Pubblicato il 20/09/2023

N. 13954/2023 REG.PROV.COLL.

N. 07843/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7843 del 2021, proposto da
Il Ridotto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A I, D V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Ente Regionale Romanatura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato E C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della nota dell'Ente Regionale Roma Natura con prot. Registro ufficiale 1271.U.20-04-2021 notificata in data 13.5.2021 avente ad oggetto “Istituzione del Monumento Naturale Regionale “Fosso della Cecchignola” – notifica Decreto Istitutivo” con l'indicazione specifica delle particelle di proprietà dell'odierna ricorrente sottoposte a vincolo distinte alla sezione C del catasto terreni del Comune di Roma con i seguenti numeri: foglio 882 particelle 50, 62, 128, 183, 1246, 1356, 1357 (intere) e particelle 23, 575, 1251 (parziali), foglio 885 particelle 18, 19, 75, 76 (intere). (provvedimento impugnato - A);

b) quale atto presupposto, del Decreto del Presidente della Regione Lazio 12 giugno 2019 n. T00150 di “Istituzione del Monumento Naturale “Fosso della Cecchignola”, ai sensi dell'articolo 6 della Legge Regionale 6 ottobre 1997, n. 29 e ss.mm.ii. (provvedimento impugnato - B);

c) di ogni atto precedente e successivo, comunque connesso con quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ente Regionale Romanatura e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2023 il dott. S Z e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso notificato il 12 luglio e depositato il 30 luglio 2021 la società ricorrente premette di essere proprietaria di vari terreni tra i quali quelli identificati alla sezione C del catasto terreni del Comune di Roma con i seguenti numeri: foglio 882 particelle 50, 62, 128, 183, 1246, 1356, 1357 (intere) e particelle 23, 575, 1251 (parziali), foglio 885 particelle 18, 19, 75, 76 (intere);
e che detti terreni, secondo quanto stabilito dalle NTA del PRG 2008 del Comune di Roma ricadono all’interno del Sistema dei servizi e delle infrastrutture e precisamente nei Servizi - Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale (art. 83 e 85 delle NTA).

Espone poi che con Decreto del Presidente della Regione Lazio (notificato con nota di RomaNatura del 13 maggio 2021) è stato istituito il Monumento Naturale Regionale (d’ora in avanti, anche, «MNR») «Fosso della Cecchignola», ai sensi dell’art. 6 L.R. 6 ottobre 1997 n. 29, il quale ricomprende nella perimetrazione dell’area monumentale anche la particella 882 e 176, di proprietà del Consorzio ricorrente.

La ricorrente lamenta che il vincolo di cui all’art. 6, L.R. Lazio n. 29/1997, comporta, tra gli altri, i seguenti limiti e aggravi al godimento della proprietà privata:

a. divieto «di transito di veicoli a motore» fuori dalla rete stradale, e della «attività e opere che possano compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati»;

b. necessità di «rilascio dello specifico nulla osta» di cui all’art. 28 L.R. 29/1997 da parte dell’Ente gestore (RomaNatura), previa Conferenza di servizi, per il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative a «interventi, impianti ed opere» di qualsiasi natura;

c. in generale, sottoposizione dell’area e l’attività economica ivi esercitata al rischio di possibili dichiarazioni di incompatibilità con il regime di tutela (art. 28, commi 2 e 3, L. 29/97).

d. imposizione del regime di salvaguardia (zona A) di cui all’art. 8, L. R. 29/1997 (decreto impugnato, punto 5 del “Decreta”), che pure include, ad es., il divieto di transito e sosta di mezzi motorizzati, salvi i soli mezzi di servizio e soccorso e per quelli dei residenti (art. 8, comma 3 lett. g).

Ed ha pertanto impugnato il decreto di istituzione del MNR in quanto asseritamente lesivo dei diritti e interessi della ricorrente.

1.2. Il gravame è affidato ad un unico motivo di ricorso così rubricato:

I) Violazione degli artt. 3 e 6 della legge regionale del Lazio 06/10/1997 n. 29 e dell’art. 22 della legge 06/12/1991 n. 394;
nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, assenza di motivazione, sviamento e violazione dei principi di proporzionalità e tipicità degli atti amministrativi e per violazione dell'art. 42 e dell’art. 97 Cost.

1.3. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio la quale ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività posto che il decreto impugnato è stato pubblicato sul B.U.R.L. n.53 del 2.07.2019, mentre il ricorso è stato notificato soltanto in data 9 luglio 21;
ha al riguardo dedotto che la nota dell’Ente Regionale RomaNatura notificata in uno al decreto (e anch’essa impugnata con il ricorso) non varrebbe a rimettere in termini la ricorrente, poiché detta nota sarebbe soltanto l’atto con cui RomaNatura - nella qualità di “Ente di Gestione” del MNR conferitagli dal decreto medesimo – avrebbe avviato la consequenziale attività di trascrizione del vincolo nei registri immobiliari, provvedendo ove necessario al frazionamento delle particelle catastali. Ha comunque insistito per il rigetto del ricorso in quanto infondato nel merito.

1.4. Si è altresì costituito in giudizio l’Ente Regionale RomaNatura depositando atto di costituzione di mera forma non contente difese scritte.

1.5. In vista dell’udienza pubblica il ricorrente e la Regione Lazio hanno depositato memorie e repliche.

1.6. Alla pubblica udienza del 5 luglio 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Preliminarmente può soprassedersi dall’esaminare l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dalla difesa della Regione, essendo lo stesso infondato nel merito.

3. Può essere esaminato il merito del ricorso.

4. La ricorrente muove dalla nozione di monumento naturale come definito dall’art.6 comma 2 L.R. 29/1997 il quale stabilisce che: «Per monumento naturale si intendono habitat o ambienti omogenei, esemplari vetusti di piante, formazioni geologiche, geositi e affioramenti fossiliferi, successioni ecologiche e/o ricolonizzazioni di specie e interazioni tra uomo ed elementi naturali, che presentino caratteristiche di rilevante interesse naturalistico e/o scientifico».

Alla stregua della superiore definizione la ricorrente deduce che l’area di sua proprietà: a) non avrebbe le caratteristiche indicate nella norma;
b) non farebbe parte del quadro monumentale, naturalistico, estetico e tradizionale tutelabile ai sensi della norma suddetta.

Lamenta inoltre che il provvedimento impugnato includerebbe aree – come quelle di proprietà del ricorrente – che non hanno alcuna pertinenza e vicinanza con il predetto fosso e non sono caratterizzate da alcuna valenza paesaggistica, storica ed estetica, mentre inopinatamente escluderebbe aree direttamente a contatto con il fosso della Cecchignola con ciò creando disparità fra i proprietari di aree e provocando gravi danni in termini di gestione del territorio.

In particolare, sarebbero state inspiegabilmente escluse dal Monumento una serie di aree a monte del fosso, o incluse, ma soltanto in parte, alcune particelle confinanti con il fosso (p.lla n. 216 foglio 886). Inoltre, aree analoghe sotto il profilo dell’estensione e delle caratteristiche ambientali (aree bianche) sarebbero state oggetto di disparità di valutazione e trattamento: infatti una di queste sarebbe stata inclusa nel perimetro del Monumento Naturale e un’altra esclusa (particelle nn. 221, 222, 223, 224, 225, 226, 228, 231, 232, 235, 236, 237 e 238 del foglio 886).

Ancora, in violazione delle norme quadro previste dall’art. 22 della L. 06/12/1991 - n. 394 sarebbero state inserite aree di proprietà privata e non le particelle nn. 22, 607, 608, 609, 610, 35, 717, 330, 332 del foglio 886 di proprietà del Demanio che si trovano su Via di Vigna Murata, esattamente come le particelle confinanti con il Consorzio La Fonte Meravigliosa, invece tutte incluse.

Lamenta che le aree distanti e difformi dal punto di vista naturalistico e morfologico dal fosso della Cecchignola, già ricadevano all’interno del Sistema dei servizi e delle infrastrutture e precisamente nei Servizi - Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, che con i limiti previsti dagli artt. 83 e 85 delle NTA al PRG di Roma Capitale, costituivano dunque quel giusto contemperamento tra interessi privati dei proprietari dei terreni e l’interesse pubblico di tutela paesaggistica e naturalistica.

Pertanto i provvedimenti impugnati non motiverebbero minimamente sul percorso istruttorio seguito per giungere a porre il vincolo del Monumento Naturale anche su dette aree, influendo negativamente sullo sviluppo economico dell'area interessata.

Conclude affermando che i provvedimenti che comportano, come nel caso di specie, un vincolo di tal genere debbano esser rigorosamente motivati e sorretti da un'adeguata istruttoria, sia sotto il profilo della connessione funzionale con le esigenze di tutela e valorizzazione dell'immobile direttamente

vincolato che sotto quello della comparazione degli interessi coinvolti e della necessaria proporzionalità e ragionevolezza della misura adottata rispetto agli interessi sacrificati.

5. Il ricorso è infondato.

5.1. Occorre in primo luogo rilevare che la valutazione della “ampiezza” dell'area di particolare pregio naturalistico costituisce espressione di discrezionalità tecnica sulla quale il giudice di legittimità può intervenire solo in presenza di vizi macroscopici di illegittimità o di travisamento dei fatti ictu oculi rilevabile, non essendo rinvenibile nell’art.6 della L.R. Lazio 6 ottobre 1997 n. 29, o nell’impianto generale della citata legge, o in altre disposizioni statali, alcun riferimento a specifici limiti dimensionali del territorio che in tesi dovrebbero caratterizzare l’istituzione di un Monumento Naturale.

Nel caso in esame, peraltro, nessuna valutazione tecnica è stata presentata dalla ricorrente per avvalorare la tesi che gran parte delle aree incluse e sulle quali già gravavano numerosi vincoli paesaggistici (Fascia di rispetto delle acque pubbliche, ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera c), del Codice;
Zone di interesse archeologico, ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera m), del Codice;
l’intera area è interessata, inoltre, dai alcuni beni paesaggistici d’insieme, individuati come tali e vincolati ai sensi dell’art. 136 c.1 lett. d) del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) e art. 14 della L.R. 06 luglio 1998, n. 24) , siano estranee al fenomeno naturale oggetto di tutela, né che il fenomeno geomorfologico tutelato sia limitato alle aree in cui esso si manifesta espressamente.

5.2. In merito ai dedotti vizi di difetto di istruttoria e di motivazione il Collegio ne rileva l’infondatezza avuto riguardo alla documentazione versata in atti e richiamata nel decreto, essendo state acquisite al procedimento tre relazioni tecniche della Direzione Regionale Capitale Naturale Parchi e Aree Protette: una prima relazione tecnica allegata alla determinazione G01047 del 30 gennaio 2018;
una seconda relazione Prot.51280 del 22 gennaio 2019;
una terza relazione prot.287988 dell’11 aprile 2019.

Per quanto riguarda il presunto difetto di motivazione il motivo è infondato in quanto gli atti di tutela del paesaggio e dei beni ambientali hanno natura di accertamento del valore pubblico del bene e sono adeguatamente motivati con l'individuazione del bene da proteggere.

Nel decreto impugnato è osteso che attraverso l’istituzione del Monumento si è inteso ampliare la funzione di potenziale corridoio ecologico svolta dal Fosso della Cecchignola tra le aree sottoposte a tutela in correlazione con il Parco dell’Appia Antica e al sistema di Roma Natura (Laurentino - Acqua Acetosa). L’area oggetto del ricorso ricade, infatti, in un contesto ambientale paesaggistico particolarmente pregiato e sensibile, disciplinato sia dalle norme di pianificazione paesaggistica vigente ai sensi del D.Lgs 42/2004, sia dal regime vincolistico a cui la stessa area è sottoposta, e la relazione istruttoria spiega esaurientemente che la finalità è quella di salvaguardare delle fasce di ambiente naturale, ma anche di importanza storico-culturale in un territorio altamente urbanizzato.

Proprio in relazione alla inclusione delle aree antropizzate nel perimetro del Monumento Naturale, nel provvedimento impugnato (e nelle relazioni tecniche) sono adeguatamente spiegate le ragioni della scelta operata, nel senso cioè che l'attività di tutela di un'area di alto valore ambientale, naturalistico e paesaggistico, come quella del Fosso della Cecchignola, non poteva obiettivamente realizzarsi senza la previsione di zone di collegamento, costituenti aree di raccordo funzionale e di ammortizzazione tra le modalità di gestione territoriale applicate all'esterno dell'area protetta del monumento stesso, fungendo così da elemento di connessione utile al contenimento della frammentazione ecosistemica determinata dall'urbanizzazione.

La scelta di includere in una riserva naturale un’area in qualche modo già antropizzata non si può pertanto ritenere illogica, perché vale ad evitare una maggiore compromissione del sito (C.d.S. n. 4063/2013, n. 104/2011);
escludere in assoluto l'inserimento, nel perimetro del MNR, di zone antropizzate comporterebbe la pratica impossibilità di istituirlo, non essendo nel territorio in esame rinvenibili contesti esenti da un rapporto più o meno ampio con gli insediamenti abitativi umani;
né il predetto inserimento appare in contrasto con l’art.6 L.R. n.29/1997, perché tale scelta rientra nel potere discrezionale dell'amministrazione e non esclude che dette aree possano invece essere incluse direttamente nel perimetro del Monumento Naturale, allorché, sulla base di una motivata e non illogica scelta dell'amministrazione medesima, risulti meglio rispondente alla tutela delle aree protette. E nel caso in esame l’inclusione dell’area della ricorrente entro il perimetro del monumento naturale Fosso della Cecchignola, risponde a ragioni di matrice ambientale e naturalistica e culturale che sono insite nelle caratteristiche dei luoghi.

Come si evince dalla cartografia depositata in atti dalla Regione Lazio, ed in particolare da quella contenuta nel Piano Regolatore di Roma in cui è indicata la Rete Ecologica, l’area di proprietà della società ricorrente è situata a ridosso del corpo idrico. Nelle aree “B” della Rete Ecologica individuata nel nuovo Piano Regolatore di Roma (aree di medio livello di naturalità e alto livello di connessione tra le componenti della Rete Ecologica), sono previste azioni volte a preservare e ripristinare i valori naturalistici, al fine di garantire la continuità della Rete Ecologica stessa. Rileva pertanto la valenza ecosistemica del tratto del corso d’acqua su cui è prospiciente l’area di proprietà della ricorrente.

La scelta poi di escludere dal perimetro un’area ad est del quartiere "Fonte Meravigliosa" non è illogica o incoerente, ma è stata operata dall’Amministrazione sia in base ai rilievi naturalistici sia in quanto essa ha ritenuto di lasciare un'area destinata a servizi di verde attrezzato nel PRG priva del vincolo. Il perimetro a nord del Fosso della Cecchignola (loc. Fonte Meravigliosa) ha inoltre incluso od escluso alcune particelle in quanto all'epoca dell'istruttoria non era ancora stato approvato il nuovo PTPR per cui si teneva conto di quello vigente. E tuttavia con l'approvazione del PTPR è stata modificata tutta l’area interessata dal MNR in "paesaggio naturale di continuità", con le relative limitazioni. Ne consegue, quindi, in ogni caso che l’area di interesse risulta vincolata anche dal PTPR, che non risulta impugnato da parte ricorrente.

5.3. Infondate sono anche le censure con le quali parte ricorrente lamenta che, con il decreto impugnato, si sarebbe attuato di fatto una sorta di esproprio della proprietà.

Come rilevato dalla difesa regionale, ferma restando la possibilità di continuare a svolgere le attività preesistenti, con l’inserimento dell’area della ricorrente nel perimetro del Monumento naturale si è inteso favorire interventi di mitigazione degli elementi di antropizzazione (che potrebbero incidere in maniera rilevante nel contesto in questione) prevedendo la necessità di nulla osta da parte dell’Ente Gestore.

Infatti nel decreto è stata prevista la possibilità che per le attività consentite venga rilasciata la concessione e autorizzazione, relative ad interventi, impianti ed opere di qualsiasi natura o comunque per lo svolgimento di attività potenzialmente dannose per l’ambiente, subordinandola però al rilascio di specifico nulla osta ai sensi dell’articolo 28 della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 e ss.mm.ii. da parte dell'Ente gestore, Ente Regionale Roma Natura, che provvederà all’adozione del Regolamento di cui all’articolo 27 della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 e ss.mm.ii, nonché all’apposizione delle tabelle perimetrali. In questo senso il nulla osta, costituisce il punto di equilibrio tra le esigenze superiori di protezione naturalistica-ambientale e le istanze a carattere economico e sociale provenienti dal territorio. Quindi in nessun caso il decreto ha realizzato una compromissione radicale del diritto di proprietà della ricorrente.

D’altra parte in merito alla supposta lesione del diritto di proprietà il Collegio ritiene di conformarsi all'orientamento secondo cui “L'inclusione di un'area nell'ambito di una riserva naturale, o la sua qualificazione come monumento naturale, hanno indubbiamente effetti conformativi della proprietà, assoggettandola ad una pianificazione di settore - finalizzata alla tutela paesistico - ambientale - che non necessariamente interferisce con la titolarità dominicale se non nel caso in cui sia prevista l'acquisizione alla mano pubblica e nel momento in cui venga attuata” (T.A.R. Milano, (Lombardia), 04/02/2015, n.388;
e 18/03/2002 n.1157);
e nel caso di specie, non essendo stata data prova del carattere espropriativo conseguente all’istituzione del MNR deve escludersi qualsiasi lesione del diritto di proprietà.

5.4. Infine, con riferimento alla censura con la quale la ricorrente lamenta che l’amministrazione non avrebbe proceduto a effettuare una comparazione dei contrapposti interessi in gioco, si rileva che per pacifica giurisprudenza è preclusa all'Amministrazione procedente la possibilità di cercare autonomamente di conciliare l'interesse paesaggistico e ambientale con gli altri interessi in gioco poiché la funzione di tutela dell’ambiente e del paesaggio, è estranea a ogni forma di attenuazione determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, pubblici o privati.

6. Conclusivamente, per tutte le surriferite ragioni, il ricorso è infondato e va rigettato.

7. La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese tra le parti.