TAR Milano, sez. I, sentenza 2010-05-05, n. 201001239

N. 01239/2010 REG.SEN.

N. 02468/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2468 del 2009, proposto da:
Bergamo Trasporti Ovest Scarl, rappresentata e difesa dagli avv. G M e G T, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, piazza Velasca, 5;

contro

Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall'avv. M. L T e M M, elettivamente domiciliata presso la sede dell’avvocatura regionale in Milano, via Fabio Filzi, 22;

nei confronti di

Azienda Trasporti Milanesi ATM Spa, non costituitasi in giudizio;

Ferrovie Nord Milano Autoservizi - Fnm Autoservizi Spa, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

a) della deliberazione di Giunta regionale 15 luglio 2009, n.8/9849 (pubblicata sul

BURL

27 luglio 2009, serie editoriale ordinaria) di "Attuazione degli impegni della sezione 1 del Patto per il trasporto pubblico locale in Lombardia sottoscritto l'11 novembre 2008" nella parte in cui dispone che "alle scarl esercenti nel 2008 saranno liquidate le risorse in proporzione ai singoli componenti associati che hanno presentato la dichiarazione di rinunzia conforme al modello regionale" nonchè di ogni atto e/o provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso ed in particolare:

b) del Decreto Direzione Generale Infrastrutture e Mobilità 17 luglio 2009, n.7412 (comunicato con nota 29 luglio 2009, prot. n.448BT) nella parte in cui provvede ad assegnare a BTO scarl il "secondo acconto" spettante (cioè l’85% dei 2/3 ancora previsti) decurtando da esso le somme dei soci che non avevano presentato rinuncia ai pregressi contenziosi con le modalità di cui all'art. 2 del "Patto per il TPL";

c) nonchè di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso ivi espressamente incluse, ove mai rivestenti natura provvedimentale, le anteriori comunicazioni con cui la Direzione generale infrastrutture e mobilità ha diramato il modello di "dichiarazione ex art. 2 del patto per il TPL", in essa specificando che "in caso di raggruppamenti temporanei di imprese e o di consorzi, la dichiarazione di cui sopra dovrà essere resa dai legali rappresentanti di tutti i soggetti che partecipano rispettivamente al raggruppamento o al consorzio, nonchè dal legale rappresentante della mandataria del raggruppamento e, in caso di società consortile, anche dal legale rappresentante della stessa società consortile".

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 il dott. E Q e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La ricorrente è società consortile di cui è socia Autoservizi Locatelli ed opera nella gestione di numerose linee di trasporto pubblico locale in Lombardia in virtù di affidamenti e conseguenti contratti di servizio ottenuti all’esito dell’espletamento di procedure concorsuali indette ai sensi del d.lgs. n. 422/97.

L’art. 1 della legge n. 244/07, modificando la disciplina dei trasferimenti dallo Stato alle regioni destinati ad alimentare i contributi di esercizio, al comma 295, al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi di trasporto pubblico locale, di attuare la riforma del settore e di garantire le risorse necessarie per il mantenimento dell’attuale livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti, ha previsto l’integrazione a decorrere dal 2008 e poi la sostituzione a decorrere dal 2011 dei trasferimenti statali erogati in precedenza con la compartecipazione delle regioni al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione, fissando al comma 296 la misura di tale compartecipazione per il triennio 2008-2010 e prevedendone al comma 298 una quota ulteriore rispetto a quella del comma 296 al fine di adeguare le risorse destinate al servizio di trasporto pubblico locale.

Nonostante la regione Lombardia avesse ricevuto tali somme dallo Stato, pari a circa 88.000.000 di euro complessivi, fino al mese di giugno 2008 non aveva provveduto ad erogare nulla alle società esercenti il servizio di trasporto pubblico locale.

In seguito a numerosi solleciti, la regione comunicava che era in procinto di definire con le amministrazioni interessate e con le principali associazioni di categoria un patto per il trasporto pubblico locale, al fine della revisione delle risorse destinate a sostenere i costi di esercizio del servizio.

Con nota del primo dicembre 2008 la regione Lombardia comunicava a tutti gli operatori del settore la sottoscrizione del patto succitato, avvenuta in data 11 novembre 2008 e recepita con delibera di Giunta n. 8475 del 19 novembre 2008.

Il patto prevedeva, per il 2008, il versamento di un terzo della somma dovuta alle imprese entro 30 giorni dalla sottoscrizione del patto;
i restanti due terzi sarebbero stati versati dopo la sottoscrizione della rinuncia ad ogni pretesa esistente per gli esercizi anteriori al 2008 da parte delle imprese titolari di almeno il 95% dei contributi dovuti dalla regione;
l’onere della rinuncia sussisteva solo in relazione alle pretese non definitivamente accertate (cfr. artt. 1, comma 6, 2, commi 1, 2, 3 del patto).

La deliberazione della Giunta regionale 15 luglio 2009, n.8/9849 (pubblicata sul

BURL

27 luglio 2009, serie editoriale ordinaria) di "Attuazione degli impegni della sezione 1 del Patto per il trasporto pubblico locale in Lombardia sottoscritto l'11 novembre 2008", disponeva che "alle Scarl esercenti nel 2008 saranno liquidate le risorse in proporzione ai singoli componenti associati che hanno presentato la dichiarazione di rinunzia conforme al modello regionale".

La ricorrente effettuava l’atto di rinuncia, ma altrettanto non faceva la sua socia Autoservizi Locatelli.

La scarl ricorrente riceveva il primo terzo di contributo. Tuttavia, successivamente veniva inserita fra i soggetti che la regione riconosceva quali titolari del diritto alla corresponsione degli ulteriori due terzi di contributi, a cui provvedeva a versarne l’85% nel mese di agosto 2009, con sottrazione della quota relativa alla consorziata Autoservizi Locatelli.

Con il presente gravame la ricorrente impugna, dunque, i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90;
eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione;
incompetenza, contraddittorietà e sviamento;
nullità in parte qua ex art. 21 septies della legge n. 241/90, in quanto il patto e la delibera di recepimento del medesimo non disponevano che la rinuncia dovesse essere presentata anche dai singoli consorziati, dovesse riguardare i loro personali diritti (e non quelli delle società consortili), né che le somme stanziate dalla finanziaria fossero erogate alle società consortili solo per la quota corrispondente a quella delle consorziate che avessero presentato rinuncia;

2) Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e assurdità manifesta, sviamento e disparità di trattamento, atteso che sarebbe irragionevole che la completa liquidazione delle somme spettanti alla società consortile sia subordinata alla rinuncia da parte delle consorziate ai propri personali diritti, per il principio della soggettività autonoma e distinta dalla società consortile rispetto alle consorziate, nonché dell’autonomia dei relativi rapporti e responsabilità.

Si è costituita in giudizio la regione Lombardia, che ha eccepito in via preliminare l’irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione della delibera di Giunta regionale n. 8475 del 19 novembre 2008, pubblicata sul BURL del 28 novembre 2008, delibera che avrebbe fissato le condizioni ed i limiti per le erogazioni delle somme stanziate dalla finanziaria per il 2008 rivendicate dalla ricorrente, dunque immediatamente lesiva della posizione giuridica dalla stessa vantata, oltre che l’inammissibilità dello stesso per la mancata notifica agli enti locali interessati.

La regione ha, altresì, chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza nel merito, controdeducendo analiticamente alle specifiche doglianze.

Con ordinanza n. 1394/09 del 9 dicembre 2009 la sezione ha accolto l’istanza incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati, nonché, in parte, quella di condanna provvisionale.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 24 marzo 2010, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Deve, in via preliminare, esaminarsi l’eccezione di irricevibilità del gravame sollevata dall’amministrazione regionale in considerazione dell’asserita tardiva impugnazione della delibera di giunta regionale n. 8475 del 19 novembre 2008, pubblicata sul BURL del 28 novembre 2008, delibera che avrebbe fissato le condizioni ed i limiti per le erogazioni delle somme stanziate dalla finanziaria per il 2008 rivendicate dalla ricorrente, dunque immediatamente lesiva della posizione giuridica dalla stessa vantata. Ne conseguirebbe, altresì, l’inammissibilità del ricorso con riferimento agli ulteriori provvedimenti impugnati, meramente attuativi della delibera succitata.

L’eccezione è da disattendere.

In proposito, pare al collegio sufficiente richiamare la granitica giurisprudenza amministrativa formatasi in relazione all’efficacia lesiva dei provvedimenti sottoposti a condizione sospensiva, per la quale nessuna immediata lesività può derivare dall’atto amministrativo condizionato sospensivamente, e, dunque, non può sorgere alcun interesse all’impugnazione, prima che l'amministrazione abbia positivamente verificato l'avveramento della condizione sospensiva medesima (cfr., per tutti, Cons. Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 904;
sez. IV, 21 novembre 2005, n. 6467;
TAR Liguria, sez. I, 16 febbraio 2008, n. 307).

La stessa lesività, quale condizione dell'ammissibilità del ricorso, consiste, infatti, nell'incidenza negativa del provvedimento e dei suoi effetti sulla sfera del soggetto destinatario, valendo, in proposito, il criterio che bilancia adeguatamente le garanzie di difesa con le esigenze di certezza e consolidamento delle situazioni giuridiche soggettive, secondo il quale la piena conoscenza di un provvedimento si verifica, ai fini della decorrenza del termine per la sua impugnazione, con la conoscenza della sua esistenza e della sua concreta lesività (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2010, n. 292;
sez. V, 22 settembre 2009, n. 5639;
sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5258;
TAR Liguria, sez. I, 25 gennaio 2010, n. 192;
TAR Lazio, sez. I, 4 aprile 2006, n. 2386).

Tale orientamento, del resto, si fonda sulle naturali conseguenze dell’apposizione dell’elemento accidentale della condizione sospensiva al contratto, che produce tutti i suoi effetti (dunque, anche quelli che possono reputarsi lesivi per alcuni soggetti) solo al momento del verificarsi di tale accadimento futuro ed incerto. In nessun caso potrebbe, infatti, sostenersi che un negozio sospensivamente condizionato possa produrre alcuni effetti in un momento anteriore al verificarsi della condizione sospensiva.

Ne deriva che, nella fattispecie in questione, nella quale la delibera n. VIII/8475 del 19 novembre 2008 subordinava espressamente l’efficacia di una parte rilevante della sezione prima del patto – che delinea il quadro delle risorse economico-finanziarie per il sostegno e lo sviluppo del settore – ed, in particolare, dell’erogazione della porzione delle somme stanziate dalla finanziaria per il 2008 rivendicate dalla ricorrente (gli ulteriori due terzi dei finanziamenti relativi all’anno 2008), alla sottoscrizione delle dichiarazioni di rinuncia alle pretese da parte degli operatori di cui all’Allegato 1 del “Patto per il TPL” che corrispondano almeno al 95% dei corrispettivi e dei contributi regionali 2008, l’efficacia lesiva per la ricorrente si è concretizzata solo al momento del verificarsi della condizione sospensiva, cioè con l’emissione della delibera n. VIII/9849 del 15 luglio 2009, pubblicata sul BURL del 27 luglio 2009. Mediante tale atto, infatti, la giunta regionale ha accertato il raggiungimento del quorum di rinunce succitato. Come si legge nella stessa delibera, alla pagina 4: “il raggiungimento del quorum sopra riportato, realizzando la condizione sospensiva prevista dall’art. 2, c. 1 del “Patto per il tpl”, rende efficaci e vincolanti gli impegni assunti da Regione Lombardia e dagli Enti Locali previsti nella Sezione 1 del Patto stesso”.

E tanto basta, a conferma delle considerazioni succitate.

Con riferimento, invece, all’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti degli enti locali interessati (provincia di Bergamo), titolari dei contratti di servizio, ci si limita ad osservare che i contributi per l’anno 2008 dovevano essere corrisposti esclusivamente dalla regione Lombardia, che, tra l’altro, risulta l’unica amministrazione che ha emesso gli atti impugnati. Ne risulta l’inconferenza anche di tale eccezione.

Passando alla trattazione del merito del gravame, deve premettersi che la controversia all’esame del collegio costituisce ulteriore sviluppo del nutrito contenzioso instaurato dagli operatori del settore del trasporto pubblico locale lombardo teso ad ottenere dall’amministrazione regionale le contribuzioni pubbliche dovute per il finanziamento del servizio, effettuato, come risaputo, in perdita costante, in considerazione del progressivo accrescimento dei costi di esercizio - dovuti anche all’esponenziale aumento del prezzo dei combustibili – e del contemporaneo regime tariffario calmierato. A ciò si aggiunge la limitatezza delle risorse finanziarie pubbliche destinate ai contributi succitati, e la conseguente crisi del settore, soprattutto a scapito dei destinatari del servizio.

In tale contesto si inserisce la controversia che ci occupa, instaurata avverso i provvedimenti regionali indicati in epigrafe con i quali l’amministrazione, nel disporre l’erogazione dei contributi straordinari stanziati dallo Stato con la legge finanziaria per il 2008 n. 244/2007, ha stabilito, previa stipula di un patto con le amministrazioni locali interessate e le associazioni di categoria del settore, che una cospicua quota degli stessi relativa all’anno 2008 fosse subordinata all’espressione di un atto di rinuncia formale da parte dei titolari delle contribuzioni per gli anni pregressi le cui posizioni non si fossero consolidate in ragione di un giudicato amministrativo, rinuncia che, per essere concretamente efficace, avrebbe dovuto raggiungere il quorum di almeno il 95% dei contributi pregressi dovuti dalla regione.

In seguito al raggiungimento di tale quorum, la quota di contribuzione sarebbe stata erogata esclusivamente ai soggetti che avessero espresso l’atto di rinuncia succitato, che, in relazione alle società consortili, oltre che dalla stessa società, avrebbe dovuto essere emesso anche dai singoli consorziati, in relazione ai diritti agli stessi spettanti.

Tanto premesso, il collegio ritiene che il ricorso sia fondato.

La ricorrente, sostanzialmente, deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90, eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione, incompetenza, contraddittorietà, illogicità e sviamento, nullità in parte qua ex art. 21 septies della legge n. 241/90, in quanto il patto e la delibera di recepimento del medesimo non disponevano che la rinuncia dovesse essere presentata anche dai singoli consorziati, dovesse riguardare i loro personali diritti (e non quelli delle società consortili), né che le somme stanziate dalla finanziaria fossero erogate alle società consortili solo per la quota corrispondente a quella delle consorziate che avessero presentato rinuncia.

Risulterebbe palese anche la violazione degli artt. 2615-ter e 2462 e ss. c.c., atteso che, per il principio della soggettività autonoma e distinta dalla società consortile rispetto alle consorziate, nonché dell’autonomia dei relativi rapporti e responsabilità, sarebbe illegittimo subordinare la completa liquidazione delle somme spettanti alla società consortile alla rinuncia da parte delle consorziate ai propri personali diritti.

Le doglianze sono fondate.

Dall’esame della delibera di approvazione del PTL, risulta chiaramente che l’erogazione degli ulteriori due terzi di contributi per l’anno 2008 era subordinata solo al raggiungimento del quorum di rinunce pari al 95% dei contributi pregressi dovuti dalla regione, e non anche, nel caso di società consortili, alla rinuncia da parte delle singole consorziate ai propri personali diritti.

Ciò, del resto, è pienamente in linea con la disciplina delle società consortili (e non, si badi, del consorzio stabile, al quale, invece, si riferisce l’amministrazione regionale in diverse occasioni), dotate di autonoma personalità giuridica e di autonomia patrimoniale, oltre che titolari di rapporti giuridici autonomi rispetto alle singole società consorziate.

Ne deriva l’illegittimità delle previsioni che subordinano l’erogazione degli ulteriori due terzi di contributi per l’anno 2008 alla rinuncia da parte delle singole consorziate ai propri personali diritti di contribuzione pregressa dovuta dalla regione.

Non può, infatti, in alcun modo sostenersi, come, invece, vorrebbe l’amministrazione regionale, che tale specifica rinuncia si ricolleghi alla previsione dell’erogazione contributiva in questione solo per la risoluzione delle controversie ancora pendenti tra la regione ed i soggetti titolari di pendenze contributive per gli anni passati, al fine, cioè, di ripianare i debiti contributivi pregressi.

La tesi dell’amministrazione non risulta supportata da alcun elemento probatorio, risultante, a tal fine inidonea la copiosa documentazione versata in atti, né dal disposto normativo della finanziaria per il 2008 può in alcun modo evincersi tale finalità.

La legge n. 244/2007, all’art. 1, commi 295-296-297-298, così recita:

“295. Al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, di attuare il processo di riforma del settore e di garantire le risorse necessarie per il mantenimento dell’attuale livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti, alle regioni a statuto ordinario è riconosciuta la compartecipazione al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione.

296. La compartecipazione di cui al comma 295 è attribuita mensilmente a ciascuna regione, per gli anni 2008-2010, nella misura complessiva indicata nella tabella 1 allegata alla presente legge. A decorrere dall’anno 2011 le quote di compartecipazione di ciascuna regione a statuto ordinario restano determinate nella misura stabilita per lo stesso anno 2011 con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, in modo tale che le stesse, applicate ai volumi di gasolio impiegato come carburante per autotrazione erogati nell’anno 2010 in ciascuna regione, consentano di corrispondere l’importo complessivo come nella citata tabella 1 allegata alla presente legge e quello individuato, a decorrere dall’anno 2011, in base al comma 302. Con lo stesso decreto sono individuate le modalità di trasferimento delle somme spettanti alle singole regioni. Nelle more dell’emanazione del decreto continuano ad essere attribuite a ciascuna regione, a titolo di acconto, le quote mensili determinate ai sensi del primo periodo del presente comma.

297. La compartecipazione di cui al comma 296 sostituisce e, a decorrere dall’anno 2011, integra le seguenti risorse:

a) compensazione della minore entrata registrata relativamente alla compartecipazione dell’accisa sul gasolio di cui all’articolo 3, comma 12-bis, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, per un importo annuo pari a 254,9 milioni di euro;

b) trasferimenti di cui agli articoli 8 e 20 del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, e successive modificazioni, per un importo annuo pari a 670,5 milioni di euro;

c) compensazione della riduzione dell’accisa sulla benzina non compensata dal maggior gettito delle tasse automobilistiche di cui all’articolo 1, comma 58, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, per un importo annuo pari a 342,5 milioni di euro;

d) trasferimenti per i rinnovi dei contratti di lavoro relativi al settore del trasporto pubblico locale di cui all’articolo 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, all’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 58, e all’articolo 1, comma 1230, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per un importo annuo pari a 480,2 milioni di euro.

298. A decorrere dall’anno 2008, al fine di adeguare le risorse destinate ai servizi di trasporto pubblico locale, comprese quelle di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, e successive modificazioni, è attribuita alle regioni a statuto ordinario una quota dell’accisa sul gasolio impiegato come carburante per autotrazione, ulteriore rispetto a quella prevista ai sensi del comma 296 del presente articolo, determinata nella misura di 0,00860 euro per l’anno 2008, di 0,00893 euro per l’anno 2009 e di 0,00920 euro a partire dall’anno 2010 per ogni litro di gasolio erogato nei rispettivi territori regionali”.

Dalle disposizioni normative succitate risulta evidente che la compartecipazione al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione attribuita alle regioni risulta finalizzata all’adeguamento delle risorse destinate ai servizi di trasporto pubblico locale, per promuoverne lo sviluppo dei servizi, attuare il processo di riforma del settore e garantire le risorse necessarie per il mantenimento dell’attuale livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti.

In alcuna parte del disposto normativo ci si riferisce al ripianamento dei debiti contributivi per gli anni pregressi, ricollegandosi, invece, l’adeguamento delle risorse contributive al mantenimento dell’attuale livello dei servizi, non potendosi, dunque, legittimamente escludere dal raggiungimento di tale finalità alcun operatore del settore.

Alla luce delle suddette considerazioni, la società consortile ricorrente non poteva, dunque, essere in alcun modo esclusa dal riparto delle somme stanziate dalla legge n. 244/07 per la quota della socia Autoservizi Locatelli, riparto che non poteva essere condizionato alla rinuncia da parte della stessa a pregresse pretese contributive.

Per le suesposte considerazioni, il ricorso va accolto, derivandone l’obbligo per la regione intimata di corrispondere alla società consortile ricorrente l’intera porzione di contributi alla stessa spettanti in virtù dell’applicazione della legge n. 244/07, detratta la quota già corrisposta.

Sussistono giusti motivi, per la complessità e delicatezza delle questioni trattate, per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.