Pubblicato il 24/04/2024

N. 00785/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00612/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 612 del 2020, proposto da
Comune di Bassano del Grappa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Dal Pra', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via Morgagni n. 44;

contro

Numeria S.G.R. S.p.A., Iniziativa Parolini S.r.l., Floria Piva, Fausto Tondi, non costituiti in giudizio;
N S.G.R. P.A., quale società di gestione del fondo comune di investimento “Geminus”, subentrata a Numeria S.g.r. S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cinzia Conti, Andrea Barra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per l'accertamento

dell'inadempimento di Numeria s.g.r. s.p.a., Iniziativa Parolini s.r.l. e Floria Piva (appresso anche soltanto “resistenti”) all'accordo ex art. 6 della L.R. n. 11/2004, stipulato in data 21.1.2013, con conseguente sentenza, ai sensi dell'art. 2932 c.c., che produca gli effetti della convenzione urbanistica generale prevista dal medesimo accordo per dare attuazione al Piano Particolareggiato “Parolini”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di N S.G.R. P.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2024 il dott. M R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con deliberazione n. 138 del 28.12.2003 il Consiglio Comunale di Bassano del Grappa approvò il Piano Particolareggiato di iniziativa pubblica denominato “Parolini”, suddiviso in plurimi comparti. Su proposta dei proprietari delle aree comprese nei comparti A1, A2 e A3 (Numeria s.g.r., Iniziativa Parolini s.r.l. e Floria Piva) venne stipulato un accordo, ai sensi dell’art. 6 della L.R. 23.4.2004, n. 11, per l’attuazione del Piano Particolareggiato.

Il Comune annullò in autotutela il provvedimento di approvazione dell’accordo e la conseguente variante urbanistica: tale circostanza determinò l’insorgere di un lungo contenzioso, che ebbe termine nel 2010 quando i medesimi proprietari proposero un nuovo accordo, volto a superare i profili critici che avevano indotto il Comune all’annullamento d’ufficio appena ricordato.

Con deliberazione n. 363 del 18.12.2012 la Giunta Comunale valutò di rilevante interesse pubblico la proposta, ritenendo che l’intervento proposto costituisse una iniziativa di rilevante interesse pubblico coerente con gli obiettivi della Amministrazione Comunale, comportando il miglioramento generale della pianificazione del P.P. il miglioramento dell’assetto viario in coerenza con le linee progettuali elaborate dal Comune, la previsione del grande spazio a verde, la riduzione della capacità insediativa complessiva del P.P., l’ottenimento delle risorse necessarie alla realizzazione delle opere di interesse obiettivo del PP senza l’impiego di risorse aggiuntive.

Con deliberazione n. 86 del 20.12.2012 il Consiglio Comunale del Comune di Bassano del Grappa approvò tale proposta di accordo, ai sensi dell’art. 6 della L.R. 23.4.2004, n. 11, e con deliberazione n. 3 del 31.1.2013 recepì la proposta di accordo e adottò la relativa variante al Piano degli Interventi. Al termine del procedimento di cui all’art. 18 della L.R. n. 11/2004 ed esaminate tutte le osservazioni presentate alla variante, con deliberazione n. 30 del 23.4.2013 il Consiglio Comunale approvò la variante al Piano degli Interventi conseguente all’accordo già menzionato, ribadendone la speciale rilevanza per gli importanti interessi pubblici coinvolti.

In esecuzione dell’accordo e della relativa variante, in data 1.4.2014 è stato approvato dalla Giunta Comunale il Piano Particolareggiato Esecutivo denominato “Area Parolini”, che prevede, tra le altre opere, la realizzazione di un nuovo tracciato stradale (lungo la linea ferroviaria Bassano – Padova) di fondamentale importanza per il Comune. Unitamente agli elaborati del PPE è stato approvato lo schema di convenzione urbanistica per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a carico dei privati. Sulla base di tale schema, questi ultimi hanno presentato al Comune, con nota del 27.12.2016, la bozza di convenzione urbanistica, che è stata approvata dalla Giunta Comunale con deliberazione n. 177 del 27.6.2017, unitamente al progetto definitivo della nuova strada prevista dal PPE, che i privati resistenti dovranno realizzare quale opera di urbanizzazione.

Dal canto suo il Comune diede attuazione al PPE e all’accordo pubblico privato del 21.1.2013 stanziando € 1.300.000,00 per le spese necessarie per realizzare le opere di urbanizzazione ed avviando la procedura espropriativa, ai sensi degli artt. 11 e 16 del D.P.R. n. 327/2001, mediante comunicazione di avvio del procedimento per l’approvazione del progetto definitivo e contestuale dichiarazione di pubblica utilità.

Per contro i privati, nonostante le plurime diffide del Comune, non hanno sottoscritto la convenzione urbanistica generale prescritta dall’accordo del 21.1.2013 e necessaria per dare esecuzione al Piano né prodotto la correlata polizza fideiussoria.

Inizialmente, con nota del 16.1.2018 Numeria aveva richiesto una proroga (al 30.6.2018) del termine per la stipula della convenzione, proroga non concessa dal Comune, avuto riguardo al tempo già trascorso e all’indifferibile interesse pubblico alla realizzazione delle opere del Piano Particolareggiato. Anche la successiva proposta di Numeria di realizzare sull’area due medie strutture di vendita è stata respinta dal Comune con nota del Sindaco del 25.9.2018, rimasta inoppugnata.

A seguito delle ulteriori diffide del Comune, Numeria ha risposto di essere disponibile alla sottoscrizione della convenzione soltanto a fronte della possibilità di realizzare “due medie strutture di vendita, per una SV di 2.500 mq all’interno del Comparto A e del Comparto Parolini”. Posto che tale possibilità già era stata negata con provvedimento rimasto inoppugnato, il Comune ha invitato nuovamente Numeria alla stipulazione della convenzione – il cui testo era stato inviato dai privati con nota del 27.12.2016 e approvato dal Comune - ma Numeria ha ribadito la sua disponibilità condizionata, prospettando l’illegittimità del diniego espresso dal Comune e paventando una richiesta risarcitoria.

Persistendo l’inadempimento dei privati, il Comune di Bassano del Grappa, con il presente ricorso, ha agito in giudizio per ottenere, previo accertamento dell’obbligo delle controparti di sottoscrivere la convenzione urbanistica e rilasciare la correlata polizza fideiussoria, una sentenza ex art. 2932 c.c., che produca gli effetti della convenzione urbanistica generale, prodromica alla realizzazione delle importanti opere di urbanizzazione previste dal Piano Particolareggiato “Area Parolini”.

Si è costituita in giudizio la società N S.g.r.p.a. - in veste di società di Gestione del fondo comune di investimento “Geminus”, subentrata a Numeria S.g.r. S.p.A. (società che ha sottoscritto l’Accordo del 2013) -, svolgendo plurime eccezioni di rito e chiedendo, in ogni caso, il rigetto nel merito del ricorso.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e merita accoglimento per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

Sussiste la giurisdizione dell’intestato G.A. sulla presente vertenza ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a., che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento”, oltre che, in termini più generali, della successiva lettera f) che devolve al G.A., sempre in sede esclusiva, la cognizione delle "controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio". (T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 30 marzo 2021, n. 839;
T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 27 maggio 2020, n. 399;
Cons. Stato Sez. II, 20 aprile 2020, n. 2532).

Spetta quindi alla giurisdizione esclusiva dell’intestato G.A. la cognizione delle controversie concernenti l’adempimento o la risoluzione delle convenzioni urbanistiche, rientrando tali atti nel genus degli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 2 agosto 2021, n. 805;
T.A.R. Veneto, Sez. II, 26 novembre 2020, n. 1136).

Ciò posto, la richiesta di rinvio dell’udienza “per trattative” formulata dalla parte resistente non può essere accolta, in quanto nel processo amministrativo vengono in rilievo interessi pubblici, la cui composizione e tutela non rientra nella libera disponibilità delle parti (Cons. St. sez. V, 22 febbraio 2016 n. 700;
sez. V, 29 dicembre 2014, n. 6414;
C.g.a. 31 gennaio 2022, n. 153).

Sul piano processuale ciò comporta che una volta che il Giudice sia stato investito della decisione del ricorso non vi è una norma giuridica o un principio di diritto che attribuiscano alla parte ricorrente il diritto al rinvio della discussione del ricorso (cfr. Tar Calabria, Catanzaro, Sez. II, 10 marzo 2017, n. 394;
Tar Veneto, Sez. II, 22 gennaio 2016, n. 59;
Consiglio di Stato, Sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1032;
id. 7 ottobre 2008 n. 4889).

Un eventuale rinvio potrebbe trovare fondamento solo in gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sul diritto di difesa costituzionalmente garantito, ovvero su questioni pregiudiziali in senso tecnico la cui cognizione sia attribuita a giudici diversi, evenienze queste che non si verificano nel caso all’esame.

Le considerazioni che precedono, già elaborate dalla giurisprudenza, trovano, ora, conferma, a livello normativo, nel comma 1-bis dell’art. 73 c.p.a., secondo cui “Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza (…)”: casi eccezionali che il Collegio, nella specie, non reputa sussistenti.

Con riferimento alle eccezioni preliminari sollevate dalla N si osserva quanto segue.

Il ricorso è ammissibile in quanto proposto dal Comune nei confronti di Numeria “anche quale rappresentante del Fondo Comune di Investimento Geminus”, poiché l’accordo del 2013 da cui origina la vertenza era stato stipulato da Numeria in nome e per conto del Fondo;
pertanto, il subentro di N nella gestione di quest’ultimo comporta soltanto una successione processuale che non incide affatto sul rapporto sostanziale controverso.

Peraltro le obbligazioni derivanti dalle convenzioni urbanistiche hanno natura di obbligazioni propter rem (cfr. Cons. St., Sez. II, 23.9.2019, n. 6282) e vincolano, pertanto, anche agli aventi causa: la medesima natura va riconosciuta anche alle obbligazioni nascenti da un accordo di pianificazione come quello di cui trattasi.

Si aggiunga che l’accordo del 2013 prevedeva espressamente che lo stesso “deve ritenersi vincolante non solo per i proponenti […] ma anche per i loro eventuali successori ed aventi causa a qualsiasi titolo”.

Infondata è anche l’eccezione di improcedibilità del ricorso per mancato esperimento della procedura di mediazione sollevata da N, ad avviso della quale l’azione promossa dal Comune, poichè involgente anche il trasferimento di diritti reali, deve essere ricondotta nell’ambito delle materie previste dal comma 1-bis dell’articolo 5 del decreto legislativo 28/2010.

L’assunto è privo di pregio in quanto il D.Lgs. n. 28/2010 si applica alle “controversie civili e commerciali” e, dunque, non può trovare applicazione per le controversie dinanzi al Giudice Amministrativo (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 14.9.2021, n. 2567, secondo cui “la normativa in questione, introducendo una condizione di procedibilità delle cause civili innanzi il Giudice ordinario, in quanto norme con risvolti processuali, deve essere intesa come di stretta interpretazione insuscettibile di applicazione in altri contesti giurisdizionali quali quelli di competenza del Giudice amministrativo”).

Le domande e le eccezioni con cui N chiede l’accertamento dell’asserita risoluzione dell’accordo di pianificazione e formula l’eccezione di inadempimento nei confronti del Comune sono inammissibili.

Autorevole giurisprudenza ha invero precisato che, tenuto conto del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle quali si azionano diritti soggettivi, trova piena applicazione il disposto dell’art. 167, co 2, c.p.c. (in base al quale il convenuto, nel primo atto difensivo ovvero nella comparsa di risposta, deve proporre a pena di decadenza le eventuali domande riconvenzionali e le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d'ufficio"), con la conseguenza che la parte resistente ha l’onere di proporre, a pena di decadenza, tutte le “eccezioni di natura sostanziale”, inclusa quella di inadempimento, nella memoria di costituzione, a norma dell’art. 46, comma 1, c.p.a., da depositare nel termine di sessanta giorni dalla notifica del ricorso (Cons. St., Sez. V, 13.9.2023, n. 8301).

Nel caso di specie, N ha proposto le suddette domande ed eccezioni soltanto nella memoria conclusiva ex art. 73 c.p.a., in vista dell’udienza pubblica, quando già era decorso il termine previsto dall’art. 46 c.p.a.

Peraltro, la richiesta risolutoria formulata dalla società resistente configura una domanda riconvenzionale che avrebbe dovuto essere proposta con ricorso incidentale ai sensi dell’art. 42 c.p.a.

Le surriferite domande ed eccezioni di N risultano quindi tardive e, pertanto, inammissibili.

Nel merito, il ricorso è fondato.

Il Comune ricorrente ha dimostrato l'esistenza dell'obbligo delle resistenti di sottoscrivere la convenzione urbanistica in relazione all’accordo del 21.1.2013 e di produrre la relativa polizza fideiussoria.

Ai sensi dell’articolo 2697 c.c. il creditore che agisce in giudizio per l'adempimento deve fornire la prova della fonte negoziale o legale del suo diritto, potendo limitarsi ad allegare l'inadempimento della controparte, su cui incombe l'onere della dimostrazione del fatto estintivo costituito dall'adempimento. (T.A.R. Veneto, Sez. II, 23 novembre 2021, n. 1408;
T.A.R. Veneto, Sez. II, 23 novembre 2021, n. 1408).

Tale prova è mancata, essendo anzi pacifico che le resistenti non hanno adempiuto agli impegni assunti con l’accordo ex art. 6 della L.R. n. 11/2004 stipulato in data 21.1.2013, che - in conformità della proposta avanzata dai proprietari - prevede la riqualificazione dell’area Parolini e l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a carico dei privati.

Il Comune ha adempiuto all’accordo pubblico-privato, approvando la necessaria variante al Piano degli Interventi ed avviando le procedure espropriative necessarie per mettere a disposizione dei privati i fondi su cui realizzare le opere di urbanizzazione previste dall’accordo, stanziando a tal fine oltre un milione di euro.

I privati hanno presentato la bozza di convenzione (anche questa approvata dal Comune), ma gli stessi soggetti si sono poi rifiutati di stipulare la convenzione, adducendo pretestuose motivazioni, concernenti la realizzazione di due medie strutture di vendita di 2.500 mq (non previste nell’accordo del 21.1.2013) e non hanno prodotto la polizza fideiussoria prevista dall’art. 2, lett. k, dell’accordo pubblico privato del 2013, alla stregua del quale i privati si sono impegnati “a produrre idonee polizze fideiussorie, in sede di sottoscrizione delle convenzioni attuative del PP, o integrare quelle esistenti fino alla concorrenza di complessivi euro 4.034.761,00 a garanzia di quanto sopra convenuto”.

Va, pertanto, accertato l’inadempimento delle parti resistenti all’obbligo di adempiere agli impegni assunti con l’accordo ex art. 6 della L.R. n. 11/2004 stipulato in data 21.1.2013.

Ciò posto, in conformità alla richiesta del Comune - che allo stato ha preferito agire ex art. 2932 c.c. anziché per la risoluzione per inadempimento e il risarcimento dei danni -, va emanata una pronuncia costitutiva ex art. 2932 cod. civ., ai sensi del quale “se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso”.

La giurisprudenza ha più volte chiarito che l’obbligo cui si riferisce l’art. 2932 c.c., quale presupposto per il conseguimento di una sentenza costitutiva che produca gli effetti del contratto non concluso, può configurarsi “non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 27.3.2023, n. 5253).

Pacifica è, altresì, l’applicabilità dell’azione ex art. 2932 c.c. agli obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche (cfr. Cons. St., Sez. IV, 7.9.2020, n. 5376). Invero, come chiarito dalla sentenza n. 28 del 2012 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, non vi è motivo per escludere dall’ambito di applicabilità dell’art. 2932 c.c. il mancato adempimento da parte del privato di un obbligo di prestare il consenso assunto con specifici atti d’obbligo o con una convenzione avente valore di accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento amministrativo ex art. 11 della L. n. 241/1990.

È proponibile da parte della P.A. l'azione volta a conseguire una pronuncia costitutiva ai sensi dell'art. 2932 c.c. al fine di ottenere l'esecuzione di una convenzione di lottizzazione e, in particolare, l'accertamento e la declaratoria del trasferimento delle aree destinate a cessione gratuita (T.A.R. Bologna, sez. I, 06/02/2023, n.73).

Nel caso di specie, per l’esecuzione dell’obbligo di sottoscrivere la convenzione sancito dall’accordo urbanistico del 21.1.2013, si reputa che non sussistano specifiche preclusioni all’esperibilità del rimedio previsto dall’art. 2932 c.c., considerato che l’Accordo del 2013 è immediatamente vincolante (non si tratta di una minuta o puntuazione), ha un contenuto dettagliato e il rimedio dell’art. 2932 c.c. è possibile e non escluso dal titolo.

Accertato l’inadempimento delle parti resistenti all’obbligo di sottoscrivere la convenzione urbanistica in relazione all’accordo del 21.1.2013 nel termine previsto dal medesimo accordo, in accoglimento della domanda svolta dal Comune, va, pertanto, emessa, ai sensi dell’articolo 2932 c.c.., una sentenza che produca gli effetti della convenzione urbanistica generale approvata dalla Giunta Comunale con delibera n. 177 del 27.6.2017, con condanna delle resistenti a produrre idonee polizze fideiussorie per complessivi euro 4.034.761,00, ai sensi dell’art. 2, lett. k), dell’accordo del 21.1.2013.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.