Pubblicato il 24/05/2023

N. 03147/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01735/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1735 del 2023, proposto da
S G S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A L, G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi Napoli Federico Ii, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

- della determina n. 271 del 8.3.2023 dell'Università degli Studi di Napoli Federico II di risoluzione del contratto di concessione rep. N. 10558 del 20.6.2019 integrato dall’atto aggiuntivo Rep n. 10701 del 10.12.2021 avente ad oggetto “Concessione relativa al servizio di bar punto ristoro da eseguirsi negli spazi ubicati presso il Complesso Universitario di Via Domenico Montesano, 49, -Napoli – Dipartimento di Farmacia” (doc. 1);

- della nota prot. n. PG/2023/0029291 del 10.3.2023 con la quale è stata trasmessa la determina n. 271 del 8.3.2023 di risoluzione del contratto ed è stata formulata contestuale diffida ad adempiere al pagamento dell'insoluto (doc. 2)

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ivi compresi: nota prot. PG/2022/0157206 del 29.12.2022 avente ad oggetto “Contratto rep. N. 10558 del 20.6.2019 ed atto aggiuntivo n°1 Rep n. 10701 del 10.12.2021 - Concessione relativa al servizio di bar punto ristoro da eseguirsi negli spazi ubicati presso il Complesso Universitario di Via Domenico Montesano, 49, -Napoli – Dipartimento di Farmacia” – Riconsegna locali” (doc. 3);
nota prot. PG/2022/0150092 del 12.12.2022 avente ad oggetto “Contratto rep. N. 10558 del 20.6.2019 ed atto aggiuntivo n°1 Rep n. 10701 del 10.12.2021 - Concessione relativa al servizio di bar punto ristoro da eseguirsi negli spazi ubicati presso il Complesso Universitario di Via Domenico Montesano, 49, -Napoli – Dipartimento di Farmacia” – Risoluzione contrattuale per inadempimento e consegna locali” (doc. 4);
nota PEC del RUP Dott.ssa Serena Pierro del 1.4.2022 (doc. 5);
nota PEC del RUP Dott.ssa Serena Pierro del 16.3.2022 (doc. 6);
nota prot. PG/2021/0092411 del 27.9.2021 avente ad oggetto “Contratto rep. N. 10558 del 20.6.2019 ed atto aggiuntivo n°1 Rep n. 10701 del 10.12.2021 - Concessione relativa al servizio di bar punto ristoro da eseguirsi negli spazi ubicati presso il Complesso Universitario di Via Domenico Montesano, 49, -Napoli – Dipartimento di Farmacia” – Riapertura a partire dal 1.20.2021” (doc. 7) oltre che ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Università degli Studi Napoli Federico II;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2023 la dott.ssa G L S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto che sussistano i presupposti per la decisione in forma semplificata ex art. 60 c.p.a., cosicché esigenze di sinteticità ex art. 3 c.p.a. giustificano, per gli elementi in fatto della vicenda, il rinvio al ricorso introduttivo e alla memoria difensiva dell’amministrazione depositata in data 29 aprile 2023, entrambi recanti una dettagliata ricostruzione;

Ritenuto che, per quanto la questione sia non sempre univocamente risolta in giurisprudenza, debba affermarsi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come da ultimo chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez., V, 21 aprile 2023, n. 4086 – in una vicenda peraltro anche per molti versi sovrapponibile a quella in esame - alla cui motivazione si rinvia ex art. 88 comma 2 lett. d) c.p.a. (cfr. in particolare punto conclusivo 8.9.9.“ il provvedimento di risoluzione impugnato è, infatti, espressione di un atto autoritativo dell'Amministrazione, con il quale quest'ultima ha ritenuto non più conforme al proprio interesse il recesso del concessionario dalla convenzione ovvero la prosecuzione del rapporto concessorio previo riequilibrio del sinallagma contrattuale: ove all'attività amministrativa sia connaturata, come nella specie, una discrezionalità di determinazione, vi è esercizio del potere autoritativo e, quindi, la situazione giuridica soggettiva del privato ha natura di interesse legittimo (Cassazione SS. UU. n. 21990 del 12.10.2020)”( cfr. anche T.A.R. Lombardia Milano Sez. IV, 12 luglio 2022, n. 1668)

Osservato che la cognizione debba pertanto concentrarsi sull’oggetto del contendere, costituito dalla legittimità della decisione n. 271 dell’8 marzo 2023 con cui l’amministrazione ha risolto in danno il contratto di concessione n. 10558 del 20 giugno 2019, integrato dall’atto aggiuntivo stipulato in data 10 dicembre 2021;

Ritenuto che il ricorso sia infondato;

Rilevato che, previa articolata interlocuzione documentale di cui le parti hanno ampiamento dato conto negli atti processuali,

-parte ricorrente ha ritenuto finanziariamente insostenibile il proseguimento del servizio bar in concessione, nonostante la stipulazione dell’atto aggiuntivo del 10 dicembre 2021 diretto a modificare il contenuto di alcune specifiche clausole del contratto di concessione con lo scopo di assicurare, a favore del concessionario, il riequilibrio delle condizioni economico - finanziarie di cui all’art. 165 del d.lgs. 50/2016;

-lo squilibrio economico contrattuale era infatti dovuto all’emergenza epidemiologica da COVID che aveva anche determinato la sospensione forzata delle attività;

-ha quindi cessato lo svolgimento dell’attività oggetto della concessione, senza alcuna autorizzazione, ma comunicando tale intenzione in data 26 settembre 2022, precludendo l’accesso al servizio bar presso gli spazi del Dipartimento di farmacia da parte degli utenti cui esso era destinato (studenti, docenti e personale non docente dell’Università) e riconsegnando i locali sotto il profilo formale con il verbale del 10 gennaio 2023;

Ritenuto che l’interruzione del servizio costituisca grave inadempimento contrattuale, avendo le parti espressamente qualificato in tal senso tale comportamento con la specifica previsione degli artt. 13 e 15 del disciplinare tecnico-amministrativo oggetto di gara ed integrante il contratto di concessione (“ Il concessionario si obbliga a tenere aperto l’esercizio a servizio dell’utenza senza interruzioni o sospensioni, a qualunque causa imputabile, fatti salvi gli eventi considerabili di “natura eccezionale” o interruzioni del servizio preventivamente concordate e autorizzate dall’Amministrazione ” art. 13;
“ L’Amministrazione pronuncia la decadenza, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1456 c.c., con efficacia immediata qualora si verifichino le seguenti evenienze: […] d) interruzione del servizio protratta per oltre dieci giorni, salvo che dette interruzioni dipendano da cause di forza maggiore, le quali dovranno essere giustificate con comunicazione scritta da inviarsi immediatamente al Direttore dell’esecuzione del contratto;
e) inosservanza di particolare gravità e/o reiterata violazione delle disposizioni del presente contratto, di leggi o regolamenti ” art. 15);

Rilevato che tali specifiche clausole contrattuali non sono state oggetto di alcuna modifica o integrazione, pur avendo le parti, in rapporto di reciproca collaborazione e in considerazione degli eventi imprevedibili relativi alla Pandemia da Covid-19, proceduto a stipulare un atto aggiuntivo volto a riequilibrare il contenuto del contratto;

Ritenuto peraltro che, anche a prescindere dalla qualificazione del comportamento di interruzione come inadempimento tale da giustificare, per espressa volontà negoziale, la risoluzione, la chiusura del servizio erogato nei locali dell’Università abbia determinato certamente un grave pregiudizio per la collettività di riferimento, ovvero per l’interesse pubblico cui deve informarsi la regolazione del rapporto concessorio di beni e servizi pubblici, e che in ogni caso la valutazione di gravità dell’inadempimento debba basarsi anche sulle seguenti considerazioni:

a) le attività didattiche e laboratoriali e quindi la frequentazione dei locali dell’Università erano riprese a pieno regime già dal mese di marzo 2022;

b) al momento dell’interruzione unilaterale del servizio, ovvero a settembre 2022, alcun evento eccezionale era intervenuto, poiché l’emergenza sanitaria da Covid-19 era stata fronteggiata di comune accordo, e nella rispettiva ri-assunzione dell’alea contrattuale dei rapporti di lunga durata, con la stipulazione di un analitico atto aggiuntivo/integrativo del contratto stipulato tra concedente e concessionario a valle della selezione pubblica, alla quale le parti sono pervenute volontariamente non essendovi un obbligo in tal senso neanche a carico dell’amministrazione (cfr. art. 165 comma 6 del d.lgs. 50/2016 che non prevede un obbligo di revisione);

c) il comportamento successivo del concessionario avvalora la valutazione di gravità del comportamento costituito dalla chiusura dei lavori, essendo rimasti non pagati i canoni dovuti ed essendo state rimosse le telecamere dell’impianto di sorveglianza, parte del progetto contenuto nell’offerta tecnica come analiticamente indicato nella memoria difensiva dell’università, in assenza del personale dell’amministrazione e anche prima della comunicazione di chiusura dei locali;

d) alcun obbligo di rinegoziare i rapporti concessori come quelli in oggetto è stato previsto dalla legislazione speciale, con la quale, seppure con misure framentarie, si è inteso far fronte all’impatto economico-patrimoniale sui rapporti contrattuali derivante dall’emergenza sanitaria (cfr. tra le altre, art. 91 del d.l. n. 18 del 17 marzo 2020 cd. decreto Cura Italia );

Ritenuto, in conclusione, che il ricorso debba pertanto essere rigettato, poiché il provvedimento di risoluzione per inadempimento è esente dai profili di illegittimità lamentati;

Ritenuto che debba conseguentemente rigettarsi anche la domanda di risarcimento del danno patrimoniale, peraltro priva di elementi probatori sufficienti a dimostrare che esso (quantificato in complessivi € 240.815,62, comprensivi anche del costo degli investimenti iniziali) sia comunque ascrivibile al comportamento contrattuale della controparte;

Ritenuto che, in ragione della natura controversa della questione di giurisdizione, possano compensarsi le spese di lite;