Pubblicato il 16/06/2023

N. 01411/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00129/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 129 del 2021, proposto da
Fallimento della Eavbus S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati O M, G G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1. Dichiarare l'obbligo della convenuta Provincia di Avellino all'adeguamento dei corrispettivi dovuti alla EAV BUS S.r.l. per i servizi erogati in ragione del sopraindicato contratto di trasporto pubblico ed in ragione della revisione dei prezzi;

2. Condannare la convenuta Provincia di Avellino al pagamento in favore dell'attrice EAV BUS S.r.l. della somma di € 149.846,00 (centoquarantanovemilaottocentoquarantaseimilaeuro) a titolo di rimborso conseguente alla rivalutazione dei suddetti corrispettivi contrattuali di servizio, come da prospetto contabile in atti, ovvero di quella maggiore o minore somma che dovesse risultare dovuta per tale causale, oltre interessi;

3. Per l'effetto condannare la convenuta Provincia di Avellino al pagamento delle spese, diritti ed onorario del presente giudizio.

Nell'ipotesi di accoglimento della domanda di manleva formulata dalla convenuta Provincia di Avellino si stendono le suesposte conclusioni in tutto o in parte alla Regione Campania;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2023 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori Preziosi Fabio e Mercolino Oscar;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto di citazione la EAV BUS S.r.l. - che sin dal 1.5.2008 è subentrata alla Circumvesuviana S.r.l. nel "contratto di servizio ponte" n. 166 del 27.12.2002 per l'esercizio dei servizi pubblici di linea, stipulato con la Regione Campania in sostituzione della Provincia di Avellino - ha convenuto in giudizio innanzi al Tribunale di Avellino la citata Provincia, per sentirne dichiarare la condanna: a) all’adeguamento dei corrispettivi dovuti in ragione della revisione dei prezzi;
b) al pagamento in suo favore della somma di € 149.846,00 a titolo di rimborso conseguente alla rivalutazione dei suddetti corrispettivi contrattuali di servizio, come da prospetto contabile in atti, ovvero di quella maggiore o minore somma che dovesse risultare dovuta per tale causale, oltre interessi;
c) al pagamento delle spese di lite.

Dopo la declinatoria della giurisdizione da parte del Tribunale di Avellino (con sentenza n. 1211 del 3 agosto 2020), il Fallimento della Eavbus s.r.l. in liquidazione, in persona dei Curatori, ha riassunto la causa davanti questo TAR, con atto notificato il 18 gennaio 2021 e depositato il successivo 21 gennaio, richiamando tutte le domande e deduzioni già formulate, nonché tutti gli atti e i documenti già prodotti.

2. Si è costituita la Provincia di Avellino, che ha eccepito: a) la violazione del ne bis in idem , essendosi formato il giudicato esterno sulla sentenza del Tribunale di Napoli n. 13514/2016, che, con riguardo analoga domanda proposta da altra azienda di TPL, ha riconosciuto il difetto di legittimazione della Provincia;
b) la nullità della cessione del contratto ponte per carenza di forma scritta ad substantiam ;
c) il proprio difetto di legittimazione attiva, dovendo le pretese azionate essere fatte valere nei confronti della Regione Campania.

3. All’udienza pubblica del 17 maggio 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente devono essere scrutinate le eccezioni formulate in rito dall’Ente provinciale.

4.1. Va respinta l’eccezione di inammissibilità per violazione del ne bis in idem , argomentata sulla base del passaggio in giudicato della sentenza del Tribunale di Napoli n. 13514/2016, che, con riguardo ad analoga domanda volta al riconoscimento delle maggiorazioni sui corrispettivi contrattuali per l’espletamento dei servizi di trasporto pubblico locale, ha riconosciuto il difetto di legittimazione della Provincia in favore della Regione.

Va infatti considerato che il vincolo del giudicato esterno presuppone che le cause, tra le stesse parti, abbiano ad oggetto un medesimo titolo negoziale od un medesimo rapporto giuridico ed una di esse sia stata definita con sentenza passata in giudicato: in tal caso, infatti, l'accertamento compiuto in merito ad una situazione giuridica o la risoluzione di una questione di fatto o di diritto incidente su un punto decisivo comune ad entrambe le cause o costituente indispensabile premessa logica della statuizione contenuta nella sentenza passata in giudicato, precludono l'esame del punto accertato e risolto.

Nel caso di specie, trattandosi di sentenza pronunciata su domanda proposta da altra azienda di TPL, difetta all’evidenza il presupposto dell’identità di parti, con conseguente non invocabilità del giudicato esterno.

4.2. Deve essere del pari respinta l’eccezione di nullità della cessione del contratto ponte per carenza di forma scritta ad substantiam .

Con riguardo alla questione della forma dei contratti della P.A. e degli enti pubblici locali, le Sezioni Unite della Cassazione, componendo un contrasto di giurisprudenza, hanno affermato il principio alla stregua del quale “ per la valida stipulazione dei contratti della P.A., anche diversi da quelli conclusi a trattativa privata con ditte commerciali, il requisito della forma scritta "ad substantiam" non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, poiché l'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l'amministrazione possono assumere anche la forma dell'atto amministrativo ” (Cassazione Sezioni Unite, 25 marzo 2022, n. 9775).

Nel caso di specie, sono ravvisabili manifestazioni di volontà - consacrate per iscritto - di entrambe le parti in ordine al subentro nell’esecuzione da parte di EAV BUS, risultando versati in atti:

- il D.D.G.R. Campania n. 236 del 17 dicembre 2009, avente ad oggetto “ Operazione compensativa di risorse a seguito di accordo tra le parti per Circumvesuviana srl e EAV BUS srl bus a favore delle Amministrazioni Provinciali di Avellino e Napoli ”, che richiama nelle premesse il subentro della EAV BUS a seguito dell’atto di scissione dell’8 aprile 2008, precisando “ che gli enti locali competenti hanno preso atto dell’avvenuta cessione del ramo d’azienda relativo ai servizi automobilistici da parte di Circumvesuviana srl a favore di EAV BUS srl ”;

- il “ contratto di affidamento provvisorio per il trasporto pubblico di interesse provinciale su gomma ”, siglato il 14 ottobre 2011, a mezzo del quale la Provincia - tenuto conto che “ con deliberazione 5 agosto 2010, n. 621 la Giunta Regionale della Campania ha disposto, tra l’altro, la scadenza al 31 dicembre 2010 dei contratti di servizio ponte stipulati ai sensi e per gli effetti dell’art. 46 LR n. 3/2002 e s.m.i. ” - ha proceduto all’affidamento diretto del servizio in favore della EAV BUS dal 1° aprile 2011 sino al 31 dicembre 2011, con la precisazione che “ le parti si danno atto che il contratto di servizio ponte prot. n. 166 del 27/12/2002 stipulato inter partes …è scaduto ed ha cessato di produrre ogni effetto ”.

4.3. Deve essere infine esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva, articolata della Provincia di Avellino sul rilievo che l'Ente sul cui bilancio gravano i costi dei servizi minimi di trasporto pubblico locale sarebbe la Regione, mentre la Provincia sarebbe titolare di mere funzioni delegate, ex lege n. 59/97, dalla Regione stessa. La Provincia sostiene altresì che - ove la norma contenuta nell’art. 15 L.R. n. 1/2009 dovesse essere interpretata nel senso di far ricadere sui bilanci delle province gli oneri relativi alla funzione delegata ciò determinerebbe una violazione delle disposizioni di cui agli artt. 123, 114, comma 1, e 119, comma 1, della Costituzione, con conseguente necessità di sospensione del giudizio ai fini della rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.

4.3.1. L’eccezione va disattesa.

4.3.2. La legge regionale n. 3 del 2002 ha delegato alla Provincia una serie di funzioni in materia di trasporto pubblico locale prevedendo la possibilità, per un periodo transitorio e su richiesta espressa della Provincia, che la Regione continui ad esercitare in via temporanea le predette funzioni (art. 44). Nello stesso tempo l’art. 46 ha stabilito che le aziende concessionarie dei servizi di trasporto pubblico locale alla data di entrata in vigore della legge sottoscrivano dei contratti di servizio c.d. ponte nelle more della conclusione delle procedure concorsuali che individueranno i nuovi soggetti affidatari dei servizi.

In applicazione delle sopra richiamate disposizioni, in data 27 dicembre 2002 veniva stipulato il contratto di servizio ponte tra la Circumvesuviana e la Regione, la quale agiva (come espressamente indicato in contratto) in sostituzione della Provincia che si era avvalsa della facoltà prevista dall’art. 44 della legge regionale n. 3/2002. L’art. 29 del contratto testualmente prevede che “ le parti contraenti accettano fin d’ora il subentro dell’amministrazione provinciale nella titolarità del presente contratto ai sensi dell’art. 44 della l.r. n. 3/2002. Alla data dell’effettivo subentro tutti gli oneri relativi al presente contratto cadranno esclusivamente a carico del subentrante ”.

Orbene, come chiarito dallo stesso ente provinciale (cfr. comparsa di costituzione e risposta del 24 novembre 2011) “ la provincia di Avellino, con Deliberazione di Giunta Provinciale n. 1035 del 18 dicembre 2003…. ha assunto la delega in materia di trasporto pubblico locale a far data dal 1/12/2003, subentrando così nella titolarità dei contratti di servizio ponte a suo tempo stipulate dalla regione Campania con le aziende che esercitano il TPL ”. A partire da tale data - e fermo che per il periodo precedente, gli eventuali oneri contrattuali gravano indubitabilmente sulla Regione che li ha stipulati “in sostituzione dell’amministrazione provinciale di Avellino” - la Provincia è divenuta, assumendo in proprio l’esercizio delle funzioni in materia di servizi di trasporto pubblico locale, parte dei contratti e, quindi, soggetto in capo al quale grava l’eventuale obbligo di corrispondere quanto risultante dalla revisione del corrispettivo contrattuale.

Con la precisazione che tanto rileva “ ai fini del corretto indirizzamento della richiesta di revisione del corrispettivo contrattuale…restando impregiudicata ogni valutazione in merito ad una definitiva traslazione dei costi sul bilancio regionale, che non costituisce oggetto del presente giudizio (cfr., nel senso che "la pretesa revisionale va indirizzata (almeno provvisoriamente) al soggetto che ha esercitato le funzioni", C.d.S., sez. V, n. 7924/19, cit.) ” (Consiglio di Stato, sez. II, 27 aprile 2020, n. 2694);
ne consegue altresì l’irrilevanza, nel presente giudizio, dell’invocata questione di legittimità costituzionale, attinente alla definitiva imputazione in bilancio degli oneri per la copertura dei servizi.

4.4. Non è stata invece riproposta dalla Provincia l’eccezione di violazione del ne bis in idem in relazione al ricorso giudizio incardinato dinanzi al TAR Napoli dalla dante causa Circumvesuviana (definito con sentenza n. 16982/2010, riformata in appello con la citata sentenza n. 2694/2020);
eccezione che sarebbe in ogni caso infondata avendo quel giudizio riguardato i compensi revisionali spettanti per gli anni dal 2003 al 2006, laddove la richiesta avanzata nell’odierna controversia è relativa (come emerge dal prospetto contabile in atti) alle annualità 2008-2010.

5. Nel merito, il Collegio ritiene che la pretesa avanzata dalla ricorrente sia fondata.

Deve infatti darsi continuità all’orientamento giurisprudenziale, formatosi proprio in relazione ad analoghe vicende concernenti i paralleli "contratti ponte" stipulati nella stessa data del 27 dicembre 2002, secondo il quale “ a fronte di clausole pattizie che escludono la revisione, nella logica peraltro di un contratto di durata annuale, appare cogente la disciplina normativa inferibile dall’art. 6, comma 4, della legge n. 537 del 1993, alla cui stregua «tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo». Al riguardo, la giurisprudenza ha affermato in più occasioni che, con riguardo agli appalti di servizi o forniture, l’art. 6, comma 4, costituisce norma imperativa, la quale non può essere derogata in via pattizia e che, peraltro, secondo il meccanismo dell’inserzione automatica, è integratrice della volontà negoziale difforme (Cons. Stato, III, 20 agosto 2018, n. 4985;
V, 28 marzo 2018, n. 1940). Anche ad ammettere la non diretta applicabilità di detta norma alle concessioni, occorre segnalare come, in materia di trasporto pubblico locale, l’art. 19 del d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422 preveda che i contratti di servizio definiscono l’importo dovuto all’azienda di trasporto, che può essere soggetto a revisione annuale con modalità determinate nel contratto stesso allo scopo di incentivare miglioramenti di efficienza;
con disposizione di portata ancora più ampia, l’art. 30 della l.r. Campania 28 marzo 2002, n. 3 stabilisce che i contratti di servizio specificano i casi di revisione dell’importo ed i limiti percentuali entro cui può essere prevista la revisione. Tali dati legislativi concorrono all’inquadramento del contesto in cui si inserisce un contratto di servizi di durata annuale (dall’1 gennaio 2003 al 31 dicembre 2003), ma oggetto di continue proroghe, che ne perpetuano ancora l’efficacia. Ma soprattutto evidenziano la peculiarità di questa figura concessoria, per la quale il richiamo, da parte dell’appellante, dell’art. 30, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 può, da un canto, indurre all’assimilazione con la figura degli accordi (di cui all’art. 15 della legge n. 241 del 1990), allorché, d’altro canto, il testo del contratto di servizio ponte enuclea delle sue specificità di più marcata connotazione contrattuale. Proprio in considerazione di questa sua natura ibrida, anche in relazione alle fonti che ne recano la disciplina, la Sezione ha affermato, in una similare fattispecie, con statuizione dalla quale il Collegio non ravvisa ragioni per recedere, l’obbligo di inserzione della clausola di revisione periodica del prezzo, prevista per tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa ” (Consiglio di Stato, sez. II, 27 aprile 2020, n. 2694, cit.;
in termini: C.d.S., Sez. V, 20 novembre 2019, n. 7924;
C.d.S., Sez. II, 6 febbraio 2020, n. 942).

Poiché nel caso di specie il contratto di servizio (c.d. ponte), stipulato nel 2002 e in cui la ricorrente è subentrata nel 2008, è stato de facto prorogato sino al 1° aprile 2011, spetta alla ricorrente la revisione richiesta, considerato che “ l'art. 6 l. n. 537 del 1997 costituisce norma imperativa integratrice della volontà delle parti del contratto pubblico e non derogabile da queste ultime in via pattizia, operante secondo il meccanismo dell'inserzione automatica ai sensi del sopra citato art. 1339 cod. civ.;
la qualificazione di norma imperativa è ricavata sulla base della finalità di ordine pubblico dell'istituto, consistente nel tutelare l'interesse, riferibile anche all'amministrazione, di mantenere nel tempo la qualità delle prestazioni del privato, attraverso la sterilizzazione dei rischi di onerosità sopravvenuta legata alla svalutazione della moneta ... la revisione spetta in caso di proroghe contrattuali e non già di rinnovi, poiché in quest'ultimo caso si è di fronte ad una ridefinizione delle condizioni economiche, nell'ambito della quale deve pertanto essere assorbito l'istituto dell'indicizzazione del corrispettivo, laddove nel primo caso vi è un semplice prolungamento nel tempo dell'efficacia del contratto originario, alle condizioni in esso stabilite ” (Consiglio di Stato, sez. V, 17 ottobre 2018, n. 5940).

Nel caso di specie, infatti, fino alla stipula del contratto di affidamento provvisorio (che si qualifica quale rinnovo, disciplinando in modo autonomo le condizioni contrattuali: cfr. art. 6 ove si riconosce all’impresa un corrispettivo contrattuale di euro 229.668,87 oltre Iva) è dato ravvisare una mera proroga del contratto in essere. In proposito si osserva infatti che “ Per qualificare la tipologia contrattuale (rinnovo, piuttosto che proroga) che viene in rilievo nella materia de qua, non è rilevante il nomen juris formalmente attribuito dalle parti, bensì l'esistenza in concreto: - per il rinnovo, di una nuova negoziazione;
- e per la proroga, del solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall'atto originario;
con la precisazione, peraltro, che la nuova negoziazione può anche concludersi con la conferma delle precedenti condizioni (Cons. Stato: Sez. V, 31 dicembre 2003, n. 9302;
Sez. VI, 22 marzo 2002, n. 1767). In definitiva, la rinnovazione si contraddistingue per la rinegoziazione del complesso delle condizioni (Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2295);
di talché, per il periodo in cui l'espletamento del servizio è proseguito in virtù di apposita clausola di rinnovo del rapporto contrattuale, si determina uno iato con il contratto originario ed il nuovo periodo contrattuale si configura, pertanto, come autonomo rispetto al precedente (con la conseguenza che non può, quindi, trovare applicazione il meccanismo di revisione dei prezzi, perché incompatibile con la rinnovata volontà negoziale della ditta di rendere il servizio al medesimo costo in precedenza concordato e con accettazione della congruità del corrispettivo: cfr. Cons. Stato, Sez. III, 18 dicembre 2015, n. 5779) ” (Consiglio di Stato sez. II, 6 maggio 2020, n. 2860).

6. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto.

6.1. Le spese, stante la complessità delle questioni trattate, possono essere compensate.