Pubblicato il 04/05/2023

N. 00159/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00221/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 221 del 2022, proposto da
Conservatorio di Musica “Arrigo Boito”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

contro

Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati L M D, F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio L M D in Parma, Str Repubblica n.1;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza in materia di inquinamento acustico ex art. 9 legge n. 447/1995 del 27 aprile 2022 (prot. PG/2022/80264) con cui il Comune di Parma ha imposto al Conservatorio l’adozione di una serie di attività puntualmente elencate nel provvedimento;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi la nota

ARPAE

Parma del 28 giugno 2021 (prot. 100401/2021), la richiesta di integrazioni avanzata da ARPAE con comunicazione del 27 ottobre 2021 (prot. 183557/2021), la comunicazione di ARPAE del 3 gennaio 2022 (prot. gen. 94/2022), il parere di ARPAE del 21 marzo 2022 (prot. 46407/2022);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2023 il dott. M B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Conservatorio di Musica “Arrigo Boito”, odierno ricorrente, ha sede nel complesso del Carmine, sito in Parma, Via del Conservatorio n. 27/b.

Il trasferimento nella sede attuale avvenne il 4 settembre 1939 con verbale del Ministero delle Finanze - Provveditorato Generale dello Stato;
si tratta, quindi, di una presenza certificata nella zona da oltre 80 anni.

A seguito di alcune segnalazioni provenienti dagli studi legali circostanti relative alle emissioni sonore conseguenti alle lezioni ed alle esercitazioni degli studenti, nel 2021 ARPAE, su indicazione del Comune di Parma, odierno resistente, ha effettuato un sopralluogo presso i locali di uno studio legale ubicato in immobile confinante con il Conservatorio.

In data 28 giugno 2021 (prot. 111860) il Comune di Parma ha acquisito ai propri atti gli esiti di dette verifiche (effettuate in data 20 maggio 2021) da cui è emerso il superamento dei livelli di rumorosità ammessi in ambiente abitativo.

In particolare, dall’accertamento emergeva un consistente scostamento dal valore limite differenziale di immissione sonora diurno fissato in 5 dB(A) che, nelle rilevazioni, risultava essere di ben 11.6 dB(A).

Alla luce degli accertamenti di cui sopra, ARPAE proponeva al Comune di Parma l’adozione di un provvedimento idoneo alla riconduzione dei livelli di emissioni sonore nei limiti di legge.

Conseguentemente, in data 30 giugno 2021 (prot. 113876) il Comune di Parma avviava nei confronti del Conservatorio, un procedimento finalizzato al superamento delle problematiche di cui sopra.

Nel provvedimento, secondo le indicazioni ARPAE, veniva richiesto al Conservatorio di trasmettere, nel termine di 30 giorni, uno studio di impatto acustico con l’individuazione dei tempi di intervento necessari per la sua realizzazione e la conseguente verifica strumentale di collaudo attestante l’avvenuto raggiungimento delle condizioni di rispetto della normativa di riferimento.

In data 5 luglio 2021 (acquisita al prot. 115905) il Conservatorio richiedeva una proroga fino al 30 settembre 2021 per la produzione dello studio di impatto acustico e del progetto di bonifica, e chiedeva altresì copia della relazione di ARPAE.

Con nota prot. n. 135829 del 6 agosto 2021 il Comune di Parma concedeva sia la proroga fino al 30 settembre 2021 che l’accesso agli atti e trasmetteva copia della relazione ARPAE richiesta.

In data 30 settembre 2021 il Conservatorio “Arrigo Boito” presentava il “Programma finalizzato al risanamento delle emissioni acustiche” contenente l’indicazione degli interventi ed una stima in 12 mesi dei tempi necessari per l’attuazione del programma finalizzato alla riduzione delle immissioni sonore.

Il Comune provvedeva a trasmettere quanto ricevuto ad ARPAE per il parere di competenza.

In data 27 ottobre 2021, con nota prot. 183557, ARPAE formulava richiesta di integrazioni e delucidazioni, sospendendo il rilascio del parere di competenza.

In data 1° dicembre 2021 con prot. 205528 pervenivano al Comune di Parma le integrazioni richieste da ARPAE e prontamente trasmesse (in data 3 dicembre 2021 prot. 207329) alla stessa per le valutazioni tecniche di competenza.

In data 3 gennaio 2022 ARPAE, con nota acquisita al protocollo comunale n. 94/2022, pur prendendo atto delle integrazioni pervenute, evidenziava che tra la documentazione prodotta non figurava il richiesto “progetto esecutivo” necessario per l’espressione del parere definitivo.

In questa stessa nota, ARPAE specificava altresì che “in attesa del completamento degli interventi previsti, dovrà comunque essere garantito il mantenimento della condizione “Finestre chiuse” nel corso delle lezioni e/o esercitazioni, presso tutte le aule indagate, fatti salvi i ricambi di aria in conformità alle disposizioni anti-Covid 19” .

In data 18 gennaio 2022 prot. 8429 il Comune di Parma trasmetteva al Conservatorio le osservazioni ARPAE chiedendo la trasmissione del progetto esecutivo entro 30 gg. dal ricevimento della stessa comunicazione.

Successivamente, in data 21 febbraio 2022 (prot. 31894) venivano acquisite le ulteriori integrazioni alla relazione tecnica prodotte dal Conservatorio e nuovamente trasmesse ad ARPAE per le valutazioni di competenza.

Successivamente, con nota acquisita al prot 53717 del 21 marzo 2022, ARPAE evidenziava che permanevano le segnalazioni di persistenza delle immissioni sonore intollerabili, il progetto esecutivo ricevuto non descriveva gli interventi già realizzati e non definiva alcuna tempistica di realizzazione e, infine, per le aule 46-47 (piano secondo) e 49-50 (sottotetto) – risultanti maggiormente impattanti in relazione alla vicinanza con i residenti/esponenti – non risultavano disposte misure di delocalizzazione immediate al fine di ridurre il contributo inquinante in attesa del completamento dei necessari interventi di bonifica.

La nota ARPAE concludeva dando precise indicazioni al Comune affinchè adottasse “idoneo provvedimento amministrativo finalizzato a quanto di seguito descritto:

1. dovranno essere descritti gli interventi di bonifica già compiuti e dovrà altresì essere puntualmente definita la tempistica di realizzazione di tutti gli altri interventi progettati;

2. in attesa che siano eseguite le opere previste nelle aule nn. 46-47 (piano secondo) e nn. 49-50 (sottotetto), presso le quali saranno sostituiti i serramenti e saranno realizzate contropareti con idonee proprietà acustiche, tutte le attività dovranno essere sospese;

3. in attesa del completamento degli interventi dichiarati, dovrà comunque essere garantito il mantenimento della condizione “finestre chiuse” nel corso delle lezioni e/o esercitazioni, presso tutte le aule indagate, fatti salvi i ricambi d’aria tra una lezione e l’altra, in conformità delle disposizioni anti-Covid19.” .

In data 27 aprile 2022 con prot. 80264 il Comune di Parma adottava l’ordinanza dirigenziale “ in materia di inquinamento acustico ai sensi della L. 447/1995 ”, di cui in epigrafe, con l’indicazione di alcune misure che il Conservatorio avrebbe dovuto porre in essere nelle more del completamento dei necessari interventi di bonifica (mantenimento della condizione “finestre chiuse” nel corso delle lezioni e/o esercitazioni, presso tutte le aule indagate, fatti salvi i ricambi di aria in conformità alle disposizioni anti-Covid 19;
sospensione di tutte le attività nelle aule nn. 46-47 e nn. 49-50).

Avverso tale provvedimento e altri atti del procedimento ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, depositato in data 2 giugno 2022, il Conservatorio di Musica “Arrigo Boito”, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 l. 447/1995. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50, c. 5 D.lgs. 267/2000 (TUEL). Difetto di competenza;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.P.C.M. 14/11/1997. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Difetto di motivazione. Illogicità del provvedimento. Inapplicabilità dei valori limite differenziali di immissione;

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990 - Violazione dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza della p.a. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Irragionevolezza del provvedimento;

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 l. 447/1995 - Eccesso di potere per mancanza dei presupposti - Assenza di proporzionalità della misura.

Si è costituito in giudizio, in data 17 giugno 2022, il Comune di Parma, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad uno dei controinteressati e, poi, chiedendo la reiezione dello stesso nel merito in quanto infondato.

All’esito dell’udienza in camera di consiglio del 13 luglio 2022, è stata emessa l’ordinanza n. 247/2022 con cui è stata accolta la proposta domanda cautelare in quanto “sussiste il pregiudizio grave ed irreparabile così come rappresentato da parte ricorrente, poiché il Conservatorio non potrebbe, in mancanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento adottato dal Comune di Parma, portare a termine l’attività didattica dell’anno in corso” .

Le parti hanno poi depositato memorie finali e, infine, all’udienza pubblica del 22 febbraio 2023, dopo articolata discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

0.1. - Preliminarmente il Collegio deve scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dal Comune di Parma secondo cui “è sufficiente leggere il ricorso per rendersi conto di come parte attrice contesti non solo il provvedimento comunale impugnato, ma anche gli accertamenti di ARPAE ed in particolare le note prot.100401/2021, prot.183557/2021, prot. 94/2022 e prot. 46407/2022” e, dunque, “Appare quindi evidente la necessità di individuare ARPAE come cotrointeressato stante l’impugnazione di provvedimenti emessi dalla stessa Agenzia e la stretta dipendenza del provvedimento comunale dalle prescrizioni dalla stessa impartite” .

Inoltre, sempre secondo il Comune di Parma, “Il ricorso doveva altresì essere notificato in qualità di controinteressato ad almeno uno degli esponenti che lamentano l’intollerabilità delle immissioni provenienti dal Conservatorio “Arrigo Boito” considerato il loro interesse al mantenimento delle misure disposte da ARPAE.” .

0.2. - La sopra riportata eccezione è infondata.

Il Collegio osserva che, per costante giurisprudenza, le ordinanze contingibili e urgenti sono provvedimenti per loro natura finalizzati alla tutela di interessi generali o diffusi e comunque superindividuali ed impersonali, talché è da escludere che nel caso di ricorso proposto per il loro annullamento siano configurabili soggetti controinteressati in senso tecnico nei confronti dei quali occorra a pena di inammissibilità instaurare il contraddittorio;
nè detta qualifica di controinteressato ricorre nell’ipotesi in cui il provvedimento richiami un esposto di terzi, dal momento che la circostanza che un soggetto abbia presentato un’istanza alla pubblica Amministrazione volta a sollecitare un certo provvedimento non comporta l’acquisizione della qualità di controinteressato in caso di impugnazione dell’atto adottato sulla base di tale istanza, ma colui che ha presentato l’esposto può, al più, essere titolare di un interesse che lo legittima ad un intervento ad opponendum ( ex multis , Cons. giust. amm. Reg. Sicilia, 10 ottobre 2019, n. 889).

Nella fattispecie, come si vedrà, il provvedimento comunale impugnato va ricondotto alla fattispecie dell’ordinanza contingibile ed urgente di cui all’art. 9 della legge n. 447 del 1995, e ciò, pur con le peculiarità di cui si dirà, in un contesto caratterizzato dal fine di “tutela della salute pubblica”, quindi a salvaguardia di un interesse generale che, come detto, esclude la configurabilità di soggetti controinteressati in senso tecnico.

Per quanto attiene, poi, ad ARPAE, il Collegio osserva che, se è da escludere pacificamente per la stessa la veste di soggetto controinteressato nel presente giudizio, il Comune di Parma ha nell’ultima memoria difensiva insistito sul fatto che “… è mancata la notificazione del ricorso ad ARPAE nonostante venga richiesto l’annullamento anche di atti di quest’ultima, ed in particolare le note prot. 100401/2021, prot. 183557/2021, prot. 94/2022 e prot. 46407/2022 …”. Sennonché, la circostanza che di questi atti istruttori non ci si occuperà per la ragione assorbente del vizio di incompetenza che inficia il provvedimento comunale conclusivo del procedimento, come è evidente, fa sì che sia del tutto irrilevante la mancata evocazione in giudizio del soggetto pubblico che quegli atti ha adottato.

1. - Statuito quanto sopra in via preliminare, il Collegio può passare all’esame del ricorso nel merito e, al riguardo, osserva che lo stesso è fondato, e va accolto, nei sensi in appresso precisati.

2. - Il Collegio osserva che risulta fondato, in via assorbente rispetto agli altri motivi di ricorso, il primo motivo con cui parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di competenza del dirigente all’adozione della medesima.

In particolare, secondo parte ricorrente l’ordinanza impugnata “rappresenta con ogni evidenza un’ordinanza ex art. 9 l. 447/1995, benché essa richiami l’art. 14 della medesima legge” e, dunque, “tale potere è da inquadrare tra i poteri di ordinanza del Sindaco ex artt. 50, c. 5 e 54, d.lgs 267/2000” con conseguente illegittimità per incompetenza del provvedimento impugnato in quanto “il Dirigente del settore Tutela ambientale del Comune di Parma, infatti, ha esercitato un potere che non è delegabile ad alcuno, spettando esclusivamente al Sindaco” , come si evincerebbe da copiosa giurisprudenza citata.

Al riguardo, il Collegio osserva che non vi sono dubbi circa il fatto che l’ordinanza impugnata sia stata emessa in piana applicazione della legge n. 447/1995, atteso il puntuale riferimento alla stessa contenuto nell’apertura del provvedimento e, poi, a pagina 4 dello stesso, in cui viene espressamente richiamata la legge n. 447/1995 e l’articolo 14 che attribuirebbe al Comune “il controllo sull’osservanza della disciplina stabilita dalla normativa stessa” .

Ciò premesso, il Collegio osserva che l’articolo 9 della predetta legge testualmente dispone che “1. Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell'ambiente, secondo quanto previsto dall'articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59 , e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri.