente pertanto, ritenendosi vittima di mobbing, ha chiesto il risarcimento del danno professionale, biologico ed esistenziale subito, quantificando il danno nella somma complessiva di € 1.000.000,00, di cui € 100.000,00 a titolo di danno biologico per lesione dell'integrità psicofisica avvenuta in occasione dell’aggressione da parte di un detenuto;
€ 200.000,00 a titolo di danno patrimoniale per le retribuzioni che avrebbe percepito ove avesse ottenuto l’avanzamento al grado superiore e complessivi € 300.000,00 per "perdita di occasione" per la lesione del diritto soggettivo

dello stesso ad essere promosso al grado superiore;
€ 200.000,00 per danni morali ed € 200.000,00 per il procedimento penale ingiustamente subito.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio depositando documentazione e chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

All’odierna udienza pubblica il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Il sistema dei riconoscimenti di meriti speciali al personale del Corpo della Polizia penitenziaria è regolato dall'art. 75 e seguenti del D.P.R. 15/02/1999, n. 82, recante il “Regolamento di servizio del Corpo di polizia penitenziaria” e dall'art. 51 e seguenti del D.Lgs. 30/10/1992, n. 443 in materia di “

Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria”.

La promozione alla qualifica superiore per merito straordinario viene conferita al personale che nell'esercizio delle proprie funzioni abbia conseguito eccezionali risultati in attività attinenti ai propri compiti, rendendo straordinari servizi all'Amministrazione penitenziaria, dando prova di eccezionale capacità e dimostrando di possedere qualità tali da dare sicuro affidamento di assolvere lodevolmente le funzioni della qualifica superiore, ovvero abbia corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica.

L’art. 77 del D.P.R. 15/02/1999, n. 82 contempla le ricompense per meriti straordinari e speciali, distinguendo tra la promozione per merito straordinario e l'encomio solenne, che viene conferito

“all'appartenente al Corpo di polizia penitenziaria che, in operazione di particolare importanza o rischio, abbia dimostrato di possedere, in relazione alla qualifica ricoperta, spiccate qualità professionali e non comune determinazione operativa”.

Si desume dalle norme richiamate il carattere straordinario della ricompensa della promozione per merito straordinario, che consente, in deroga peraltro alla riserva di legge in materia di organizzazione della P.A., il transito dal ruolo di grado inferiore a quello immediatamente superiore

del dipendente resosi protagonista di attività eccezionali.

Tale ricompensa richiede, oltre al compimento di operazioni di servizio di particolare rilevanza, l'aver dato la prova da parte dell'operatore di "eccezionali capacità", ovvero, di avere "corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica” ovvero di avere conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai propri compiti, dando notevole prestigio all'Amministrazione.

E' evidente, perciò, la ratio legis di concepire tali requisiti (e le loro conseguenze, in termini di

meritevolezza) come eccezionali ossia, logicamente e statisticamente, destinati a verificarsi raramente nella realtà.

Secondo la giurisprudenza prevalente e condivisibile "la verifica della sussistenza dei presupposti e la valutazione dei requisiti per la concessione delle ricompense spetta agli organi amministrativi, ai quali la legge conferisce un ampio potere di apprezzamento discrezionale", attribuendo esclusivamente all'Amministrazione, nel primo caso ("prova di eccezionale capacità"), "il potere di valutare le eccezionali capacità del dipendente" e, nel secondo caso ("grave pericolo di vita"), "di verificare la sussistenza di circostanze tali da esporre il dipendente ad un grave e concreto pericolo di vita" (T.A.R. Roma, Lazio, Sezione I, 24 maggio 2018, n. 5873).

In tale materia, pertanto, è amplissima, proprio per le conoscenze di dettaglio che richiede, la discrezionalità tecnica amministrata dagli organi competenti, ed è altresì noto che, aumentando la discrezionalità tecnica dell'attività amministrativa, diminuiscono le possibilità del sindacato giurisdizionale su di essa (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 16 novembre 2018, n. 6452;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 9 marzo 2006, n. 2808).

Dato il carattere peculiare della promozione per merito straordinario, si tratta di ricompensa che si connota dunque per un amplissimo margine di discrezionalità amministrativa nella sua adozione e che, in quanto tale, è sindacabile in sede di legittimità, davanti al giudice amministrativo, solo se risulti viziata da travisamento dei fatti o da macroscopica illogicità (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 23 ottobre 2015, n. 4889;
Cons. Stato, Sez. III, 18 giugno 2015, n. 3084).

Tali vizi non si riscontrano nel caso di specie, in cui, relativamente all’episodio verificatosi il-OMISSIS-, l'amministrazione non ha trascurato di dare valore all’operato del ricorrente, cui ha concesso la lode ex art. 78 del DPR n. 82/1999, per il comportamento connotato da spirito di iniziativa, prontezza di intervento e lodevoli capacità professionali, sulla base di parametri valutativi tesi a rilevare livelli superiori delle qualità personali e professionali rispetto all'ordinarietà dei compiti istituzionali affidati agli appartenenti alla Polizia Penitenziaria.

I fatti rappresentati nella proposta di conferimento del riconoscimento premiale sono stati esaminati da parte dell'apposita Commissione centrale per le ricompense, alla quale spetta il compito di valutare se l'attività di polizia che ha determinato la proposta di conferimento della promozione per meriti straordinari sia effettivamente meritevole, per la sua rilevanza, di tale speciale riconoscimento.

L’episodio, che ha dato luogo alla ricompensa della lode ( La lode viene conferita dal direttore generale dell'Amministrazione penitenziaria, come riconoscimento di applicazione e di impegno professionali che vanno oltre il doveroso espletamento dei compiti istituzionali, all'appartenente al Corpo di polizia penitenziaria, che, per il suo attaccamento al servizio, per spirito di iniziativa e per capacità professionali, abbia conseguito apprezzabili risultati nei compiti di istituto), non appare invero configurabile quale evento di tale eccezionalità da giustificare la deroga alle disposizioni che nel pubblico impiego regolano l'accesso alle diverse qualifiche, deroga che richiede appunto una interpretazione restrittiva dei casi in cui è possibile darvi luogo proprio per la sua particolare eccezionalità (cfr. Cons. Stato Sez. III, 16 novembre 2018, n. 6452).

E’ pur vero che, nei casi concreti, può non essere percettibile dal "non addetto ai lavori" la linea che demarca un'operazione di servizio meritevole di ricompensa per così dire “ ordinaria” rispetto ad altra che può, invece, far ottenere una promozione e, tuttavia, nell'incertezza, occorre privilegiare l'applicazione della disciplina dei meriti "ordinari" piuttosto che dare spazio a quelle disposizioni che, per i motivi sopra indicati, si presentano chiaramente quali norme eccezionali e derogatorie.

Non può trovare inoltre condivisione la prospettazione di parte ricorrente in forza della quale si sarebbe dovuto tenere conto delle capacità dimostrate nel corso del tempo e delle numerose operazioni di polizia giudiziaria compiute negli anni, in quanto, come fin qui esposto, la promozione per meriti straordinari non è legata alla carriera ma ad episodi di servizio di eccezionale rilevanza.

Inammissibile è la richiesta di riconoscimento delle mansioni superiori ex art. 2013 cod. civ., sia perché formulata in una semplice memoria non notificata, sia perché nell'ambito del pubblico impiego, l'art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che l'esercizio di fatto di mansioni più elevate

rispetto a quelle proprie della qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore nella qualifica superiore.

Parimenti va respinta l’istanza di risarcimento del danno, non essendo stata data prova né del danno né del mobbing asseritamente subito, che può essere riconosciuto solo allorquando vi sia la prova di una molteplicità di comportamenti di carattere persecutorio posti in essere in modo sistematico e prolungato contro il dipendente con intento vessatorio.

L’apertura di procedimenti disciplinari a carico del ricorrente non costituisce di per sé dimostrazione di mobbing, in presenza di fatti che possono costituire illecito disciplinare, né può attribuirsi carattere vessatorio alle procedure di rotazione del servizio previste come obbligatorie, e peraltro concluse con accoglimento delle richieste dell’interessato.

Neanche l’episodio -OMISSIS-, dimostra una intenzionale condotta del datore di lavoro di provocare quell'evento o solo di aumentarne il rischio di verificazione.

Sulla base di tutto quanto fin qui esposto, il ricorso va rigettato, sussistendo tuttavia eccezionali ragioni, attesa la natura delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese del giudizio.