N. 00458/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01611/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1611 del 2014, proposto da:
D S di S D &
C., L S di S B &
C., Immobiliare Antoniana di Z A e C. Ss, Immobiliare M Snc di M A &
C., rappresentate e difese dagli avv.ti G B e F M, , con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R.;

contro

Comune di Bovolenta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti V P e M G, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R.;

nei confronti di

Maria Bertipaglia, non costituitasi in giudizio;

per la risoluzione

per inadempimento nei confronti delle ricorrenti delle convenzioni urbanistiche relative al piano di lottizzazione "Bacchiglione" datate 10 ottobre 2002 e 14 aprile 2006 e per la condanna del Comune a risarcire tutti i danni derivanti dal colposo inadempimento o in subordine a corrispondere tutte le spese sostenute in esecuzione delle convenzioni, comprensive del valore dei terreni gratuitamente ceduti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bovolenta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 aprile 2016 il dott. S M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le Società ricorrenti sono proprietarie di terreni situati in una zona del Comune di Bovolenta denominata “Isola di Bovolenta”, compresi tra due argini del fiume Bacchiglione, fra l’alveo originale del fiume e la sua nuova inalveazione, con destinazione ad area di espansione C2/1 nella quale l’edificabilità è subordinata alla redazione di un piano attuativo.

Con deliberazione consiliare n. 35 del 19 agosto 2002, è stato approvato un piano di lottizzazione denominato “Bacchiglione” che prevedeva la realizzazione di 23.580 mc a destinazione residenziale.

Il 10 ottobre 2002 è stata sottoscritta la convenzione urbanistica la quale ha previsto la cessione gratuita di aree da destinarsi a verde di lottizzazione (per mq 1933 a verde primario e per mq 1133 a verde secondario), a pista ciclabile (per mq 1090), e ad attrezzature ed impianti di interesse generale (per mq 4.656), oltre che la realizzazione di opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria (la pista ciclabile, il passaggio pedonale, strade per parcheggi e marciapiedi pedonali, segnaletica stradale, rete fognaria, rete di approvvigionamento idrico, reti di distribuzione dell’energia elettrica, del telefono, del gas, rete di illuminazione e sistemazione delle aree a verde).

Con permesso di costruire n. 1576 del 14 maggio 2003, è stato rilasciato il permesso di costruire per la realizzazione delle opere di urbanizzazione completate già nell’autunno del 2004, per le quali è stato rilasciato in data 23 dicembre 2005 il certificato di collaudo approvato con deliberazione della Giunta comunale del 10 marzo 2006.

Con permesso di costruire n. 1687 del 16 novembre 2004 è stata assentita la realizzazione di un edificio residenziale per sedici unità, completato e, al momento della proposizione del ricorso, già abitato.

Con deliberazione consiliare n. 31 del 23 luglio 2005, è stata approvata, su istanza degli interessati, una variante al piano attuativo comportante una modifica d’ambito nei limiti di cui all’art. 11 della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, ed una rettifica dei lotti destinati ad edilizia convenzionata, ed in data 14 aprile 2006 sono stati sottoscritti la nuova convenzione e l’atto di cessione gratuita delle aree sulle quali insistono le opere di urbanizzazione primaria.

Nel frattempo il Comitato istituzionale dell’Autorità di Bacino dei Fiumi Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave, Brenta – Bacchiglione con deliberazioni nn. 1 e 2 del 3 marzo 2004 ha adottato il progetto di piano stralcio per l’assetto idrogeologico ai sensi degli artt. 17 e 18 della legge 18 maggio 1989, n. 183, e le relative misure di salvaguardia, pubblicando le deliberazioni nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2004, n. 236, e nel BUR dell’8 ottobre 2004, n. 100.

L’area del piano di lottizzazione, essendo collocata tra due argini fluviali, è stata inserita tra le aree ad alta pericolosità per le quali è preclusa l’edificazione fino a che non vengano realizzati interventi di messa in sicurezza del sito.

Con deliberazione 19 giugno 2007, n. 4, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 6 ottobre 2007, n. 233 e nel BUR del 17 ottobre 2007, n. 42, oltre che all’albo pretorio dal 6 ottobre 2007, è stata infine adottata la variante al progetto di piano stralcio che ha confermato tale previsione, successivamente recepita negli strumenti urbanistici comunali;
il piano stralcio è stato definitivamente approvato con

DPCM

21 novembre 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28 aprile 2014, n. 97.

La Società Deco snc, una delle odierne ricorrenti, il 16 giugno 2009 ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per edificare il lotto n. 6 all’interno del piano di lottizzazione, e il Comune con provvedimento n. 6171 del 15 settembre 2009, ha respinto l’istanza in ragione dell’inedificabilità dell’area.

Il diniego è stato impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato congiuntamente al piano stralcio e agli strumenti urbanistici, ma le doglianze proposte sono state in parte respinte, in parte dichiarate irricevibili e in parte inammissibili con DPR 5 aprile 2013, reso su parere del Cnsiglio di Stato, Sez. I, 30 marzo 2012.

Con il ricorso in epigrafe le Società ricorrenti, che non hanno potuto completare le previsioni del piano di lottizzazione per l’intervenuta inedificabilità delle aree disposta dal piano di assetto idrogeologico, agiscono contro il Comune con una pluralità di domande volte ad ottenere in via principale il risarcimento dei danni subiti e in via subordinata il ristoro dei costi sopportati per le opere di urbanizzazione primaria realizzate e per la cessione delle relative aree.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bovolenta eccependo l’inammissibilità per difetto di giurisdizione della domanda volta ad ottenere un indennizzo per arricchimento senza causa, concludendo per la reiezione del ricorso.

Alla pubblica udienza del 6 aprile 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Con la domanda formulata in via principale le Società ricorrenti chiedono la risoluzione per inadempimento della convenzione di lottizzazione con condanna al risarcimento dei danni subiti.

Secondo la prospettazione attorea l’inadempimento è configurabile sotto due concorrenti profili.

Rispetto al primo le Società ricorrenti lamentano che, pur essendo l’inedificabilità riconducibile al factum principis delle previsioni del piano di assetto idrogeologico, il Comune non ha esperito tutte le possibilità a sua disposizione per reagire all’imposizione del vincolo preservando in tal modo gli interessi delle Società ricorrenti mediante la presentazione di osservazioni e memorie al piano.

La doglianza è infondata.

Come documentato dal Comune nelle proprie difese, lo stesso ha reagito all’imposizione del vincolo inviando all’Autorità di Bacino proprie osservazioni ed una relazione del Genio civile, con la quale faceva presente che l’area non è stata interessata da fenomeni alluvionali sin dagli inizi del ‘900.

Successivamente ha anche commissionato un apposito studio per approfondire le indagini dal punto di vista della pericolosità idrogeologica, ma la relazione acquisita (cfr. doc. 28 allegato alle difese del Comune dalla quale è emersa una qualità scadente dei terreni con cui sono state realizzate le arginature della nuova inalveazione inadeguati a garantire la tenuta idraulica con possibilità di sifonamento) ha confermato il carattere di pericolosità che caratterizza il territorio (tali conclusioni, osserva il Comune, si sono rivelate corrette in occasione degli eventi alluvionali del 2010 che hanno comportato l’evacuazione dell’area oggetto della controversia), e per tale ragione ha infine condiviso le valutazioni dell’Autorità di bacino provvedendo a recepire i contenuti del piano di assetto idrogeologico negli strumenti urbanistici.

Tali circostanze comportano che non è ravvisabile nella condotta del Comune alcun comportamento negligente, non corretto o in mala fede rispetto alla sopravvenuta imposizione del vincolo da parte dell’Autorità di Bacino, quando invece risulta che sono stati le Società ricorrenti a non attivarsi tempestivamente per contestare utilmente l’imposizione del vincolo o per ottenere il rilascio dei titoli edilizi immediatamente dopo la realizzazione delle opere di urbanizzazione e prima dell’imposizione del vincolo, preferendo invece, in ragione di proprie strategie commerciali, procedere per stralci richiedendo un solo permesso di costruire per il condominio effettivamente realizzato.

Con una seconda prospettazione le Società ricorrenti addebitano al Comune un comportamento negligente, non corretto e in mala fede per non averli tempestivamente informati dell’intervento di vincoli ostativi all’edificazione imposti dall’Autorità di Bacino, prima del completamento delle opere di urbanizzazione.

Anche questa doglianza non può essere condivisa, in quanto tutti gli atti dell’Autorità di Bacino sin dalle deliberazioni nn. 1 e 2 del 3 marzo 2004 con le quali è stato adottato il progetto di piano stralcio per l’assetto idrogeologico ai sensi degli artt. 17 e 18 della legge 18 maggio 1989, n. 183, e le relative misure di salvaguardia, sono sottoposte a forme di pubblicità legale (tali deliberazioni sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 7 ottobre 2004, n. 236, e nel BUR dell’8 ottobre 2004, n. 100) e pertanto le Società ricorrenti non possono fondatamente sostenere di non averle conosciute, né possono pretendere che sia individuabile in capo al Comune un qualche onere di comunicazione individuale che non è configurabile per atti per i quali vi è una presunzione di conoscenza data da forme di pubblicità legale, fermo restando in ogni caso che un’eventuale attività informativa non avrebbe neppure arrecato alcuna effettiva utilità, dato che le opere di urbanizzazione, come documentato dal Comune, in realtà erano state interamente completate prima dell’imposizione del vincolo.

Pertanto la domanda di risoluzione per inadempimento e la connessa domanda risarcitoria devono essere respinte.

In via subordinata le Società ricorrenti chiedono di ottenere il rimborso dei costi delle aree cedute e delle opere di urbanizzazione realizzate sostenendo di averli inutilmente sopportati a causa della sopravvenuta inedificabilità dei suoli, in applicazione dell’art. 2041 c.c. per arricchimento senza causa.

Sul punto il Comune di Bovolenta ha eccepito il difetto di giurisdizione perché la pretesa ha ad oggetto un diritto soggettivo.

L’eccezione deve essere respinta, perché nella controversia all’esame, trattandosi di una convenzione urbanistica rientrante nel novero degli accordi procedimentali di cui all’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 agosto 2010 n. 5904;
id. 4 maggio 2010 n. 2568;
Cass. Sez. Un., 2 dicembre 2010 n. 24419), si versa in una fattispecie devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e comma 1 lett. f), per la quale possono essere conosciute anche pretese che si fondano su posizioni di diritto soggettivo che trovino, come nel caso di specie, titolo diretto e immediato (e non di mera occasione) nel rapporto insorto tra le parti in base alla convenzione (cfr. Cass. Sez. Un. 3 febbraio 2011, n. 2546;
id. 22 ottobre 2002, n. 14895;
id. 15 ottobre 1998, n. 10189).

Nel merito la pretesa è infondata.

Per poter affermare che nel caso di specie è configurabile un arricchimento senza causa le Società ricorrenti sostengono che l’obbligazione del Comune di rilasciare i titoli edilizi deve ritenersi estinta ai sensi dell’art. 1256 c.c. per impossibilità definitiva ed assoluta della prestazione, con conseguente obbligo di restituzione delle prestazioni ricevute ai sensi dell’art. 1463 c.c., e che, non essendo utilmente suscettibili di restituzione le aree sulle quali sono state realizzate le opere di urbanizzazione perché le Società ricorrenti non vi hanno più interesse, deve allora trovare applicazione l’azione di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041 c.c..

Tale ordine di idee non può essere condiviso, perché in realtà il vincolo di inedificabilità discende dal riconoscimento da parte dell’Autorità di Bacino del livello P4 di pericolosità, e l’art. 6 delle norme tecniche di attuazione della variante del piano stralcio ammette esplicitamente la perdurante possibilità di aggiornamento a seguito di studi ed interventi di messa in sicurezza delle aree interessate che possono essere realizzati anche da privati.

Ne consegue che, poiché il vincolo di inedificabilità può venir meno per effetto di tali interventi, non si versa in una fattispecie di impossibilità definitiva ed assoluta al rilascio dei titoli edilizi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2568).

In via ulteriormente subordinata, formulata nell’ipotesi in cui non venga accertato il carattere definitivo ed assoluto dell’impossibilità della prestazione proprio in ragione della possibile futura declassificazione del rischio idraulico, le Società ricorrenti chiedono che l’estinzione dell’obbligazione del Comune sia pronunciata, ai sensi dell’art. 1256, secondo comma, c.c., in quanto non hanno più interesse al rilascio dei titoli edilizi a causa della sostanziale perdita di valore commerciale delle aree che risultano sottoposte a rischi di tracimazione in occasione di eventi atmosferici particolarmente intensi, con conseguente obbligo per il Comune di restituire i costi delle aree cedute e delle opere di urbanizzazione ai sensi e 2041 c.c..

Neppure tale domanda può essere accolta.

Infatti, come è stato osservato (cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 21 maggio 2013, n. 1337) “la difficoltà - o addirittura l'impossibilità - per l'operatore di trovare compratori per gli immobili da realizzare nell'ambito del piano attuativo, non costituisce di per sé ragione di impossibilità della prestazione, ben potendo collegarsi ad erronee scelte dell'operatore stesso (rientranti quindi nel normale rischio d'impresa)”, che è la situazione che si determinerebbe nel caso di specie nel caso in cui venisse meno il vincolo di inedificabilità per il sopravvenire della declassificazione del rischio idraulico.

Ciò premesso, non può essere accolta la domanda di ottenere un indennizzo a titolo di arricchimento senza causa.

Infatti manca in primo luogo il presupposto della mancanza di un titolo che giustifichi il trasferimento di ricchezza, perché la cessione gratuita delle aree e la realizzazione delle opere di urbanizzazione è avvenuta, come sopra visto, in base ad una convenzione la cui validità ed efficacia non può fondatamente essere messa in dubbio, e il mancato adempimento del Comune è giustificato, dato che è dipeso dal doveroso adeguamento al vincolo imposto dall’Autorità di Bacino (circa la configuarabilità di una giusta causa che esclude l’azione di cui all’art. 2041 c.c., nel caso del mancato adempimento della convenzione da parte del Comune per adeguarsi alla normativa sopravvenuta cfr. Cassazione civile, Sez. I, 8 giugno 1995, n. 6482).

In secondo luogo difetta anche il requisito dell’arricchimento dell’Amministrazione, perché nel caso di specie le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione, che sono state completate prima dell’intervento del vincolo, hanno carattere funzionalmente unitario per l’intera lottizzazione, e una parte di questa è stata realizzata mediante la costruzione di un fabbricato residenziale di 16 unità sui lotti 9 e 10.

Tenuto conto che non è ravvisabile nelle convenzioni urbanistiche una necessaria corrispondenza biunivoca e sinallagmatica tra il valore delle prestazioni assunte, e che il privato è pertanto obbligato ad eseguire puntualmente tutte le prestazioni previste dalla convenzione (cfr. Tar Lombardia, Brescia, 25 luglio 2005, n. 784) senza che abbia alcun rilievo la circostanza che queste possano eccedere, originariamente o successivamente, gli oneri di urbanizzazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 10 gennaio 2003, n. 33;
Tar Sicilia, Catania, III, 14 aprile 2011, n. 934), non è neppure ravvisabile un effettivo arricchimento dell’Amministrazione che, in attuazione della convenzione, si è limitata a destinare le opere ed i terreni su cui sorgono, strettamente funzionali all’intervento ubicato nella parte terminale dell’isola, all’esclusivo servizio dell’urbanizzazione della lottizzazione e dell’edificazione già realizzata (circa la non configurabilità dell’arricchimento nel caso di opere realizzate nello specifico ed esclusivo interesse dell’attore cfr. Cassazione civile, Sez. I, 12 febbraio 2010, n. 3322).

In ragione della novità di alcune questioni oggetto della controversia, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate.