Pubblicato il 28/10/2022

N. 13971/2022 REG.PROV.COLL.

N. 08977/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8977 del 2016, proposto da
T V, rappresentata e difesa dall'avvocato F R, con domicilio eletto presso lo studio Marco Selvaggi in Roma, via Adda, 55, come da procura in atti;

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

C I, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del decreto 495/2016 nella parte in cui prevede che i docenti in possesso del diploma magistrale abilitante conseguito entro l'a.s. 2001/2002 possano proporre domanda d'inclusione nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente dell'infanzia e di scuola primaria

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 ottobre 2022 il consigliere A S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato il 28 luglio 2016 e depositato il successivo 2 di agosto, Valeria Tosto, docente della scuola muniti di diploma magistrale, ha impugnato il DM n. 495 del 22 giugno 2016 adottato dal Miur avente ad oggetto le operazioni di aggiornamento delle graduatorie permanenti ad esaurimento (GAE) 2014-2017 nella parte in cui non si prevede che siano inclusi in dette graduatorie, per l'insegnamento nella scuola dell'infanzia e nelle scuole primarie, i diplomati magistrali· che hanno conseguito un valido diploma presso la scuola magistrale o gli istituti magistrali entro l'anno 2001/02.

2. – L’impugnazione muove dalla generale premessa concettuale per cui, in base alla legge, detti titoli di studio avrebbero valore abilitante e, di conseguenza, avrebbero dovuto consentire di accedere da subito a tutti i canali di reclutamento e conferimento di incarichi riservati al personale scolastico abilitato: tuttavia, con il DM 495 del 22 giugno 2016, il Miur ha disposto la riapertura delle GAE 2014/2017, al fine di consentire alcune operazioni, quali lo scioglimento di riserve, l'inserimento di titoli di preferenza ex lege previsti, senza però prevedere l'inclusione di coloro che, come i ricorrenti, sono in possesso di un titolo ritenuto abilitante, quale –come detto- il diploma di scuola magistrale o di istituto magistrale conseguiti entro l'a.s. 2001/2002.

3. –Il ricorso introduttivo è affidato ad un motivo rubricato: “OMESSA PREVISIONE DELLA POSSIBILITA' D'INSERIMENTO DEI DOCENTI TIOLARI DI DIPLOMA MAGISTRALE CONSEGUITO ENTRO L'A.S. 2001/2002: VIOLAZIONE R.D. 1054/23 (ART.53);
L. 30

LUGLIO

1991 N.239 (ARTA.);
D.LGS 16

APRILE

1994 N.297 (ARTT. 191

COMMA

3 ULT. CPV, 194

COMMA

1, 197E 334);
L.341/90 (ART.3) - VIOLAZIONE DELLA. "

DIRETTIVA

2005/36/CE DEL

PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL

2005 RELATIVA AL RICONOSCIMENTO DELLE QUALIFICHE PROFESSIONALI" E

DELLA PRONUNZIA DELLA COMMISSIONE EUROPEA DEL

31/1/2014 – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EGUAGLIANZA E IMPARZIALITA' DELLA P.A. DI CUI AGLI ART. 3, 51 E 97 COST. - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO GENERALE DI BUONA FEDE - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELLA P.A. (ART: 97.COST E DEL CONNESSO PRINCIPIO DEL FAVOR PARTECIPATIONIS NELLE PROCEDURE DI TIPO CONCORSUALE - ECCESSO DI POTERE PER PALESE IRRAGIONEVOLEZZA, MANIFESTA INIQUITA' E CONTRADDITTORIETA' TRA PIU' ATTI DELLA MEDESIMA AMMINISTRAZIONE.”

4. – Con decreto cautelare presidenziale è stata accolta in via d’urgenza l’istanza cautelare proposta in uno al ricorso introduttivo.

Con successiva ordinanza la misura cautelare è stata confermata dal Collegio, che ha “Ritenuto, pertanto, di dover accogliere la presente istanza cautelare, finalizzata all’inserimento “con riserva” di parte ricorrente nelle G.A.E., nelle more della definizione, da parte dell’Adunanza Plenaria, della questione rimessa dal Consiglio di Stato, sez. VI, con Ordinanza n. 364 del 29 gennaio 2016;

Ritenuto altresì, per ragioni di concentrazione e di economicità del giudizio, discendenti anche dall’art. 1 c.p.a., che, ai sensi dell’art. 41, comma 4, c.p.a., a causa della presumibile non agevole individuazione del novero effettivo dei controinteressati nonché del numero degli stessi, sussistono i presupposti di cui all’art. 49 c.p.a., per disporre la notificazione per pubblici proclami, mediante la pubblicazione sul sito web dell’intimata Amministrazione - sia in sede centrale che in ciascuna delle sedi territoriale competenti - di copia integrale del ricorso nonché della presente ordinanza, con l’indicazione dei controinteressati (alla cui individuazione collaborerà anche l’intimata Amministrazione)”.

5. – Il MIUR si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’avversa impugnazione con memoria.

6 – L’impugnazione è stata posta in decisione alla pubblica udienza di smaltimento dell’arretrato del 14 ottobre 2022.

7. – Il ricorso va respinto, come da oramai consolidata giurisprudenza di questo TAR (fra tante, sentenze numeri 9311/2022, 11294/2022, 8873/2022), formatasi sulla scorta di tre pronunzie dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato;
per tale ragione è possibile prescindere dai profili di rito.

11. – Da tale impostazione il Collegio non individua elementi utili per giustificare un mutamento, alla luce degli insegnamenti provenienti dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ed in particolare delle sentenze 27 febbraio 2019, n. 4 e 5 e 20 dicembre 2017, n. 11.

Tali pronunzia hanno enunciato i seguenti principi, pienamente applicabili alla presente controversia:

- il giudicato amministrativo ha di regola effetti limitati alle parti del giudizio e non produce effetti a favore dei cointeressati che non abbiamo tempestivamente impugnato;
i casi di giudicato con effetti ultra partes sono eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto inscindibile fra le posizione dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente, ancor prima che giuridicamente, che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato: per tali ragioni deve escludersi che l’indivisibilità possa operare con riferimento a effetti del giudicato diversi da quelli caducanti e, quindi, per gli effetti conformativi, ordinatori, additivi o di accertamento della fondatezza della pretesa azionata, che operano solo nei confronti delle parti del giudizio;

- ciò, in quanto, per la Plenaria, i decreti di rettifica ed aggiornamento delle GAE sono qualificabili come atti amministrativi (non generali, ma) collettivi, che si rivolgono a un gruppo determinato di soggetti;
da questo punto di vista essi devono essere distinti sia dagli atti normativi (aventi le tre caratteristiche di astrattezza, generalità ed innovatività), che dagli atti amministrativi generali, che hanno la caratteristica di non potere distinguere destinatari determinati ex ante, ma di poterli distinguere ex post (tipico esempio: i bandi di gara o di concorso), che, ancora dagli atti amministrativi plurimi, i quali sono la sommatoria di più provvedimenti individuali che si fondono in unico atto;

- da tanto deriva che l’annullamento dei decreti ministeriali di aggiornamento delle GAE (in particolare del d.m. n. 235 del 2014), nella parte in cui non consentono ai diplomati magistrali l’inserimento in graduatoria, produce un effetto non propriamente caducante (stante l’assenza nel d.m. di alcuna previsione, suscettibile di essere caducata, diretta a disciplinare l’accesso in graduatoria da parte di chi non sia già inserito), ma, sostanzialmente, di accertamento della pretesa all’inserimento e, di conseguenza, determina un effetto additivo/conformativo: tale giudicato, pertanto, a prescindere dalla natura giuridica dei decreti ministeriali, non si estende a soggetti diversi dagli originari ricorrenti;

- pertanto, ai diplomati magistrali che non abbiano presentato tempestivamente domanda per l’inserimento nelle GAE o che non abbiano tempestivamente impugnato l’atto con cui la loro domanda è stata respinta, è preclusa l’impugnazione dei decreti ministeriali che si limitano a prevedere i criteri per l’aggiornamento delle GAE, atteso che detti decreti di aggiornamento non producono alcun effetto lesivo nei loro confronti, né è possibile individuare in essi la fonte (o la rinnovazione) dell’effetto lesivo consistente nell’esclusione dalle graduatorie;

- va al riguardo precisato che il termine per impugnare il provvedimento amministrativo decorre dalla piena conoscenza dell’atto e dei suoi effetti lesivi e non assume alcun rilievo, al fine di differire il dies a quo di decorrenza del termine decadenziale, l’erroneo convincimento soggettivo dell’infondatezza della propria pretesa. Deve, pertanto, escludersi, che il sopravvenuto annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo possa giovare ai cointeressati che non abbiano tempestivamente proposto il gravame e per i quali, pertanto, si è già verificata una situazione di inoppugnabilità, con conseguente “esaurimento” del relativo rapporto giuridico;

- inoltre, come pure diffusamente affermato dalle due sentenze della Plenaria del 2019 su richiamate, il mutamento giurisprudenziale da esse avallato rispetto alla sentenza del Consiglio di Stato a Sezioni semplici n. 1973\2015, risulta applicabile retroattivamente, e non vale, in contrario, invocare il principio del c.d. prospective overruling (che serve a neutralizzare gli effetti di un mutamento giurisprudenziale in forza del principio di affidamento e del principio costituzionale del giusto processo), in quanto per applicarsi detto principio occorre che l’esegesi incida su di una regola processuale, che essa sia imprevedibile (cioè seguire ad altra consolidata nel tempo tale da considerarsi diritto vivente e quindi da indurre un ragionevole affidamento) e che, infine, comporti un effetto preclusivo del diritto di azione o di difesa, tutti presupposti qui non sussistenti;

- nel merito, poi, il possesso del solo diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 non costituisce titolo sufficiente per l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo istituite dall’articolo 1, comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

12. – E, come evidenziato dal Tribunale anche nelle su richiamate pronunzie:

- il valore legale del diploma magistrale conseguito entro l’a.s. 2001/2002 può essere riconosciuto solo in via "strumentale", nel senso, di consentire a coloro che lo hanno conseguito di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi pur se privi del diploma di laurea in scienze della formazione, istituito con D.P.R. 31 luglio 1996, n. 471 (in tal modo, la richiamata disciplina transitoria ha mostrato di tenere in debito conto la posizione di chi avesse conseguito il titolo del diploma magistrale precedentemente alla riforma operata con la L. 19 novembre 1990, n. 341 e non fosse già immesso in ruolo alla data di entrata in vigore del D.M. 10 marzo 1997 , consentendogli la partecipazione a procedure selettive riservate ai fini del conseguimento di un titolo idoneo a consentire l’ iscrizione nelle graduatorie);

- non ha rilievo in senso contrario, rispetto a quanto si è appena precisato, la previsione di cui all’ art. 1 D.L. 28 maggio 2004, n. 136 , convertito dalla L. 27 luglio 2004, n. 186 e poi successivamente modificata secondo la quale è sufficiente per accedere alla graduatoria il titolo abilitante comunque posseduto, in quanto detta disposizione non fa alcun riferimento al valore abilitante del solo diploma magistrale conseguito entro l’a.s. 2001/2002. Né, successivamente, l’ art.