Pubblicato il 12/06/2017

N. 00806/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01649/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1649 del 2016, proposto da:
T s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati M C L, S C, C L, con domicilio eletto presso lo studio Ilenia Bellini in Firenze, via Pisana n. 269;

contro

Comune di Grosseto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato R B, domiciliato ex art. 25 cpa presso Tar Toscana Segreteria in Firenze, via Ricasoli, 40;

per l'annullamento

dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Grosseto n. 98 del 07.10.2016 sulla "disciplina orari di apertura sale giochi autorizzate ai sensi degli artt. 86 e 88

TULPS

1931 e di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all'art. 110 c. 8

TULP

1931 installati negli esercizi autorizzati ai seni degli artt. 86 e 88

TULPS

1931".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Grosseto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2017 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ordinanza 7 ottobre 2016, n. 98, il Sindaco di Grosseto emanava una nuova disciplina degli orari di esercizio delle attività di gioco sul territorio comunale, prevedendo:

a) per le sale giochi autorizzate ex art. 86 del T.U.L.P.S. (escluse quelle in cui siano presenti apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S.) l’esercizio delle attività di gioco nella sola fascia oraria 14,00-22,00 festivi compresi (14-24, nel periodo 15 maggio-15 settembre);

a) per gli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S., presenti in esercizi autorizzati ex art. 86 o 88 del T.U.L.P.S. (bar, ristoranti, alberghi, rivendite di tabacchi, esercizi commerciali, agenzie di scommesse, sale bingo;
sale VLT;
ecc.), l’esercizio delle attività di gioco nella più ristretta fascia oraria 16,00-20,00, festivi compresi;

c) per le agenzie di scommesse autorizzate ex art. 88 T.U.L.P.S. l’esercizio delle attività di gioco nella fascia oraria 11,00-24,00;

d) per le sale bowling e le sale biliardo autorizzate ex art. 86 T.U.L.P.S. l’esercizio delle attività di gioco nelle fasce orarie 9-1,30 nei giorni feriali e 9-2 nei giorni festivi.

L’ordinanza sindacale era impugnata da parte ricorrente, proprietaria di apparecchi da gioco installati presso alcuni esercizi commerciali siti nel Comune di Grosseto e di un circolo privato titolari di autorizzazione ex art. 86 e 88 T.U.L.P.S. della Questura di Grosseto alla raccolta di giocate tramite apparecchi da gioco lecito (cd. V.L.T., Video Lottery Terminal) di cui all’art. 110, 6° comma T.U.L.P.S.;
a base del ricorso era posta articolata censura di eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti, per illogicità manifesta, difetto di istruttoria, disparità di trattamento;
violazione artt. 50, 7° comma T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011 conv. in l. 214/2011;
violazione art. 35, commi 6 e 7, del d.l. n. 98/2011 (conv. con l. n. 111/2011), con riferimento alla liberalizzazione degli orari di apertura e di chiusura degli esercizi commerciali, violazione art. 97 Cost. sotto il profilo dell’imparzialità dell’azione amministrativa, violazione degli artt. 41, 117 e 118 Cost. e degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/199.

Si costituiva in giudizio il Comune di Grosseto, controdeducendo sul merito del ricorso.

Con ordinanza 10 gennaio 2017, n. 9, la Sezione accoglieva la richiesta di misure cautelari proposta con il ricorso e sospendeva l’esecuzione dell’atto impugnato.

Il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.

L’intera problematica è già stata affrontata dalla Sezione con le sentenze 26 ottobre 2015, n. 1415 e 17 marzo 2017 nn. 386-407 che hanno affrontato in termini generali, quasi tutte le problematiche relative alla materia.

A questo proposito, deve preliminarmente richiamarsi quanto già rilevato nelle sentenze citate (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415 e 17 marzo 2017 nn. 386-407) in ordine alla necessità che il potere di limitazione degli orari sia assistito da precisi studi scientifici relativi all’ambito territoriale di riferimento e non caratterizzato da evidenti illogicità o irragionevolezze che incidano sulla legittimità del provvedimento: <<a questo proposito, si è ormai formato, a partire dalla sentenza 18 novembre 2011, n. 1784 della Sezione (per la verità, riferita ad un provvedimento contingibile ed urgente, ma affermante principi pienamente validi anche nell’ipotesi della regolamentazione sindacale degli orari di apertura), un consolidato orientamento giurisprudenziale che ha rilevato come <<l'intervento dell'autorità in materia di apertura delle sale giochi deve contemplare un accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili (il diritto alla salute e l'iniziativa economica privata), sulla scorta di approfondite indagini sulla realtà sociale della zona e sui quartieri limitrofi, con l'acquisizione di dati ed informazioni - il più possibile dettagliati ed aggiornati - su tendenze ed abitudini dei soggetti coinvolti>>
(T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 31 agosto 2012 n. 1484;
T.A.R. Lazio, Latina, 16 settembre 2015, n. 616);
a questo proposito, sono pertanto da ritenersi insufficienti i generici riferimenti a <<non meglio specificati “studi clinici” in ordine alle dipendenze patologiche da gioco (T.A.R. Toscana, sez. II, 18 novembre 2011, n. 1784) o altri generici riferimenti>>
(T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415 e 17 marzo 2017 nn. 386-407).

A questo proposito, l’ordinanza del Sindaco di Grosseto impugnata in questa sede appare essere assistita da una relazione dell’A.U.S.L. n. 9 di Grosseto (in realtà, A.U.S.L. Toscana Sud Est) 29 settembre 2016 prot. 110433 che, in maniera sostanzialmente non dissimile dai casi decisi da T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415 e 17 marzo 2017 nn. 386-407, si presenta caratterizzata da una serie di insufficienze istruttorie e contraddittorietà che non possono non inficiare la successiva determinazione degli orari di apertura delle sale gioco (peraltro caratterizzata anche da ulteriori ed autonome contraddittorietà rispetto all’apporto istruttorio).

A questo proposito, la Sezione non può, infatti, mancare di rilevare:

a) come ovviamente irrilevante appaia il riferimento agli studi americani in materia di dipendenza dal gioco contenuto nel detto contributo istruttorio, trattandosi, al di là della definizione generale del “disturbo da gioco d’azzardo”, di studi che si riferiscono ad altro contesto e non possono certamente evidenziare particolari problematicità sussistenti sul territorio del Comune di Grosseto;

b) come i pochi dati presenti nella detta relazione si riferiscano all’intera Provincia di Grosseto e non al territorio comunale e siano pertanto da ritenersi non utilizzabili, non apparendo focalizzati sul territorio del Comune che ha emanato l’ordinanza di regolamentazione degli orari degli esercizi di gioco;

c) come la detta relazione non evidenzi per nulla quanti siano i soggetti in trattamento per problemi di ludopatia sul territorio comunale o interessati dalla relativa problematica (ed anzi riconosca come non vi siano dati attendibili al proposito), così rendendo impossibile una valutazione in ordine alla consistenza statistica del fenomeno e al relativo allarme sociale;

d) come l’incidenza della ludopatia sul territorio comunale non possa essere desunta dall’aumento degli esercizi commerciali con VLT presenti sul territorio, dovendosi operare una distinzione tra aumento degli esercizi di gioco (di per sé permessa dall’ordinamento) e serio accertamento della sussistenza di un’abnorme presenza del fenomeno della ludopatia sul territorio;

e) come sostanzialmente illogico e contraddittorio appaia il riferimento (contenuto dell’ordinanza impugnata) all’indagine statistica condotta in un liceo di Grosseto, dovendo ritenersi che la risposta positiva alla domanda sulla dannosità del gioco d’azzardo possa essere ritenuta idonea ad evidenziare, più che la sussistenza di una condizione patologica di ludopatia, una più matura consapevolezza dei rischi dell’attività cui ci si dedica (in questo senso, si veda già l’ordinanza emanata in sede cautelare);

f) come, per di più, il contributo istruttorio dell’A.U.S.L. Toscana Sud Est richiamato nella stessa ordinanza impugnata individui l’incidenza del gioco in fasce d’età (soprattutto, la fascia 42-57 anni) non giovanili, così evidenziando una sostanziale contraddizione con la preoccupazione di tutela dei minori posta ad espressa giustificazione dell’ordinanza impugnata;

g) come non possa essere attribuita alcuna rilevanza ai dati contenuti nelle relazione 24 marzo 2017 dell’Azienda U.S.L. Toscana Sud Est da ultimo depositata in giudizio, trattandosi di relazione successiva all’emanazione dell’atto impugnato e che non può “sanare” a posteriori l’evidente vizio di istruttoria sopra rilevato;

h) come anche la detta relazione individui una sostanziale incidenza dei soggetti interessati dalla ludopatia sul territorio comunale (in buona sostanza, lo 0,04%) inferiore all’incidenza media del fenomeno sul territorio nazionale (stimata dallo studio ESPAD nello 0,5-2,2% della popolazione nazionale) ed alla conseguente proiezione sul territorio regionale;

i) come, in definitiva, manchino del tutto, nella fattispecie, i <<precisi studi scientifici>>
necessari per poter procedere all’emanazione alla disciplina restrittiva degli orari degli esercizi di gioco.

L’ordinanza del Sindaco di Grosseto impugnata appare poi essere caratterizzata dalla sostanziale assenza di una qualche considerazione degli interessi dei gestori, alla luce del principio di proporzionalità.

A questo proposito, devono ovviamente essere richiamati, sia l’<<accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili (il diritto alla salute e l'iniziativa economica privata)>>
ritenuto necessario dalla precedente giurisprudenza della Sezione (T.A.R. Toscana, sez. II, 26 ottobre 2015, n. 1415 e 17 marzo 2017 nn. 386-407), sia il più generale <<congruo contemperamento di interessi diversi normativamente tutelati anche a livello costituzionale>>
richiamato da Cons. Stato, sez. V, 1° agosto 2015, n. 3778;
in questa prospettiva, appare impossibile negare come l’atto impugnato sia da ritenersi sicuramente viziato, non contenendo una qualche considerazione degli interessi dei gestori delle strutture e dell’<<indotto>>
correlato ed il conseguente bilanciamento con le esigenze di prevenzione della ludopatia.

Il sostanziale unilateralismo dell’atto impugnato (che considera solo le esigenze di prevenzione della ludopatia) e la mancanza completa di una qualche considerazione degli interessi contrapposti appaiono poi ancora più rilevanti, in un contesto in cui l’importanza percentuale della riduzione oraria imposta agli esercenti (in precedenza, la detta attività era, infatti, permessa senza limitazioni d’orario) e l’esiguo numero di ore rimaste a disposizione (solo 4) portano a ritenere concreto il pericolo che la disciplina limitativa possa risolversi nella pratica interdizione di un’attività che, al contrario, continua ad essere permessa dallo Stato;
ed il tutto in un contesto in cui la giurisprudenza (T.A.R. Veneto, sez. III, ord. 8 settembre 2016, n. 480;
sent. 7 dicembre 2016, n. 1346) ha considerato ex se lesive del principio di proporzionalità discipline limitative degli orari di apertura degli esercizi di gioco caratterizzate da limitazioni d’orario in termini percentuali minori di quelle previsti, con riferimento alle V.L.T., dall’ordinanza impugnata.

La rilevazione dell’assenza di studi scientifici relativi all’incidenza della ludopatia sul territorio comunale e l’evidente violazione del principio di proporzionalità giustificano l’annullamento del provvedimento impugnato;
è pertanto possibile procedere all’assorbimento delle altre censure proposte da parte ricorrente.

La particolare complessità delle questioni poste a base del ricorso permette poi di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.