Pubblicato il 02/04/2021

N. 03992/2021 REG.PROV.COLL.

N. 08851/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8851 del 2012, proposto da
Provincia Religiosa di San Pietro Ord. Osped. San Giovanni di Dio-Fatebenefratelli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S B, con domicilio eletto presso lo studio legale Recchia e Associati in Roma, corso Trieste, 88;

contro

Presidente della Regione Lazio, in Q. di Subcommissario Delegato Piano di Rientro, Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Provincia Italiana Congregazione Figli Immacolata Concezione - Idi, Azienda Asl Rm/E non costituita in giudizio;

per l’annullamento del

decreto n. 88/12 avente ad oggetto: "remunerazione per l'anno 2012 dei ricoveri ospedalieri per acuti con onere a carico del SSR erogati da strutture pubbliche e private".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidente della Regione Lazio, n.Q. di Subcommissario Delegato Piano di Rientro e di Regione Lazio e di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 19 marzo 2021 il dott. Vincenzo Blanda come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente, premesso di essere un ospedale classificato accreditato obbligatoriamente con il SSN e, dunque, “equiparato a struttura pubblica”, ha impugnato deducendone l’illegittimità sotto vari profili, il Decreto Commissariale n. 88 del 2012, avente ad oggetto “remunerazione per l'anno 2012 dei ricoveri ospedalieri per acuti con onere a carico del SSR erogati da strutture pubbliche e private”.

L’amministrazione, nel costituirsi in giudizio, ha eccepito in via preliminare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, per l’omessa impugnazione della DCA n. U00349/2012, recante: “Legge 7 agosto 2012, n. 135 – Conversione in legge, con modificazioni del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini – applicazione art. 15 comma 14 – Assistenza ospedaliera anno 2012”, con il quale, in attuazione dell’art. 15, comma 14 della legge 135/20121, sono stati riparametrati i budget 2012, relativi all’assistenza ospedaliera, di tutti gli erogatori sanitari, sulla scorta dei principi stabiliti dalla suddetta legge della “spending review”. La mancata impugnazione, del provvedimento, fa cessare l’interesse alla decisione del presente ricorso, essendo l’atto impugnato superato dalle disposizioni del DCA 349/2012.

Sempre in via preliminare si eccepisce l’inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse, anche alla luce della sottoscrizione del relativo accordo contrattuale, sulla scorta della ripartizione impugnata in questa sede.

Il ricorrente ha depositato memoria con la quale insiste per la decisione del ricorso nel merito.

Alla pubblica udienza del 19 marzo 2021, svoltasi mediante collegamento da remoto in via telematica, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Tanto premesso, ritiene il Collegio di prescindere dalla questione di improcedibilità eccepita dall’amministrazione atteso che il ricorso, come da ormai costanti precedenti della Sezione da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi, risulta infondato (cfr. da ultimo cfr. sentenza della Sezione III quater n. 7779/2020 del 7 luglio 2020;
n. 05904/2020 del 4 giugno 2020;
Consiglio di Stato, n.4908/2020).

In via preliminare si precisa che il ricorso sarà esaminato seguendo l’ordine dei motivi, avvalendosi delle medesime modalità di esposizione “per gruppi”, di cui si è avvalso l’istante. Tuttavia, per motivi di ordine logico, è utile iniziare l’esame dal “secondo gruppo” di censure, che si fonda sulla tesi della sostanziale equiparazione tra gli ospedali privati classificati e gli ospedali pubblici la conclusione della remunerazione delle prestazioni erogate successivamente al 2008 senza alcun assoggettamento a tetti di spesa.

Tale argomentazione, già disattesa da questa Sezione, è stata definitivamente smentita anche dal Consiglio di Stato, con decisione n. 4460 del 28 giugno 2019 della Terza Sezione (cfr. in termini Tar Lazio, III quater, n. 26 del 3 gennaio 2018).

In tale decisione si rammenta che numerose sentenze hanno ricordato che la posizione degli ospedali privati classificati doveva, prima delle riforme legislative, ritenersi, sotto alcuni aspetti, "equiparata" a quella degli ospedali pubblici, ma che a seguito della riforma attuata con il d.l. 112/2008 non è più possibile ritenere la suddetta equiparazione, almeno con riferimento alla remunerazione delle prestazioni.

L'equiparazione certamente comportava, fin dalla legge n. 132 del 1968, la presenza degli ospedali classificati, al fianco di quelli pubblici, quale componente stabile del servizio sanitario, e rilevava nel momento della definizione delle aree di intervento e delle capacità operative delle strutture, assicurando ai primi una positiva considerazione ai fini del finanziamento pubblico dei necessari investimenti, a seconda del ruolo e delle funzioni rispettivamente attribuite nell'ambito della programmazione regionale.

Con riferimento al sistema di remunerazione delle prestazioni, introdotto, in attuazione dell'articolo 8 del d.lgs. 502 del 1992, con il D.M. 15 aprile 1994, l'equiparazione degli ospedali privati classificati aveva comportato anche il riconoscimento, per le prestazioni da essi erogate, delle medesime tariffe applicate alle aziende ospedaliere pubbliche.

Ciò premesso la giurisprudenza ha, peraltro, rilevato che prima del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008 (convertito nella legge n. 133 del 6 agosto 2008), vi era la possibilità che le prestazioni rese oltre i volumi predeterminati in sede di programmazione nazionale e regionale, nonché negli accordi contrattuali, potessero essere, in qualche misura, remunerate. Si era sostenuto, inoltre, per gli ospedali classificati, come per le aziende ospedaliere pubbliche, che le prestazioni eccedenti i tetti prefissati, non soltanto potessero ma addirittura dovessero essere remunerate (cfr. Cons. St., sez. III, 28 novembre 2014, n. 5901).

Tuttavia, a seguito della riforma attuata con d.l. 112/2008, in relazione alla dedotta equiparazione tra ospedali pubblici e ospedali ecclesiastici, è stato rilevato che in via generale (come esposto nelle sentenze 12 aprile 2012, n. 3 e n. 4 della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato) a decorrere dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 si è andato delineando un nuovo modello di servizio sanitario nazionale, ispirato alla coniugazione del principio di libertà dell'utente con il principio di programmazione delle prestazioni a carico del servizio pubblico.

L'evoluzione della disciplina della programmazione sanitaria è stata in seguito caratterizzata dal progressivo accentuarsi del carattere autoritativo della pianificazione (art. 32, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 2 comma 5 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 e successive modificazioni, art. 1, comma 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662): alle Regioni è stato pertanto affidato il compito di adottare determinazioni di natura autoritativa e vincolante in tema di limiti alla spesa sanitaria, in coerenza con l'esigenza che l'attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell'ambito di una pianificazione finanziaria.

Il sistema di programmazione è stato dunque incentrato su di un modello bifasico, dove alla ricordata fase autoritativa regionale segue un momento di negoziazione su base territoriale: in forza di tale modello bifasico, plasmato dalla citata legge 27 dicembre 1997, n. 449, la Regione non solo definisce unilateralmente il tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni ed i preventivi annuali delle prestazioni, ma vincola la successiva contrattazione dei piani determinandone modalità ed indirizzi.

Va richiamata, altresì, la giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice di legittimità che sul punto è intervenuta, dichiarando conformi alla Carta costituzionale le misure di volta in volta adottate dal legislatore o dall'Amministrazione al fine di fronteggiare, con immediatezza, situazioni di grave emergenza finanziaria che, se sottovalutate o comunque trascurate, avrebbero potuto compromettere la funzionalità di settori di spiccato interesse collettivo (cfr. ad esempio le sentenze della Corte costituzionali 28 luglio 1995, n. 416 e 23 luglio 1992, n. 356;
secondo quest'ultima, in particolare, " non è pensabile poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni quale ne sia la gravità e l'urgenza;
è viceversa la spesa a dover essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze connesse alla tutela del diritto alla salute " (cfr. anche Cons. St., Ad. plen., 3 marzo 2008, n. 1;
idem, sez. V, 19 novembre 2009, n. 7236;
id. 25 gennaio 2002, n. 418;
id. Ad. plen., 12 aprile 2012, n. 3, Cons. St., sez. II, 7 aprile 2015, n. 1086).

In sostanza “l a classificazione degli ospedali gestiti da privati e da enti ecclesiastici tra i presidi del servizio sanitario nazionale non implica in nessun caso di per sé l'assoluta parificazione della loro disciplina a tutti i fini, con la conseguenza che non può ritenersi applicabile "sic et simpliciter" all'ospedale ecclesiastico privato classificato la disciplina prevista per gli enti ospedalieri pubblici” (cfr. Tar Lazio, sez. III quater, 17 luglio 2008, n. 70705).

La ratio della differenziazione è stata individuata, " nel fatto che gli ospedali pubblici rappresentano la vera e propria struttura del servizio sanitario nazionale, e il vero e proprio intervento diretto del servizio sanitario nazionale nei confronti della collettività, così come espressamente previsto dalla riforma del sistema attuata con la legge n. 833 del 1978, mentre tutte le altre strutture che in qualche modo confluiscono nello stesso sistema sono tutte in misura maggiore o minore complementari dello stesso sistema, per cui non può non rilevarsi che le strutture pubbliche, tenute comunque a rendere il servizio, debbono essere per quanto possibile messe in condizione di operare " (Cons. St., sez. II, 1086/2015, cit.).

In conclusione, è stato rilevato che: è del tutto escluso che gli enti ecclesiastici possano essere inclusi tra le amministrazioni pubbliche;
l'inserimento dei detti ospedali nel S.S.N. ha un mero rilievo operativo e funzionale e non implica di per sé una assoluta parificazione della loro disciplina a tutti i fini;
solamente le strutture pubbliche sono vincolate a rendere, nei limiti dell'assetto strutturale e organizzativo, le prestazioni richieste e necessarie, mentre le altre strutture - al di là del tetto di spesa alle stesse assegnato - non hanno tale incondizionato obbligo potendo in alternativa negare la prestazione richiesta ovvero erogarla con oneri a carico del richiedente;
il diritto alla salute trova una sua tutela compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili nell'ambito della programmazione regionale;
il serio rischio di collasso per l'intero sistema sanitario nazionale impone che la programmazione regionale tenga strettamente conto dei vincoli esterni di bilancio fissati dal Parlamento in sede di legge finanziaria (cfr. Cons. St., sez. II, 1086/2015, cit.).

Le novità legislative introdotte con il d.l. 112/2008, con l'inserimento nell'art.