Pubblicato il 28/06/2019

N. 04460/2019REG.PROV.COLL.

N. 09341/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9341 del 2018, proposto da
Istituto Figlie di San Camillo” – proprietario dell'Ospedale “Madre Giuseppina Vannini”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita 1;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
Azienda Asl Roma 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati B Bglio, Gabriella Mazzoli, Maria Cristina Tandoi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Asl Roma 2 in Roma, via Filippo Meda 35;
Presidente Regione Lazio in qualità di Commissario ad Acta per il Piano di Rientro dal Disavanzo del Settore Sanitario, Ministero della Salute - non costituiti in giudizio;

nei confronti

Fondazione Luigi Maria Monti – Titolare dell'Istituto Dermopatico dell'Immacolata (Idi) - non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 05214/2018, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento della delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 174 del 21.3.2008, avente per oggetto “Finanziamento e definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni ospedaliere e di assistenza specialistica ambulatoriale dei soggetti erogatori pubblici e privati per l'anno 2008”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e dell’Asl Roma 2;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2019 il Cons. G P e uditi per le parti gli avvocati S B, Giuseppe Allocca su delega dichiarata di R B e Massimo Micheli su delega dichiarata di B Bglio, di Gabriella Mazzoli e di Maria Cristina Tandoi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Istituto ricorrente – in qualità di ospedale cd. Classificato, accreditato con il servizio sanitario nazionale nell’ambito della ASL

ROMA

2 – ha impugnato la delibera di Giunta Regionale n. 174/2008, con la quale è stato definito il sistema di remunerazione delle prestazioni ospedaliere e di assistenza specialistica ambulatoriale dei soggetti erogatori pubblici e privati per l’anno 2008.

Con successivi motivi aggiunti l’impugnativa è stata estesa ai DCA nn. 23 e 33 del 2008, nella parte in cui hanno dato attuazione alle disposizioni della delibera di G.R. presupposta.

2. I profili di censura dedotti hanno riguardato diverse tematiche attinenti: a) alla retroattività degli atti amministrativi di determinazione dei budget; b) all’omessa considerazione da parte della delibera impugnata delle caratteristiche peculiari degli ospedali classificati; c) ad asseriti vizi procedimentali derivanti dalla mancata consultazione delle organizzazioni rappresentative degli operatori interessati.

3. Il Tar Lazio ha respinto la domanda di annullamento, con la sentenza n. 5214 del 10 maggio 2018.

4. La tesi principale messa a tema nel presente giudizio di appello è volta a contestare la mancata equiparazione degli ospedali classificazione agli ospedali pubblici in relazione alla remunerabilità di tutte le prestazioni erogate, in deroga al sistema dei tetti di spesa.

5. Si sono costituite in giudizio la Regione Lazione, replicando alle deduzioni avversarie e chiedendone la reiezione, e la ASL Roma 2, eccependo preliminarmente la propria estraneità al giudizio, avendo questo ad oggetto atti adottati dalla sola amministrazione regionale.

6. A seguito del rinvio al merito dell’istanza cautelare, la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica del 20 giugno 2019.

DIRITTO

1. Va preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della ASL Roma 2, in quanto soggetto estraneo all’adozione degli atti impugnati, riconducibili in via esclusiva alla Regione Lazio.

2. Come anticipato in premessa, la delibera regionale contestata in via principale ha stabilito le modalità di remunerazione per l’anno 2008 dei soggetti pubblici e dei soggetti privati e, per quel che qui interessa, degli ospedali classificati equiparati - accreditati con il SSR per l’erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale.

Corredano la delibera l’allegato 1, recante la “ Nota tecnica sui criteri adottati per la determinazione del budget 2008 dei soggetti erogatori privati accreditati ”;
e l’allegato 2, recante apposita tabella indicativa delle varie cifre specificamente destinate alle distinte categorie di operatori sanitari.

Gli ospedali classificati figurano tra gli “ Altri privati ” (distinti dai “ Privati accreditati ”) e tra questi è inserito l’Ospedale ricorrente, assegnatario di un budget di € 4.083.183,00.

3. Ciò posto, la tesi posta a base del primo motivo di appello (reiterativo delle questioni poste con il secondo, settimo, ottavo e nono motivo del ricorso di primo grado) si dipana nei seguenti passaggi logici.

3.1. L’appellante assume:

- che in relazione al periodo antecedente alle modifiche intervenute con l’art. 79 d.l. n. 112/2008 (convertito nella legge n. 133/2008), la giurisprudenza avesse graniticamente escluso l’assoggettamento degli ospedali classificati al regime dei tetti alla spesa, ritenendo trattarsi di erogatori del servizio sanitario chiamati, al pari degli ospedali pubblici, al dovere, non negoziabile, di rendere le proprie prestazioni senza limiti e indifferentemente a tutta l’utenza che ne faceva richiesta;

- che solo a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 79 d.l. n. 112/2008, tale equiparazione degli ospedali classificati a quelli pubblici è venuta meno. Ciò in quanto con il d.l. n. 112 del 2008 sono stati introdotti i commi 2-quater e 2-quinquies dell’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, i quali hanno imposto anche agli ospedali classificati equiparati il rispetto di tetti di spesa invalicabili, escludendo che ai relativi accordi si possa riconoscere (in forza dell’art. 8 quinquies comma 2 lettera d) una remunerazione eccedente i predetti limiti;
al contempo, l’art. 1 comma 18 del d.lgs. n. 502 del 1992 ha imposto agli ospedali classificati equiparati la vincolante osservanza del contenuto degli impegni di convenzionamento.

3.2. Dunque, la sentenza appellata viene censurata per avere trascurato di considerare la rilevanza dell’art. 79 e il ruolo dirimente delle modifiche da esso apportate all’art. 8 quinquies. La parte appellante rinviene analoga lacuna argomentativa nella sentenza del C.d.S., III, 16 gennaio 2017, n. 109 – pure richiamata a supporto delle conclusioni accolte dal Tar.

3.3. Quanto alle esigenze di cui all’art. 1 comma 180 della legge n. 311/2004, si sostiene nell’atto di appello che esse, riguardando la politica sanitaria generale della Regione, non possono produrre alcun effetto sulle modalità di funzionamento dell’art. 8 quinquies, nella versione antevigente alle modifiche introdotte dall’art. 79 d.l. n. 112/2008: dunque, la situazione emergenziale in cui si è trovata la Regione nel 2008 per la gestione del disavanzo sanitario non varrebbe - diversamente da quanto ritenuto dal Tar - a rendere la delibera di G.R. impugnata immune dalle censure innanzi illustrate.

3.4. I motivi sette, otto e nove declinano i temi sin qui illustrati sotto il duplice profilo della ingiustificata disparità di trattamento (rilevante anche ai sensi dell’art, 3 Cost.) e della violazione dei principi di economia e di mercato che si sarebbero determinate per effetto della disattesa equiparazione degli ospedali classificati a quelli pubblici, pure a fronte della loro comune missione di erogare tutte le prestazioni richieste dall’utenza.

Specifici elementi di disparità si coglierebbero nel fatto che la deliberazione di G.R. impugnata prevede l’accantonamento di un fondo destinato a conseguire il pareggio economico delle ASL e delle Aziende Ospedaliere, mentre non offre nessuna analoga garanzia agli ospedali classificati (motivo ottavo del ricorso di primo grado);
e che l’art. 9 D.L. 30 settembre 2005, n. 203 convertito con modificazioni dalla L. 2 dicembre 2005, n. 248, prevede che la Regione debba finanziare con appositi accantonamenti gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali dei propri dipendenti, della dirigenza sanitaria, tecnica e amministrativa e del personale del comparto del SSN per il biennio economico 2004 – 2005, mentre da analogo beneficio sono escluse le strutture non equiparate a quelle pubbliche (motivo nono del ricorso di primo grado).

4. Seguono il secondo e il terzo motivo di appello, formulati in via subordinata al mancato accoglimento del primo e riguardanti, rispettivamente, la retroattività delle tariffe introdotte dalla delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 174 del 21.3.2008 e la loro mancata contrattazione con le associazione di categoria rappresentative delle strutture equiparate, quali gli ospedali classificati.

5. L’appello è fondato in relazione al primo motivo, riportato sub 3.1-3.3.

Risultano assorbite, pertanto, le rimanenti censure.

5.1. Sul tema della remunerazione delle prestazioni degli ospedali “classificati”, questa Sezione, come ha ricordato l’appellante, si è pronunciata con numerose decisioni (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 86/2018;
5771/2015;
697/2013;
735/2013, 5900/2014;
2591/2014) che hanno sostanzialmente confermato l’orientamento che era stato assunto, in termini, dalla Sezione V, con le decisioni nn. 1858/2008 e 1514/2010.

5.2. Nelle citate decisioni si è chiarito che prima del d.l. 112/2008, convertito nella legge 133/2008, spettava agli ospedali classificati la remunerazione delle prestazioni erogate oltre i volumi predeterminati in sede di programmazione nazionale e regionale, nonché negli accordi contrattuali, ed è soltanto a seguito della diversità di trattamento tra le strutture pubbliche e le strutture private introdotta dal decreto legge del 2008 che tale effetto, tra quelli che tradizionalmente si facevano discendere dall’equiparazione degli ospedali classificati a quelli pubblici (cfr. V, nn. 1858/2008 e 1514/2010) è venuto meno, in quanto incompatibile con la nuova disciplina.

5.3. In particolare, il previgente sistema della equiparazione comportava, fin dalla legge n. 132 del 1968, la presenza degli ospedali classificati, al fianco di quelli pubblici, quale componente stabile del servizio sanitario, e rilevava nel momento della definizione delle aree di intervento e delle capacità operative delle strutture, assicurando ai primi una positiva considerazione ai fini del finanziamento pubblico dei necessari investimenti, a seconda del ruolo e delle funzioni rispettivamente attribuite nell’ambito della programmazione regionale.

5.4. Con riguardo al sistema di remunerazione delle prestazioni, introdotto, in attuazione dell’articolo 8 del d.lgs. 502 del 1992, con il D.M. 15 aprile 1994, l’equiparazione degli ospedali privati classificati comportava anche il riconoscimento, per le prestazioni da essi erogate, delle medesime tariffe applicate alle aziende ospedaliere pubbliche;
nonché il susseguente corollario, poi superato dalle innovazioni introdotte dal decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008, della remunerazione integrale - valida per gli ospedali classificati, come per le aziende ospedaliere pubbliche - di tutte le prestazioni rese, senza limiti di tetto.

5.5. Dunque, solo con la riforma attuata dal decreto legge n. 112 del 2008, che ha introdotto nell'articolo 8-quinquies del d.lgs. 502 del 1992, i commi 2-quater e 2-quinquies, la diversità di trattamento tra le strutture pubbliche e le strutture private ha soppiantato, ai fini che qui interessano, il previgente regime dell’equiparazione.

5.5. La più articolata ricostruzione del quadro normativo illustrata nei precedenti giurisprudenziali (ai quali si fa richiamo anche ai sensi dell’art. 88 comma 2, lett. d ), c.p.a.), fa leva, in particolare, sul disposto dei commi 2-quater e 2-quinquies dell’art.