N. 01211/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00908/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 908 del 2009, proposto da:
M C, rappresentata e difesa dall'avv. V C, con domicilio eletto presso il suo studio (Studio Legale Lessona) in Firenze, Via dei Rondinelli 2;

contro

il Comune di Vaglia in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. A C, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, Via Masaccio 172;

nei confronti di

il Consorzio Alta Velocità Emilia Toscana - CAVET in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Carullo e Filomena Fasciano, con domicilio eletto presso l’avv. Nino Scripelliti in Firenze, Via S. Reparata 40;

per la declaratoria del diritto e la condanna

- al risarcimento del danno conseguente all'illecita ablazione dei terreni di proprietà della ricorrente occupati e utilizzati per realizzare la circonvallazione stradale dell'abitato di Vaglia, oltre interessi e rivalutazione monetaria;

- al risarcimento del danno e/o al pagamento dell'indennità per tutto il periodo in cui la ricorrente è stata privata della disponibilità dei propri terreni, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vaglia e del Consorzio Alta Velocità Emilia Toscana - CAVET;

Visto il ricorso incidentale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2015 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora M C, all’epoca dei fatti, era proprietaria di terreni e fabbricati siti nel Comune di Vaglia che sono stati occupati al fine di realizzare la circonvallazione viaria del capoluogo comunale. Questa costituiva parte di diversi interventi volti ad attenuare l’impatto connesso all’esecuzione della linea ferroviaria ad alta velocità Firenze-Bologna. La realizzazione di tali interventi, tra cui quello in esame nella presente sede, è stata disciplinata da un accordo intercorso tra il medesimo Comune di Vaglia e le imprese T.A.V. s.p.a., Italferr-Sistav s.p.a. e Fiat s.p.a. e da una successiva convenzione stipulata il 28 luglio 1995 dal Comune con il consorzio CAVET (nel seguito: Consorzio”), che impegnava quest’ultimo alla progettazione ed esecuzione, tra l’altro, della circonvallazione dell’abitato di Vaglia mentre il Comune avrebbe adottato i necessari atti amministrativi. Quest’ultimo, con deliberazione giuntale 10 dicembre 1996, n. 675, ha disposto l’espropriazione de terreni della sig.ra Ciolli dei quali, con ordinanza 21 ottobre 1999 n. 106, è stata disposta l’occupazione d’urgenza. L’immissione in possesso è avvenuta il 14 dicembre 1999 e il periodo massimo di occupazione era stabilito in cinque anni.

Dopo una modifica progettuale l’opera è stata totalmente realizzata e consegnata alla Regione Toscana, in quanto strada regionale, e successivamente alla Provincia di Firenze quale gestore della viabilità. L’indennità di esproprio non è stata accettata e dopo il deposito dell’indennità provvisoria, è stato emanato il decreto dirigenziale 29 dicembre 2006, n. 142, con cui è stata disposta la definitiva espropriazione dei terreni della sig.ra Ciolli per metri quadrati 6.474. Essa ha allora citato il Comune di Vaglia innanzi al Tribunale civile di Firenze per sentirlo condannare al risarcimento danni conseguenti all’accessione invertita, per l’importo di € 105.000,00;
l’Amministrazione Comunale, costituitasi in giudizio, ha chiesto ed ottenuto l’autorizzazione alla chiamata in causa del Consorzio in qualità di responsabile dei danni lamentati.

Il Tribunale di Firenze, con sentenza 5 novembre 2008 n. 3835, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. La causa è quindi stata riassunta innanzi a questo Tribunale Amministrativo con il presente ricorso, notificato il 23 maggio 2009 e depositato il 3 giugno 2009, lamentando illegittimità e illiceità dell’occupazione dei terreni in quanto il decreto di esproprio è stato adottato il 29 dicembre 2006 dopo la scadenza del termine finale sia del provvedimento di occupazione d’urgenza che della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. La ricorrente chiede il risarcimento dei danni conseguenti sia alla perdita del fondo, da cui è residuata una proprietà depauperata e con valore ridotto, sia allo spossessamento, per una somma complessiva di € 105.000,00 oltre interessi e rivalutazione monetaria, secondo le risultanze di relazione di parte. Chiede inoltre l’ammissione di consulenza tecnica per l’ipotesi in cui quest’ultima non venga ritenuta sufficiente per la quantificazione del danno.

Si è costituito il Consorzio eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso in quanto la riassunzione della causa innanzi a questo Tribunale Amministrativo sarebbe stata effettuata tardivamente, con conseguente caducazione degli effetti processuali e sostanziali dell’originaria domanda avanzata innanzi al Tribunale civile di Firenze e prescrizione del credito risarcitorio vantato. Eccepisce inoltre il proprio difetto di legittimazione passiva poiché l’unico soggetto obbligato al pagamento dell’indennità di esproprio era, a suo dire, il Comune di Vaglia, che non ha trasferito alcun potere ablatorio al Consorzio il quale è stato anche esonerato da ogni responsabilità per eventuali ritardi nel compimento delle procedure amministrative, ai sensi dell’art. 6 della convenzione intercorsa con il Comune medesimo. Nel merito, contesta la quantificazione dei danni effettuata dalla ricorrente.

Si è costituito anche il Comune di Vaglia eccependo difetto di legittimazione passiva e contestando la pretesa risarcitoria avanzata dalla ricorrente. Ha anche proposto ricorso incidentale, notificato il 23 giugno 2009 e depositato il 26 giugno 2009, con cui chiede che venga accertata l’esclusiva responsabilità in capo al Consorzio per i danni lamentati dalla ricorrente. Il Consorzio, a suo dire, in base alla convenzione intercorsa era tenuto ad assolvere agli adempimenti amministrativi incluso il pagamento degli indennizzi, in nome e per conto del Comune medesimo.

In memoria finale la ricorrente, preso atto della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, chiede che venga assegnato un termine alle Amministrazioni resistenti affinché valutino l’emissione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 e, comunque, di accertare la misura del danno conseguente all’illegittima detenzione dei beni, con conseguente condanna delle stesse al risarcimento per equivalente comprensivo di interessi legali e rivalutazione monetaria, previo eventuale svolgimento di una consulenza tecnica d’ufficio per accertare l’effettivo valore del bene.

Il Consorzio, in memoria di replica, deduce che il decreto di esproprio, pur tardivo, non è stato impugnato dalla ricorrente e sarebbe quindi pienamente valido ed efficace, sicché con la sua emanazione sarebbe avvenuta la traslazione della proprietà dei fondi in questione. La richiesta di consulenza tecnica sarebbe poi inammissibile perché tenderebbe a colmare le carenze probatorie in ordine al valore dei beni oggetto di giudizio.

2. Con sentenza parziale 14 gennaio 2015, n. 68, sono state respinte l’eccezione di inammissibilità, e con essa anche quella di prescrizione, formulate dal Consorzio e allo stesso è stata ordinata produzione documentale. L’adempimento è stato attuato e all’udienza del 26 giugno 2015 il Consorzio ha formulato oralmente riserva d’appello nei confronti della sentenza 68/2015. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

3. In via preliminare è necessario scrutinare l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata da entrambe le parti intimate dalla ricorrente.

L’eccezione deve essere respinta.

Nella presente sede si discute in ordine al risarcimento dei danni che sarebbero stati cagionati alla ricorrente dall’espropriazione di alcuni suoi terreni, la cui procedura è stata condotta congiuntamente da entrambe le parti intimate. Queste pretendono di fondare il proprio difetto di legittimazione passiva sulla convenzione tra loro intercorsa il 20 luglio 1995.

La tesi deve essere respinta perché la convenzione espleta effetti unicamente nei confronti dei suoi firmatari e non della ricorrente, la quale è ad essa estranea. Tale convenzione rientra nel novero degli accordi tra amministrazioni stipulati per disciplinare lo svolgimento di attività di comune interesse, di cui all’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e ad essa si applicano quindi i principi generali in tema di obbligazioni e contratti tra i quali spicca quello generalissimo secondo cui il contratto ha forza di legge unicamente tra le parti e non può incidere sulle posizioni dei terzi. Il riparto reciproco delle incombenze da svolgere nell’ambito della procedura di cui si tratta, pattuito nella suddetta convenzione, ha valore unicamente nei rapporti tra i firmatari della stessa e non vale ad esimere né l’uno, né l’altro, dalla responsabilità civile per eventuali danni cagionati alla ricorrente con l’espropriazione dei suoi fondi.

Tale riparto, a maggior ragione, non può essere assunto quale motivo di un difetto di legittimazione processuale poiché il rapporto sostanziale é intercorso tra la ricorrente ed entrambi i soggetti intimati nella presente causa. Nella fattispecie trova applicazione il principio di cui all’art. 2055 c.c. secondo cui se un fatto dannoso è imputabile a più soggetti, tutti sono obbligati in solido al risarcimento del danno salvo il regresso nei loro rapporti reciproci. La convenzione soprarichiamata vale a definire la misura della responsabilità del Consorzio e del Comune nei loro rapporti reciproci, ma non può avere efficacia, esterna e pertanto non può essere assunta a fondamento di un difetto di legittimazione processuale nella presente causa.

4. Deve essere dichiarato inammissibile il ricorso incidentale presentato dal Comune di Vaglia. Con tale atto quest’ultimo chiede che l’oggetto del contendere venga esteso all’accertamento dell’esclusiva responsabilità in capo al Consorzio per i danni cagionati alla ricorrente. Trattasi di domanda riconvenzionale proposta nella forma del ricorso incidentale come previsto dall’art. 42 c.p.a.

La riconvenzione consiste nel fatto del convenuto che, traendo occasione dal processo instaurato nei suoi confronti, amplia il tema della lite proponendo una domanda nei confronti dell’attore in modo non solo da paralizzare la sua pretesa, ma fare anche valere una pretesa propria. Nel caso di specie però la domanda riconvenzionale è dispiegata da un convenuto nei confronti di altro convenuto ed appare pertanto estranea al titolo dedotto in giudizio dall’attore (art. 34 c.p.c.). La ricorrente infatti ha azionato una pretesa risarcitoria nei confronti del Consorzio e del Comune nascente dalla procedura espropriativa a suo dire malamente condotta mentre il secondo, con la domanda riconvenzionale proposta in via incidentale, pretende di azionare altra pretesa nascente dalla convenzione intercorsa con il primo. La convenzione è però estranea al titolo dedotto in giudizio poiché regolamenta i reciproci obblighi tra Comune e Consorzio e non incide nei confronti della ricorrente. E’ stato evidenziato sopra che essa vale a definire le reciproca responsabilità degli enti che hanno condotto la procedura de qua ma non a limitare la loro responsabilità nei confronti della ricorrente, la quale ha azionato un titolo diverso che appare del tutto estraneo alla convenzione in questione che, si ripete, espleta i propri effetti unicamente nei confronti dei firmatari.

5. Nel merito si rileva che il decreto di esproprio, pur tardivamente emanato, non è stato oggetto di impugnazione e pertanto deve ritenersi idoneo a produrre l’effetto traslativo della proprietà, come correttamente replica il Consorzio.

Il provvedimento di esproprio tardivamente emanato, nel passato, veniva ritenuto nullo ed improduttivo di effetti da quella giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo la quale la pubblica amministrazione doveva ritenersi carente di potere non solo ove agisse con un (preteso) provvedimento in assenza di una norma che attribuisse la potestà asseritamentre azionata, ma anche ogni qualvolta un potere attribuitole legislativamente venisse esercitato al di fuori dei presupposti indicati dalla legge. L’azione amministrativa doveva ritenersi meramente fattuale (anche) ogni qualvolta l’ente pretendesse di utilizzare i propri poteri autoritativi oltre il termine entro il quale, a norma di legge, essi avrebbero potuto essere dispiegati. Accanto alla carenza di potere “in astratto” veniva così costruita un’ipotesi di carenza di potere “in concreto” sicché occorreva vagliare, ai fini della verifica sull’effettività dell’atto gravato, non solo se esistesse una norma che in astratto attribuisse il potere che l’amministrazione pretendeva di esercitare nel caso concreto ma anche se la potestà normativamente stabilita fosse esercitata entro i limiti legislativamente previsti. Nel caso del provvedimento di esproprio emanato entro l’arco temporale massimo stabilito dalla legge, detta giurisprudenza riteneva che non si producesse l’effetto traslativo della proprietà poiché esso non poteva avere effetti e doveva ritenersi inutiliter datum .

Questa teoria oggi deve ritenersi superata poiché l’art. 21 septies della legge n. 241 prevede, quale ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo, solo la carenza di potere in astratto identificantesi nel “difetto assoluto di attribuzione” in capo all’amministrazione agente (C.d.S. IV, 18 novembre 2014 n. 5671). Il provvedimento emanato in difetto dei presupposti di una (esistente) legge attributiva del potere deve quindi ritenersi annullabile e non nullo poiché emesso in violazione di legge, e pertanto in assenza di specifica impugnativa è idoneo a determinare i propri effetti.

Facendo applicazione di detti principi al caso di specie deve ritenersi che il tardivo provvedimento di esproprio sia idoneo a traslare la proprietà;
in tal senso la Sezione si è già espressa in diversi precedenti (T.A.R. Toscana I, 23 ottobre 2012, n. 1707).

Il Collegio è consapevole dell’esistenza di un diverso indirizzo che trae argomento dal disposto di cui all’art. 13, comma 6, del d.P.R. n. 327, a norma del quale “la scadenza del termine entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio determina l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità”, per sostenere che successivamente al decorso del termine suddetto l’autorità espropriante perde il potere di provvedere e, conseguentemente, il decreto di esproprio tardivo deve ritenersi nullo (T.A.R. Puglia-Lecce 16 dicembre 2013, n. 2523). Non sembra però che tale tesi possa essere accolta in quanto detta previsione deve essere coordinata con la norma generale in tema di nullità dei provvedimenti amministrativi e alla luce di essa deve essere interpretata, tanto più che l’art. 21 septies è stato introdotto nel corpo della legge n. 241 dall’art. 14, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, ed è quindi successiva al d.P.R. n. 327.

La conclusione soprarichiamata è stata recentemente affermata dalla Corte di Cassazione, secondo la quale la riconducibilità all’esercizio di un pubblico potere sussiste anche quando l’occupazione inizia, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza e prosegue anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione medesima, poiché anche in questo caso si è in presenza del concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile in base al procedimento svolto ed alle forme adottate (Cass. SS.UU. ord.za 27 maggio 2015, n. 10879).

Essendo quindi consolidato il trasferimento della proprietà dei suoi terreni in capo all’autorità espropriante, la ricorrente non può lamentare alcun danno conseguente alla loro apprensione successivamente all’emanazione del provvedimento di esproprio. La pretesa risarcitoria resta quindi confinata al danno da spossessamento, per l’arco temporale compreso tra la scadenza del periodo di occupazione legittima e l’emanazione del suddetto provvedimento di esproprio.

L’ordinanza 106/99 stabiliva il termine di occupazione in cinque anni dalla data di immissione in possesso, che è avvenuta il 14 dicembre 1999, mentre il provvedimento di esproprio è stato emesso il 29 dicembre 2006. Il periodo di occupazione illecita decorre quindi dal 15 dicembre 2004 e va sino al 28 dicembre 2006 e la ricorrente ha titolo al risarcimento del danno da spossessamento relativamente a tale periodo.

Occorre ora individuare un criterio capace di quantificare presuntivamente tale danno, provato nell’an, ed in assenza di specifici elementi probatori può ragionevolmente farsi riferimento alla somma corrispondente all’interesse legale sul valore del bene. Per calcolare quest’ultimo il Collegio ritiene necessario disporre una verificazione, ai sensi degli artt. 63 ss. c.p.a., della quale si affida l’esecuzione al Dirigente del Genio Civile di bacino Arno-Toscana centro, con facoltà di delega, perché risponda al seguente quesito: “Accerti il verificatore il valore dei beni di proprietà della ricorrente illegittimamente occupati, alla luce della qualificazione urbanistica agli stessi attribuita nel corso degli anni, a partire dal 15 dicembre 2004 fino al 28 dicembre 2006”. Assegna al verificatore nominato il termine di novanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza per depositare la relazione conclusiva della verificazione, la quale dovrà essere altresì comunicata ai difensori delle parti perché possano contraddire sulla stessa prima della prossima udienza di trattazione della causa.