TAR Campobasso, sez. I, sentenza 2016-04-21, n. 201600185

N. 00185/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00149/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 149 del 2015, proposto da:
Farmacia Di Toro in persona del titolare p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati V I, P P e V F, con domicilio eletto presso il primo avvocato in Campobasso, Via Berlinguer, n.1;

contro

Comune di Campobasso in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati M I e L F, con essi domiciliato in Campobasso, Piazza. V. Emanuele, n. 29;

per l'annullamento

- dell’atto di indirizzo della Giunta Comunale della Città di Campobasso, n. 28 del 19.02.2015, avente ad oggetto la ridefinizione del sistema viario di piazza Pepe, per mezzo della quale il Comune di Campobasso ha disposto la chiusura al traffico della predetta piazza e di Via Ferrari, deliberando di demandare al Dirigente della Polizia Municipale l’adozione degli atti di esecuzione per il divieto di transito in questione;

- dell’Ordinanza di Polizia Stradale n. 17 del 20.02.2015, adottata dal Dirigente del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Campobasso, che ha concretamente disposto la chiusura al traffico di Piazza Pepe e di Via Ferrari a partire dal 21.02.2015;

nonché per l’annullamento di ogni atto preordinato, prodromico, consequenziale, o comunque connesso, anche ove non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Campobasso;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2016 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con deliberazione del 19 febbraio 2015, la Giunta del Comune di Campobasso ha adottato un atto di indirizzo con il quale è stato demandato al Dirigente della Polizia Municipale di emanare i provvedimenti necessari alla chiusura al traffico veicolare di piazza Pepe e di via Ferrari nel centro di Campobasso.

Con delibera 17/2015 del 20 febbraio 2015 la Polizia Municipale ha attuato il predetto indirizzo, disponendo in concreto la chiusura al traffico delle predette aree ed introducendo, altresì, le seguenti specifiche deroghe al divieto di transito:

<<
il carico e lo scarico merci nell’intera Piazza e in via Ferrari, è consentito dalle ore 7.30 alle ore 9.30 e dalle ore 14.30 alle ore 16.30;

è consentito il carico e lo scarico merci per il teatro Savoia, in deroga al precedente punto, previa autorizzazione rilasciata dal Comando della Polizia Municipale;

per gli agenti di commercio (porta valori) vengono rilasciati, a titolo gratuito, permessi giornalieri di sosta nell’intera area chiusa al traffico, da richiedere tassativamente almeno 48h prima al Comando della Polizia Municipale;

tutti coloro (privati-ditte) che necessitano di un permesso giornaliero per effettuare piccoli traslochi, lavori, ecc., dovranno munirsi, preventivamente, di regolare autorizzazione rilasciata dal Comando della Polizia Municipale;

in deroga a quanto a quanto disposto con la presente ordinanza in Piazza Pepe è consentito:

- il transito e la sosta alle sole autovetture interessate alle cerimonie civili e religiose (funerali, matrimoni, per questi ultimi solo il veicolo a servizio degli sposi), previa comunicazione e autorizzazione;

- di istituire, inoltre, 2 stalli di sosta riservati ai veicoli a servizio delle persone con ridotte capacità di deambulazione in via Marconi prospiciente la farmacia (lato Piazza Pepe) ;

Sono esclusi dal predetto divieto le seguenti categorie di veicoli:

veicoli appartenenti a Forze armate, Vigili del Fuoco, veicoli in servizio di Polizia Stradale, servizi di soccorso;

veicoli di proprietà o in uso esclusivo a titolari di passi carrabili regolarmente autorizzati ubicati in Piazza Pepe >>.

Avverso tali provvedimenti, ovvero l’atto di indirizzo della Giunta e l’ordinanza applicativa della Polizia Municipale, la Farmacia Di Toro avente sede nella piazza Pepe oggetto dei provvedimenti impugnati, ha proposto ricorso innanzi a questo Tribunale notificato in data 20 aprile 2015 e depositato il successivo 6 maggio, chiedendone l’annullamento, previa sospensione degli effetti.

La ricorrente Farmacia affida il gravame all’unico articolato motivo così di seguito rubricato e sintetizzato.

Violazione art. 97 Cost.;
Violazione artt. 32 e 41 Cost.;
Violazione e falsa applicazione art. 7 d.lgs. n. 285/1992;
Violazione e falsa applicazione d.lgs. n. 267/2000;
violazione e falsa applicazione art. 3 l. n. 241/1990;
violazione e falsa applicazione l. n. 241/1990;
incompetenza nell’adozione dell’atto;
eccesso di potere sotto diversi profili: in particolare sviamento, falsità ed erroneità dei presupposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di congrua e adeguata motivazione, irragionevolezza della motivazione, violazione del principio di proporzionalità, disparità di trattamento.

Con un primo profilo di doglianza, parte ricorrente si duole della mancata considerazione delle necessità di approvvigionamento continuo proprio della Farmacia e del diritto alla salute degli utenti della stessa, asseritamente compromesso per effetto della chiusura al traffico della piazza in cui essa opera. Secondo la ricorrente la chiusura obbligherebbe le fasce più deboli della popolazione, anche con difficoltà deambulatorie, ad andare a procurarsi i farmaci senza mezzi di locomozione.

A ciò si aggiungerebbero le difficoltà derivanti dal frequente carico e scarico dei medicinali, in alcuni casi anche pesanti, che a causa della chiusura della piazza obbligherebbero i fornitori, ma anche i malati, soprattutto quelli sottoposti ad ossigeno terapia, a trasporti non agevoli.

Tenendo conto di tali esigenze, l’Amministrazione, prosegue parte ricorrente, avrebbe potuto prevedere la destinazione di specifici stalli di sosta destinati alla Farmacia negli orari di apertura ovvero prevedere stalli di urgenza per il carico e scarico medicinali, limitando la sosta a 15 minuti.

La Farmacia, poi, lamenta una contrazione del proprio giro di affari per effetto della disposta chiusura della piazza, da cui sarebbe derivato una conseguente riduzione del numero di clienti.

Con un secondo ordine di censure, la Farmacia sostiene che gli atti gravati non sarebbero adeguatamente motivati in relazione all’art. 7, commi 1 e 9 del Codice della Strada (d.lgs. n. 285/1992), secondo cui i provvedimenti di limitazione del traffico dovrebbero fondarsi su accertate e motivate esigenze di prevenzione dell’inquinamento e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico e sul patrimonio ambientale e culturale. Ritiene parte ricorrente che tali apprezzamenti siano mancati nel caso di specie, in cui la valutazione si fonderebbe su dati (3000 accessi di media giornaliera) che non corrisponderebbero a quelli ufficiali contenuti nell’elaborato dell’

ARPA

Molise allegato alla delibera gravata nel quale sarebbe indicato un traffico di gran lunga inferiore;
anche i dati sull’inquinamento acustico non sarebbero veritieri, in quanto non dipendenti dal limitato traffico veicolare, ma da altri fattori, senza considerare che non vi sarebbe stato alcun superamento delle soglie prescritte, di modo che i presupposti su cui si è fondata la decisione contestata risulterebbero insussistenti.

Parte ricorrente adduce, inoltre, che la mancata adozione del Piano Urbano del Traffico di cui all’art. 36 del Codice della Strada farebbe venire meno un presupposto essenziale per l’adozione del divieto impugnato, in quanto solo con l’adozione del predetto piano emergerebbero tutti gli interessi coinvolti dalla regolamentazione della circolazione.

Infine, il provvedimento impugnato sarebbe affetto da incompetenza, atteso che ai sensi dell’art. 7 del Codice della Strada le restrizioni alla circolazione dovrebbero essere imposte con ordinanza sindacale.

Con atto depositato in data 25 maggio 2015 si è costituito in giudizio il Comune di Campobasso, chiedendo che il ricorso fosse dichiarato inammissibile e comunque infondato.

Con ordinanza del 24 settembre 2015, n. 138 questo Tribunale ha parzialmente accolto l’istanza cautelare, ritenendo che i provvedimenti impugnati non avevano destinato specifica considerazione alle esigenze collegate al “ carico e scarico dei medicinali da parte dei fornitori e/o della clientela con problemi di ridotta mobilità ovvero con riguardo al trasporto di prodotti farmaceutici pesanti o voluminosi ” e, per tali ragioni, ordinava il riesame degli atti impugnati.

Con provvedimento n. 153 del 5 ottobre 2015 in ottemperanza della deliberazione del 1° ottobre 2015 (n. 185) della Giunta Comunale, ed in espressa ottemperanza alla predetta ordinanza cautelare di questo Tribunale, la Polizia Stradale disponeva che i <<
veicoli dei fornitori dei medicinali della Farmacia di Piazza Pepe, possono accedere alla Piazza, al fine di effettuare operazioni di carico e scarico, nell’arco della giornata, previa autorizzazione rilasciata dal Comando della Polizia Municipale;
in piazza Pepe e via Ferrari è consentito il transito di veicoli a servizio delle persone con ridotte capacità di deambulazione munite di regolare contrassegno >>.

Con memoria ex art. 73 c.p.a. depositata in data 21 gennaio 2016, il Comune ha ulteriormente insistito nelle proprie eccezioni e deduzioni.

In particolare, l’Amministrazione ha evidenziato che gli interessi connessi all’attività farmaceutica erano stati oggetto di specifica e completa considerazione con l’istruttoria che ha preceduto l’adozione dei provvedimenti gravati, sicché nell’ambito del disposto riesame si è solo provveduto a dettare qualche indicazione di maggior dettaglio, atteso che il provvedimento originario prevedeva già l’istituzione di stalli per persone con ridotte capacità deambulatorie proprio nelle vicinanze della Farmacia ricorrente.

Inoltre, prosegue l’Amministrazione, la zona è già servita da altre farmacie dotate di possibilità di parcheggio.

All’udienza pubblica del 24 febbraio 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Con il primo motivo la ricorrente Farmacia sostiene nella sostanza che i provvedimenti impugnati non avrebbero tenuto in considerazione la peculiarità dell’attività farmaceutica sotto il duplice profilo dell’esigenza di tutelarne l’attività, garantendo l’accesso dei fornitori di medicinali e la fruizione anche dei prodotti più difficili da trasportare da parte della clientela.

Il Collegio ritiene che il motivo sia fondato alla stregua e nei limiti delle considerazioni che di seguito si espongono.

Con l’ordinanza cautelare questo Tribunale aveva già evidenziato che sia la deliberazione della Giunta (n. 28 del 19 febbraio 2015) sia l’ordinanza della Polizia Stradale (n. 17 del 20 febbraio 2015) non destinavano alcuna specifica considerazione alle esigenze proprie dell’attività della Farmacia e dei clienti di essa e aveva per questo motivo disposto il riesame ovvero una nuova istruttoria che tenesse in specifica considerazione i profili menzionati.

Ora, all’esito di tale rinnovata istruttoria il Comune con la delibera di Giunta n. 185/2015 ha integrato la precedente gravata delibera, introducendo la possibilità di autorizzazioni specifiche al carico e scarico di medicinali e di ulteriori autorizzazioni “ per particolari esigenze documentate e nei limiti di tempo e di modo ad esse connesse ”;
simmetricamente la Polizia Stradale, con la delibera applicativa (n. 153 del 5 ottobre 2015), ha integrato la precedente gravata ordinanza, prevedendo espressamente la possibilità di rilasciare autorizzazioni specifiche per il carico e scarico dei medicinali nonché per il transito di veicoli al servizio di persone con ridotta mobilità.

Sennonché, sia negli scritti difensivi che nel corso dell’udienza pubblica, l’Amministrazione comunale ha dichiarato che tali provvedimenti devono intendersi come di stretta “ottemperanza” all’ordine cautelare impartito dal Tribunale e dunque non manifesterebbero alcuna volontà adesiva dell’Amministrazione rispetto al disposto riesame dei provvedimenti impugnati.

Osserva al riguardo al Collegio che l’ordinanza cautelare non imponeva l’introduzione di specifiche misure riferite alla Farmacia ricorrente, ma prescriveva solo il riesame delle precedenti determinazioni, introducendo nella valutazione istruttoria anche gli specifici interessi collegati all’attività farmaceutica ed espressamente evidenziati nello stesso provvedimento cautelare;
nulla vietava che l’Amministrazione, all’esito di tale rinnovata istruttoria, giungesse alle medesime conclusioni cui era in precedenza pervenuta, confermando i gravati provvedimenti.

Diversamente, il Comune ha ritenuto che l’ottemperanza all’ordinanza cautelare comportasse la necessità di introdurre le piccole integrazioni dei provvedimenti impugnati (possibilità dei fornitori di ottenere permessi di carico e scarico e possibilità di transito dei soggetti con ridotta mobilità), con una scelta che non è stata contestata da parte ricorrente divenendo, quindi, incensurabile in questa sede.

Né potrebbe sostenersi, come pure affermato dalla difesa comunale, che le predette integrazioni fossero in realtà già implicitamente incluse nei provvedimenti impugnati, dovendosi in contrario rilevare, ed è questo il profilo di illegittimità dei provvedimenti gravati, che l’ordinanza della Polizia Stradale impugnata (n. 17/2015) prevedeva espressamente la possibilità di autorizzare specificamente il carico e lo scarico merci esclusivamente per il Teatro Savoia anche in deroga alla regolamentazione generale, mentre analoga possibilità non era contemplata per la Farmacia;
con la conseguenza che, in base agli ordinari canoni interpretativi, la Farmacia avrebbe dovuto tenersi esclusa da tale possibilità di autorizzazione in deroga, nonostante che per essa si possano porre esigenze peculiari rispetto a tutti gli altri esercizi commerciali, per la particolare frequenza dell’approvvigionamento dei farmaci e per le esigenze della clientela della farmacia soprattutto nei casi di trasporto di prodotti voluminosi e pesanti (ad es. bombole per l’ossigeno terapia).

In definitiva il primo motivo di ricorso, limitatamente ai profili menzionati, deve ritenersi fondato e deve quindi dichiararsi l’illegittimità dei provvedimenti impugnati limitatamente alla mancata considerazione delle peculiari esigenze collegate all’attività farmaceutica e unicamente ai fini del riesame, peraltro già disposto dall’Amministrazione comunale sia pure in ottemperanza all’ordinanza cautelare.

Con le restanti doglianze, parte ricorrente contesta i provvedimenti impugnati con censure comuni a quelle proposte con separato ricorso da altri operatori commerciali della zona.

Con il primo profilo di doglianza di tale secondo gruppo di censure, parte ricorrente lamenta l’illogicità e contraddittorietà della motivazione dei provvedimenti impugnati, in quanto non sarebbero stati adeguatamente ponderati tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti nella decisione adottata.

La doglianza è priva di pregio.

Come correttamente evidenziato dal Comune di Campobasso, costituisce orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, da cui il Collegio, non ravvisa ragioni per discostarsi, che <<
i provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute alla esclusiva competenza decisionale dell’autorità amministrativa e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza;
inoltre, va rimarcato che la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute >>
(così: TAR Campania, Napoli, Sez. I, 19 luglio 2015, n. 4139;
cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 13 febbraio 2009 n. 825;
TAR Campania Napoli, Sez. I, 18 marzo 2013 n. 1509).

Nel caso di specie, la delibera della Giunta, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, ha espressamente considerato, con la sola eccezione dei profili sopra rilevati, le circostanze ragionevolmente ponderabili, mettendo specificamente in evidenza:

a) le ragioni ambientali e di decoro urbano, in relazione anche al recupero storico-turistico del centro cittadino e al migliore sfruttamento delle potenzialità economiche dell’area oggetto dei provvedimenti impugnati che, secondo l’apprezzamento dell’Amministrazione, sarebbero state pregiudicate dalla prosecuzione del traffico veicolare;

b) l’esigenza di salvaguardia ambientale con particolare riguardo al recupero della salubrità dell’aria e l’interesse all’incentivazione dell’utilizzo dei trasporti pubblici quali condizioni per la riqualificazione urbana e la valorizzazione delle risorse culturali del Centro Storico.

c) la necessità di introdurre misure che consentano il maggior controllo di obiettivi sensibili sotto il profilo dell’ordine pubblico quali il palazzo della Prefettura ubicato proprio nella piazza Pepe.

A tali considerazioni il Comune ha aggiunto i risultati della campagna di monitoraggio svolta dall’