TAR Milano, sez. I, sentenza 2010-04-28, n. 201001173

N. 01173/2010 REG.SEN.

N. 02332/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2332 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A T S, rappresentata e difesa dagli avv. M Z e F Z, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, via Dante, 16;

contro

Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avv. M L T, P P e Marcello Mole', elettivamente domiciliata presso la sede dell’avvocatura regionale in Milano, via Fabio Filzi, 22;

Provincia di Cremona, rappresentata e difesa dagli avv. L G, D T M, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, via Rossini, 8;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- della delibera di Giunta Regionale n.VIII/09849 del 15 luglio 2009;

- del conseguente decreto del dirigente della Direzione Infrastrutture e Mobilità della Regione Lombardia n.7412 del 17 luglio 2009;

- per quanto possa occorrere, in parte qua, della deliberazione di Giunta Regionale n.VIII/8475 del 19 novembre 2008 e dell'allegato Patto per il Trasporto Pubblico Locale in Lombardia, sottoscritto in data 11 novembre 2007;

- ancora per quanto occorra, del decreto del dirigente della Direzione Infrastutture e Mobilità della Regione Lombardia n.7418 del 17 luglio 2009;

- e di ogni provvedimento ad essi presupposto o conseguente o comunque connesso (compresa, per quanto occorrer possa, la nota Regione Lombardia in data 1° dicembre 2008);

nonchè per la condanna provvisionale dell'Amministrazione intimata, ex art.186-bis c.p.c. ovvero 186-ter c.p.c.

al pagamento in favore della ricorrente dell'importo di euro 708.652,66, come liquidati ex Decreto della Direzione Infrastrutture e Mobilità della Regione Lombardia n.7412 del 17 luglio 2009

e comunque per l'accertamento

del diritto della ricorrente a concorrere in misura integrale ed in nessun modo decurtata al riparto delle somme stanziate dell'art.1, commi 295-298 della L. 244/07, in relazione all'esercizio 2008 ed agli esercizi successivi

e per la conseguente condanna

della Regione Lombardia all'integrale pagamento, a favore della Adda Trasporti S.c. a r.l. degli importi di cui al punto che precede, nonchè al risarcimento dei danni subiti dalla medesima Società.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti:

- della delibera della Giunta Provinciale di Cremona n.719 del 23 dicembre 2009, con la quale si è stabilito di non procedere ad alcuna erogazione, nei confronti di Adda Trasporti, delle somme trasferite dalla Regione Lombardia e stanziate per il 2009 dall'art. 1, commi 295 e ss. della L. 244/07 nonchè di ogni provvedimento ad essa presupposto, o conseguente o comunque connesso;

nonchè per la condanna provvisionale della Provincia di Cremona, ex art.186-bis c.p.c. ovvero 186-ter c.p.c.

al pagamento in favore della ricorrente dell'importo di euro 587.220,00, come liquidati ex Decreto della Direzione Infrastrutture e Mobilità della Regione Lombardia n.7418 del 17 luglio 2009

e comunque per l'accertamento

del diritto della ricorrente a concorrere in misura integrale ed in nessun modo decurtata al riparto delle somme stanziate dell'art.1, commi 295-298 della L. 244/07, in relazione all'esercizio 2009 ed agli esercizi successivi

e per la conseguente condanna

della Regione Lombardia e della Provincia di Cremona, per quanto di rispettiva competenza, all'integrale pagamento, a favore della Adda Trasporti S.c. a r.l., degli importi di cui al punto che precede, nonchè al risarcimento dei danni subiti dalla medesima Società.

Con ulteriori motivi aggiunti,

- della delibera di Giunta Regionale n.VIII/010910 del 23 dicembre 2009;

- di ogni atto ad essa presupposto, consequenziale, o comunque connesso;

- e comunque per l'accertamento

- del diritto della ricorrente a concorrere, in misura integrale ed in nessun modo ridotta o limitata, al riparto delle somme stanziate dall'art.1, commi 295-298 della L. 244/07, in relazione all'esercizio 2008 ed agli esercizi successivi;

- ad ottenere adeguata e paritaria indicizzazione (in misura non inferiore al 2,3%) dei contributi di esercizio per le linee in concessione e dei corrispettivi di esercizio oggetto di contratti di servizio stipulati a norma del D.Lgs. 422/97 per gli anni 2008, 2009 e seguenti;

- a concorrere in misura integrale ed in nessun modo ridotta o limitata, al riparto delle somme stanziate dallo Stato, e/o dalla Regione Lombardia, e/o dagli Enti Locali competenti, anche a norma della L. 166/2002, della L:R. 24/06 e dei suoi provvedimenti attuativi, per il c.d. “rinnovo del parco autobus” per gli anni 2008, 2009, 2010, 2011 e seguenti;

- a concorrere in misura integrale ed in nessun modo ridotta o limitata, all’attribuzione degli ulteriori benefici ed al riparto delle ulteriori somme stanziate o comunque liquidate dalla Regione Lombardia con le delibere impugnate;

- condannare la Regione Lombardia e la Provincia di Cremona, per quanto di rispettiva competenza, al pagamento, in favore della ricorrente, delle somme alla stessa spettanti a norma dei punti che precedono, nonché al risarcimento dei danni.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Cremona;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 il dott. E Q e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente è società consortile – partecipata da Auto Guidovie Italiane S.p.a. per una quota del 99% e da Brescia Trasporti S.r.l. per una quota dell’1% – che opera nella gestione di numerose linee di trasporto pubblico locale in Lombardia in virtù di affidamenti e conseguenti contratti di servizio ottenuti all’esito dell’espletamento di procedure concorsuali indette ai sensi del d.lgs. n. 422/97.

L’art. 1 della legge n. 244/07, modificando la disciplina dei trasferimenti dallo Stato alle regioni destinati ad alimentare i contributi di esercizio, al comma 295, al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi di trasporto pubblico locale, di attuare la riforma del settore e di garantire le risorse necessarie per il mantenimento dell’attuale livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti, ha previsto l’integrazione a decorrere dal 2008 e poi la sostituzione a decorrere dal 2011 dei trasferimenti statali erogati in precedenza con la compartecipazione delle regioni al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione, fissando al comma 296 la misura di tale compartecipazione per il triennio 2008-2010 e prevedendone al comma 298 una quota ulteriore rispetto a quella del comma 296 al fine di adeguare le risorse destinate al servizio di trasporto pubblico locale.

Nonostante la regione Lombardia avesse ricevuto tali somme dallo Stato, pari a circa 88.000.000 di euro complessivi, fino al mese di giugno 2008 non aveva provveduto ad erogare nulla alle società esercenti il servizio di trasporto pubblico locale.

In seguito a numerosi solleciti, la regione comunicava che era in procinto di definire con le amministrazioni interessate e con le principali associazioni di categoria un patto per il trasporto pubblico locale, al fine della revisione delle risorse destinate a sostenere i costi di esercizio del servizio.

Con nota del primo dicembre 2008 la regione Lombardia comunicava a tutti gli operatori del settore la sottoscrizione del patto succitato, avvenuta in data 11 novembre 2008 e recepita con delibera di Giunta n. 8475 del 19 novembre 2008.

Il patto prevedeva, per il 2008, il versamento di un terzo della somma dovuta alle imprese entro 30 giorni dalla sottoscrizione del patto;
i restanti due terzi sarebbero stati versati dopo la sottoscrizione della rinuncia ad ogni pretesa esistente per gli esercizi anteriori al 2008 da parte delle imprese titolari di almeno il 95% dei contributi dovuti dalla regione;
l’onere della rinuncia sussisteva solo in relazione alle pretese non definitivamente accertate (cfr. artt. 1, comma 6, 2, commi 1, 2, 3 del patto).

La ricorrente si determinava nel senso di effettuare la rinuncia, così come la propria consorziata Brescia Trasporti, mentre l’altra consorziata AGI (Auto Guidovie Italiane) non era tenuta ad alcuna rinuncia perché le sue pretese erano state già definitivamente accertate.

La ricorrente riceveva il primo terzo di contributo. Tuttavia, successivamente veniva inserita fra i soggetti che la regione riconosceva quali titolari del diritto alla corresponsione degli ulteriori due terzi di contributi, a cui provvedeva a versarne l’85% nel mese di agosto 2009, solo per la quota relativa alla consorziata Brescia Trasporti, corrispondente all’1% del dovuto.

Con il presente gravame la ricorrente impugna, dunque, i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

1) Travisamento, contraddittorietà e sviamento dei decreti impugnati in via principale rispetto al patto ed alla delibera di recepimento del medesimo, in quanto tali ultimi atti non disponevano che la rinuncia dovesse essere presentata anche dai singoli consorziati, dovesse riguardare i loro personali diritti (e non quelli delle società consortili), né che le somme stanziate dalla finanziaria fossero erogate alle società consortili solo per la quota corrispondente a quella delle consorziate che avessero presentato rinuncia;

2) Travisamento, irragionevolezza manifesta, violazione degli artt. 2615-ter e 2462 e ss. c.c., atteso che sarebbe irragionevole che la completa liquidazione delle somme spettanti alla società consortile sia subordinata alla rinuncia da parte delle consorziate ai propri personali diritti, per il principio della soggettività autonoma e distinta dalla società consortile rispetto alle consorziate, nonché dell’autonomia dei relativi rapporti e responsabilità.

3) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 1, commi 295-298, della legge n. 244 del 2007;
eccesso di potere per irragionevolezza manifesta e sviamento, atteso che i provvedimenti risulterebbero carenti di motivazione in relazione all’esclusione dal diritto all’integrale pagamento delle somme che, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 244/07, spettano a tutti gli operatori del settore per sostenere i costi del servizio di trasporto pubblico locale, senza alcuna condizione o limitazione, non prevedendo la legge statale alcun onere di rinuncia a cui sarebbe sottoposta tale contribuzione;

4) Incompetenza, violazione degli artt. 14 e 28 dello statuto regionale, sviamento e violazione della legge n. 244/07 atteso che gli atti impugnati sarebbero anche illegittimi per incompetenza, perché solo una legge regionale e non una mera delibera di Giunta potrebbe incidere su competenze di indirizzo;

5) Contraddittorietà, irragionevolezza manifesta, violazione dell’art. 1, commi 295-298 della legge n. 244/07, difetto di motivazione, sviamento, perché la pretesa di decurtare il contributo spettante ad Adda Trasporti in misura corrispondente alla partecipazione societaria di AGI (99%) sarebbe contraddittoria ed ingiustificata perché AGI non era tenuta ad alcuna rinuncia, essendo state le sue pretese già definitivamente accertate.

La ricorrente ha, altresì, formulato istanza di risarcimento del danno.

Si è costituita in giudizio la regione Lombardia, che ha eccepito in via preliminare l’irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione della delibera di Giunta regionale n. 8475 del 19 novembre 2008, pubblicata sul BURL del 28 novembre 2008, delibera che avrebbe fissato le condizioni ed i limiti per le erogazioni delle somme stanziate dalla finanziaria per il 2008 rivendicate dalla ricorrente, dunque immediatamente lesiva della posizione giuridica dalla stessa vantata.

La regione ha, altresì, chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza nel merito, controdeducendo analiticamente alle specifiche doglianze.

Con ordinanza n. 1268/09 del 12 novembre 2009 la sezione ha accolto l’istanza incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati, nonché, in parte, quella di condanna provvisionale.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato la delibera della Giunta Provinciale di Cremona n.719 del 23 dicembre 2009, con la quale si è stabilito di non procedere ad alcuna erogazione, nei confronti di Adda Trasporti, delle somme trasferite dalla Regione Lombardia e stanziate per il 2009 dall'art. 1, commi 295 e ss. della L. 244/07 nonchè di ogni provvedimento ad essa presupposto, o conseguente o comunque connesso, deducendo illegittimità per elusione dell’ordinanza cautelare succitata, oltre che in via derivata i medesimi motivi dedotti con il ricorso principale.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la delibera della Giunta regionale del 23 dicembre 2009, con la quale, in attuazione del patto, la regione Lombardia ha assunto ulteriori determinazioni in relazione alle risorse da ripartire tra Aziende automobilistiche esercenti i servizi di trasporto pubblico locale ed Enti locali aventi servizi di TPL gestiti in regime contrattuale, stabilendo criteri e modalità di riparto delle risorse regionali relative alle funzioni amministrative degli enti locali in materia di trasporto pubblico locale e subordinando, essenzialmente, l’erogazione di tali risorse alla rinuncia alle azioni tendenti a rivendicare i contributi spettanti fino all’anno 2009. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità della delibera per invalidità derivata, oltre che per elusione della pronuncia cautelare succitata, violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Si è costituita in giudizio la provincia di Cremona, intimata con i motivi aggiunti, che ha chiesto la reiezione del gravame per infondatezza nel merito, precisando di aver successivamente corrisposto alla ricorrente, con delibera di Giunta n. 1/2010 del 13 gennaio 2010, il corrispettivo contrattuale straordinario destinato a consentire la copertura degli oneri per gli incrementi del CCNL anno 2009 di complessivi euro 330.000,00, ma specificando che tale pagamento non costituisce riconoscimento alcuno del fondamento delle pretese avanzate da Adda Trasporti, avendo l’esclusivo scopo di tutelare i lavoratori del settore.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 24 marzo 2010, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Deve, in via preliminare, esaminarsi l’eccezione di irricevibilità del gravame sollevata dall’amministrazione regionale in considerazione dell’asserita tardiva impugnazione della delibera di giunta regionale n. 8475 del 19 novembre 2008, pubblicata sul BURL del 28 novembre 2008, delibera che avrebbe fissato le condizioni ed i limiti per le erogazioni delle somme stanziate dalla finanziaria per il 2008 rivendicate dalla ricorrente, dunque immediatamente lesiva della posizione giuridica dalla stessa vantata. Ne conseguirebbe, altresì, l’inammissibilità del ricorso con riferimento agli ulteriori provvedimenti impugnati, meramente attuativi della delibera succitata.

L’eccezione è da disattendere.

In proposito, pare al collegio sufficiente richiamare la granitica giurisprudenza amministrativa formatasi in relazione all’efficacia lesiva dei provvedimenti sottoposti a condizione sospensiva, per la quale nessuna immediata lesività può derivare dall’atto amministrativo condizionato sospensivamente, e, dunque, non può sorgere alcun interesse all’impugnazione, prima che l'amministrazione abbia positivamente verificato l'avveramento della condizione sospensiva medesima (cfr., per tutti, Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 904;
sez. IV, 21 novembre 2005, n. 6467;
TAR Liguria, sez. I, 16 febbraio 2008, n. 307).

La stessa lesività, quale condizione dell'ammissibilità del ricorso, consiste, infatti, nell'incidenza negativa del provvedimento e dei suoi effetti sulla sfera del soggetto destinatario, valendo, in proposito, il criterio che bilancia adeguatamente le garanzie di difesa con le esigenze di certezza e consolidamento delle situazioni giuridiche soggettive, secondo il quale la piena conoscenza di un provvedimento si verifica, ai fini della decorrenza del termine per la sua impugnazione, con la conoscenza della sua esistenza e della sua concreta lesività (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2010, n. 292;
sez. V, 22 settembre 2009, n. 5639;
sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5258;
TAR Liguria, sez. I, 25 gennaio 2010, n. 192;
TAR Lazio, sez. I, 4 aprile 2006, n. 2386).

Tale orientamento, del resto, si fonda sulle naturali conseguenze dell’apposizione dell’elemento accidentale della condizione sospensiva al contratto, che produce tutti i suoi effetti (dunque, anche quelli che possono reputarsi lesivi per alcuni soggetti) solo al momento del verificarsi di tale accadimento futuro ed incerto. In nessun caso potrebbe, infatti, sostenersi che un negozio sospensivamente condizionato possa produrre alcuni effetti in un momento anteriore al verificarsi della condizione sospensiva.

Ne deriva che, nella fattispecie in questione, nella quale la delibera n. VIII/8475 del 19 novembre 2008 subordinava espressamente l’efficacia di una parte rilevante della sezione prima del patto – che delinea il quadro delle risorse economico-finanziarie per il sostegno e lo sviluppo del settore – ed, in particolare, dell’erogazione della porzione delle somme stanziate dalla finanziaria per il 2008 rivendicate dalla ricorrente (gli ulteriori due terzi dei finanziamenti relativi all’anno 2008), alla sottoscrizione delle dichiarazioni di rinuncia alle pretese da parte degli operatori di cui all’Allegato 1 del “Patto per il TPL” che corrispondano almeno al 95% dei corrispettivi e dei contributi regionali 2008, l’efficacia lesiva per la ricorrente si è concretizzata solo al momento del verificarsi della condizione sospensiva, cioè con l’emissione della delibera n. VIII/9849 del 15 luglio 2009, pubblicata sul BURL del 27 luglio 2009. Mediante tale atto, infatti, la giunta regionale ha accertato il raggiungimento del quorum di rinunce succitato. Come si legge nella stessa delibera, alla pagina 4: “il raggiungimento del quorum sopra riportato, realizzando la condizione sospensiva prevista dall’art. 2, c. 1 del “Patto per il tpl”, rende efficaci e vincolanti gli impegni assunti da Regione Lombardia e dagli Enti Locali previsti nella Sezione 1 del Patto stesso”.

E tanto basta, a conferma delle considerazioni succitate.

Passando alla trattazione del merito del gravame, deve premettersi che la controversia all’esame del collegio costituisce ulteriore sviluppo del nutrito contenzioso instaurato dagli operatori del settore del trasporto pubblico locale lombardo teso ad ottenere dall’amministrazione regionale le contribuzioni pubbliche dovute per il finanziamento del servizio, effettuato, come risaputo, in perdita costante, in considerazione del progressivo accrescimento dei costi di esercizio - dovuti anche all’esponenziale aumento del prezzo dei combustibili – e del contemporaneo regime tariffario calmierato. A ciò si aggiunge la limitatezza delle risorse finanziarie pubbliche destinate ai contributi succitati, e la conseguente crisi del settore, soprattutto a scapito dei destinatari del servizio.

In tale contesto si inserisce la controversia che ci occupa, instaurata avverso i provvedimenti regionali indicati in epigrafe con i quali l’amministrazione, nel disporre l’erogazione dei contributi straordinari stanziati dallo Stato con la legge finanziaria per il 2008 n. 244/2007, ha stabilito, previa stipula di un patto con le amministrazioni locali interessate e le associazioni di categoria del settore, che una cospicua quota degli stessi relativa all’anno 2008 fosse subordinata all’espressione di un atto di rinuncia formale da parte dei titolari delle contribuzioni per gli anni pregressi le cui posizioni non si fossero consolidate in ragione di un giudicato amministrativo, rinuncia che, per essere concretamente efficace, avrebbe dovuto raggiungere il quorum di almeno il 95% dei contributi pregressi dovuti dalla regione.

In seguito al raggiungimento di tale quorum, la quota di contribuzione sarebbe stata erogata esclusivamente ai soggetti che avessero espresso l’atto di rinuncia succitato, che, in relazione alle società consortili, oltre che dalla stessa società, avrebbe dovuto essere emesso anche dai singoli consorziati, in relazione ai diritti agli stessi spettanti.

Tanto premesso, parte ricorrente lamenta, sostanzialmente, l’illegittimità di tali determinazioni regionali, tendenti, con modalità coercitive nella consapevolezza dell’assoluto bisogno delle contribuzioni straordinarie per la stessa continuazione dell’attività, all’annullamento del contenzioso pregresso, che avrebbe visto l’amministrazione soccombente.

In proposito deve, anzitutto, farsi presente che all’odierna udienza pubblica sono passati in decisione due ricorsi, analoghi a quello che ci occupa: quello della ARFEA S.p.a., rubricato al n. RG 156/2009, che è stato rinunciato dalla società ricorrente, e quello della