TAR Bari, sez. II, sentenza 2023-12-22, n. 202301462

Pubblicato il 22/12/2023

N. 01462/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00221/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 221 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Laboratorio di Analisi Cliniche Dott.Ssa -OMISSIS- S.r.l., Laboratorio Dott. -OMISSIS- S.r.l., Laboratorio Analisi -OMISSIS- e -OMISSIS-S.r.l., Laboratorio di Analisi “-OMISSIS-” del Dott. -OMISSIS- S.r.l., Laboratorio Analisi Dott. -OMISSIS- S.r.l., Laboratorio di Analisi Cliniche Dott.Ssa-OMISSIS- S.r.l., Laboratorio -OMISSIS- S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Dr. -OMISSIS-S.r.l., Centro -OMISSIS- Analisi Biologico-Sanitarie S.r.l., Laboratorio “-OMISSIS-” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati A Pepe, M N N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. F M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- della D.G.R. Puglia n. 1946 del 22/12/2022, avente ad oggetto: “ Determinazione del fondo unico di remunerazione per l'anno 2023, per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime ambulatoriale da parte delle strutture sanitarie istituzionalmente accreditate, insistenti nell'ambito territoriale della Regione Puglia – Modifiche griglie :FKT, RX e BAV ”, nella parte in cui ha inteso disapplicare la valorizzazione nelle griglie delle figure professionali ultrasettantenni, nonché nella parte in cui ha previsto che i laboratori di analisi che si evolvono o si sono già evolute verso il modello B1) mantengono i tetti di spesa già assegnati nel corso dell'anno 2022;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, nonché ed ove occorra della DGR Puglia n. 503/2019 nella parte in cui precisa che per i “ modelli B1) … devono essere confermati e cristallizzati i tetti di spesa assegnati ad ogni singola struttura nel corso dell'anno 2018 ” nella prospettiva in cui tali determinazioni debbano intendersi prorogate dall'impugnata DGR n. 1946/22.

Sui (primi) motivi aggiunti presentati il 20/4/2023 per l’annullamento:

- della nota della Sezione strategie e governo dell'offerta (S.G.O.) del Dipartimento promozione della salute della Regione Puglia prot. n. 3078 del 6/02/2023 avente ad oggetto: “ Art. 12, comma 8 della L.R. n. 9/2017 e s.m.i. Linee di indirizzo interpretative ”, mai notificata ai ricorrenti;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale e in particolare: della nota della Sezione Strategie e Governo dell'Offerta (S.G.O.) del Dipartimento Promozione della Salute della Regione Puglia prot. n. 4397 del 09/03/2023, con cui è stato prorogato al 30/09/2023 il termine entro il quale le strutture private accreditate devono adeguarsi all'obbligo di dotarsi di un responsabile sanitario che non abbia compiuto il settantesimo anno di età, nonché della nota della Sezione Strategie e Governo dell'Offerta (S.G.O.) del Dipartimento Promozione della Salute della Regione Puglia prot. n. 4430 del 10/03/2023 dal contenuto meramente confermativo della precedente nota prot. n. 3078 del 6/02/23, nonché ancora ed ove occorra della nota della Sezione Strategie e Governo dell'Offerta (S.G.O.) del Dipartimento Promozione della Salute della Regione Puglia prot. n. 5913 del 14/04/2023, indirizzata al Laboratorio di Analisi Cliniche Dott.ssa -OMISSIS- s.r.l., dal contenuto meramente confermativo delle precedenti note prot. n. 3078 del 6/02/23 e prot. n. 4397 del 09/03/2023.

Sui (secondi) motivi aggiunti presentati il 24/7/2023 per l'annullamento:

- della nota regionale prot. n. 7795 del 19/05/2023, notificata a mezzo p.e.c. il 24/05/2023, con la quale è stata disposta la proroga del contenuto della DGR Puglia n. 503/2019 nella parte in cui precisa che per i modello B1 “ devono essere confermati e cristallizzati i tetti di spesa assegnati ad ogni singola struttura nel corso dell'anno 2018 ”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2023 il dott. L I e uditi per le parti i difensori l'avv. M N N, per la ricorrente, e l'avv. F M S, per la Regione Puglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso depositato come previsto in rito, i laboratori istanti impugnavano la determinazione del fondo unico di remunerazione, per l’anno 2023, per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime ambulatoriale da parte delle strutture sanitarie accreditate nella Regione Puglia relativa al settore dell’odontostomatologia.

In particolare, l’impugnativa veniva affidata alla declinazione delle seguenti censure: I) eccesso di potere per illogicità, perplessità ed irrazionalità dell’azione amministrativa, violazione del d.lgs. n. 502 del 1992, violazione della delibera G.R. Puglia n. 1500 del 2010;
sviamento, difetto di istruttoria, violazione del principio del legittimo affidamento, violazione degli artt. 3, 4, 41 e 97 Cost.;
II) carenza assoluta di motivazione e di istruttoria, violazione degli artt.

8-quinques del d.lgs. n. 502 del 1992 e dell’art. 21 della legge reg. n. 9 del 2017.

Nell’illustrazione della censura, i ricorrenti lamentavano, a più riprese, la mancata previsione di criteri che valorizzassero la presenza nell’organigramma di figure di addetti con età superiore ai settant’anni, lamentando una presunta illogicità rispetto a quanto fatto dalla Regione nel più recente passato.

2.- Si costituiva la Regione Puglia, evidenziando come i requisiti delle strutture sanitarie accreditate, ancorché private, rientranti dunque nell’organizzazione del Servizio sanitario regionale, in quanto destinatari di finanziamento pubblico non possa che essere allineato a quanto prevede la normativa vigente nel caso di specie all’anno 2023, discutendosi del budget previsto per detto anno.

3.- Alla fissata camera di consiglio, la domanda cautelare veniva rigettata con ordinanza, in quanto carente dei due requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora . Appellata, il Consiglio di Stato, sez. III, 9 giugno 2023 n. 2361, accoglieva, ai soli fini della sollecita definizione del ricorso nel merito in primo grado, rimarcando, quanto ai criteri individuati dalla Regione, per la ripartizione del fondo prestazioni per l’anno 2023, che: “ […] essendo questi frutto di una valutazione discrezionale e tecnico discrezionale complessiva, richiedono di essere valutati nel merito attraverso un esame contestuale ”;

4.- Con (primi) motivi aggiunti venivano impugnate “linee guida” regionali in materia, che hanno esteso il limite massimo di età (70 anni) anche al personale, che ricopra la qualifica di “responsabile sanitario” delle strutture private accreditate, reiterando nella sostanza le censure già poste.

5.- Con (secondi) motivi aggiunti veniva gravato ulteriore atto con il quale di disponeva una proroga di atto precedente, inerente il modello organizzativo B1, in ragione del quale sono “confermati e cristallizzati i tetti di spesa assegnati ad ogni singola struttura nel corso dell'anno 2018” , deducendo profili di illegittimità propria e derivata, rispetto a quanto già censurato con il ricorso introduttivo, ma invero introducendo un thema decidendum in parte avulso rispetto al ricorso principale.

6.- Scambiati ulteriori documenti, memorie e repliche, alla successiva udienza pubblica, dopo breve discussione, la causa veniva introitata in decisione.

7.- Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

7.1.- Come si evince dalla compiuta istruttoria, per la determinazione del fondo 2023, che ha pur visto il coinvolgimento delle associazioni di categoria, com’è notorio e usuale in consimili procedimenti, la ripartizione non può che seguire la legislazione vigente.

L’art. 12 (Responsabile sanitario-Requisiti) , comma 8, della legge Regione Puglia 2 maggio 2017, n. 9, recante la “ Nuova disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, all’accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private ”, come modificato dall'art. 1, comma 11, della legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 18 e dall'art. 10, comma 1, lett. b) , della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2021, n. 51, prevede che: “ Il limite di età massimo previsto per lo svolgimento della funzione di responsabile sanitario è quello previsto dalla normativa nazionale vigente in materia di permanenza in servizio dei dirigenti medici e del ruolo sanitario del servizio sanitario nazionale, fatta eccezione per le strutture private mono-specialistiche ambulatoriali, residenziali e semiresidenziali ”.

Il Regolamento regionale 5 febbraio 2010, n. 3, recante “ Modifiche ed integrazioni al Regolamento regionale 13 gennaio 2005 n. 3 ‘Requisiti strutturali per autorizzazione ed accreditamento delle strutture sanitari’ ”, nel disciplinare i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi necessari per il rilascio dell’accreditamento istituzionale alle strutture sanitarie dispone – com’è noto – alla precipua sezione - A.01.03 Gestione risorse umane, che “ il fabbisogno di personale deve essere garantito […] per limiti di età e condizione di compatibilità corrispondenti a quelli previsti per il personale dipendente delle Aziende Sanitarie ed Enti pubblici del Servizio Sanitario ”.

L’art. 15- nonies , comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, stabilisce che “ il limite di età per il collocamento a riposo dei dirigenti medici e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, ivi compresi i responsabili di struttura complessa, è stabilito al compimento del sessantacinquesimo anno di età, ovvero, su istanza dell’interessato, al maturare del quarantesimo anno di servizio effettivo. In ogni caso il limite massimo di permanenza non può superare il settantesimo anno di età e la permanenza in servizio non può dar luogo ad un aumento del numero dei dirigenti […] ”.

Le strutture private accreditate, con riferimento ai limiti di età del personale impiegato, dunque, soggiacciono alla normativa dettata per le strutture pubbliche con le quali condividono gli standard qualitativi da garantire nell’erogare le prestazioni sanitarie. Ciò perché così è imposto dal sistema della c.d. “tre A” (autorizzazione – accreditamento istituzionale – accordo contrattuale) disegnato dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, il quale, allorché si passi ad operare in regime di accreditamento, con collegato contratto sottoscritto, esige, sia per le strutture pubbliche sia per le strutture private accreditare, ossia divenute concessionarie pubbliche (così come accadeva nel previgente sistema del c.d. convenzionamento), come pacificamente affermato in giurisprudenza, l’osservanza degli stessi requisiti sia strutturali sia organizzativi.

Deve ritenersi che in realtà l’istituto giuridico dell’ accreditamento , previsto dall’art. 8 del d.lgs 30 dicembre 1992 n. 502 (integrato dall’art. 6 della legge 23 dicembre 1994 n. 724), in modo non dissimile dal precedente regime della convenzione , di cui all’art. 44 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 (Cass., sez. III civ., 10 gennaio 2019 n. 453;
Cons. St., sez. III, 22 novembre 2018 n. 6617), consista in una concessione amministrativa. Detto provvedimento concessorio quindi consente ai soggetti muniti di predeterminati requisiti strutturali ed organizzativi, di entrare a far parte del S.S.N. regionale, per l’erogazione delle prestazioni, secondo il sistema tariffario recepito nell’accordo contrattuale (T.A.R. Lazio, sez. III, 5 novembre 2018 n. 10624), che accede dunque alla concessione (Cass., sez. un. civ., 12 marzo 1999 n. 122 e Cass., sez. un. civ., 1° febbraio 1999 n. 15).

Talché infatti, ai sensi dell’art. 8- quater , comma 1, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, l’accreditamento è in sostanza un provvedimento ibrido di concessione-abilitazione tecnica “rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta ”, previa verifica dei requisiti di qualità delle strutture, rispetto a predeterminati requisiti (così ex multis : Cons. St., sez. III, 23 luglio 2019, n. 5216;
3 febbraio 2020, n. 824;
sez. III, 18 ottobre 2021, n. 6954), che è strutturato in funzione del servizio pubblico di erogazione delle prestazioni sanitarie, a carico dell’erario pubblico.

Ciò posto, non sussiste alcuna violazione di legge o profilo di eccesso di potere nell’attendere alla legge e norme di applicazione vigenti al 2022-2023.

La Regione ha chiarito che, lo stato di emergenza pandemica ha reso necessaria una deroga ai requisiti organizzativi (e, conseguentemente, una modifica dei criteri di valorizzazione fino a quel momento adoperati per la ripartizione del budget ). Nel corso della programmazione della attività sanitarie per l’anno 2021, le associazioni di categoria avevano rappresentato la difficoltà da parte delle strutture di reperire figure professionali in un contesto di emergenza pandemica. La Regione Puglia, pertanto, accogliendo siffatte istanze, al fine di garantire la continuità dell’assistenza nel contesto di emergenza sanitaria, ha consentito alle strutture accreditate di avvalersi delle figure professionali ultrasettantenni anche per soddisfare i requisiti organizzativi di accreditamento. Siffatta deroga ha suggerito, come logica conseguenza, la valorizzazione del personale ultrasettantenne in servizio presso la struttura sanitaria già accreditata. Il superamento dello stato di emergenza pandemica però ha, all’evidenza, determinato la cessazione del regime derogatorio e il ripristino del meccanismo di ripartizione del budget, che non includeva la valorizzazione del personale ultrasettantenne.

V’è dunque nel caso di specie una lineare, coerente e logica, oltreché corrispondente alla legislazione vigente, azione amministrativa nelle determinazioni assunte dalla Regione Puglia, che risulta in toto motivata e adeguata.

Peraltro, non spiega affatto la tesi sostenuta dalla difesa dei ricorrenti qual sia il limite d’età massimo al quale i responsabili o le altre figure addette alle strutture accreditate in parola debbano attendere, per ricoprire detti ruoli e se sia immaginabile un criterio che incentivi la presenza di ultra-settantenni e quindi anche di personale ottantenne o oltre.

Evidente è che l’intendimento della Regione Puglia, in costanza di emergenza sanitaria pandemica, era quello di evitare frettolosi pensionamenti o comunque cessazioni dal servizio di personale intorno ai settant’anni d’età, perdurando il periodo pandemico acuto, dalla durata verosimile di alcuni mesi e comunque salvo ulteriori misure più attagliate al caso di specie.

Ne esce dunque confermata la tesi evidente, per la quale il criterio della valorizzazione del personale settantenne, nella ripartizione del budget, fosse in nuce un criterio ontologicamente provvisorio e ex se destinato a cessare, anche per conformità alla disciplina vigente in materia, che per come in Puglia risulta formulata, a seguito delle intervenute normative, non lascia alcun margine di dubbio, invero in considerazione della natura giuridica del rapporto di accreditamento pacificamente jus receptum nella giurisprudenza.

7.2.- Per le stesse sopra esposte ragioni, le impugnate “linee guida” regionali in materia, che hanno ravvisato come sussistente il limite massimo di età (70 anni) anche per il personale, che ricopra la qualifica di “responsabile sanitario” delle strutture private accreditate, sono legittime.

Difatti, lo sforzo interpretativo dell’Amministrazione regionale (di cui alla nota del 6 febbraio 2023 prot. n. 3078) dell’art. 12, comma 8, della legge reg. n. 9/2017, rientra nell’alveo di una ordinaria attività di indirizzo tecnico e supporto della Regione Puglia nei confronti delle Aziende sanitarie locali. Come è noto, a norma dell’art. 2 comma 2 del d.lgs. n. 502/1992, rientrano nelle competenze regionali, le attività di indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere.

Detto parere è confermato nella sostanza dal parere reso dal Ministero della Salute – Direzione Generale della Programmazione Sanitaria, prot. n. 27144 del 26 luglio 2023, in ordine alla legittimità dell’indirizzo interpretativo sostenuto dall’Amministrazione regionale con la nota prot. n. 3078 del 6 febbraio 2023.

Di conseguenza anche i (primi) motivi aggiunti vanno respinti.

7.3.- Non riescono a superare le sopra esposte motivazioni neanche le ulteriori considerazioni svolte dai ricorrenti, allorché è stato gravato, con secondi motivi aggiunti, l’atto di proroga, inerente l’attuazione del modello organizzativo B1, in ragione del quale sono “confermati e cristallizzati i tetti di spesa assegnati ad ogni singola struttura nel corso dell'anno 2018” , peraltro introducendo un thema decidendum in parte avulso rispetto al ricorso principale.

Non comprendendosi l’affinità di detta censura, che opina in materia di budget, con il tema principale introdotto, con ricorso principale, talché ne emergerebbe un assorbente profilo di inammissibilità, val la pena rilevare che trattasi di questione che la giurisprudenza ha chiarito essere connotata ex se da ampia discrezionalità politico-amministrativa e che non può essere contrapposta da censure che invece lambiscono il merito-opportunità, laddove la scelta operata risponda a criteri di ragionevolezza ( ex multis: Cons. St., sez. III, 2 novembre 2019, n. 7479).

La determinazione del budget in questione, anche con riferimento al pregresso storico, è, nel caso di specie, un precipitato necessitato (e di favore, a ben vedere) nel regime transitorio, a seguito dei nuovi modelli gestionali introdotti, per corrispondere anche ai dettami della normativa nazionale, secondo un apprezzamento tecnico-discrezionale immune da vizi.

Peraltro, in concreto, un tal modo di procedere risulta un vantaggio e una garanzia per le strutture già accreditate in passato, che sono state chiamate ad effettuare uno sforzo riorganizzativo, a seguito della nuova disciplina introdotta. Muovono i ricorrenti – a ben vedere – censure di mera opportunità soggettiva, inammissibili in un giudizio di legittimità. Né invero appaiono aver alcuna apprezzabile inferenza con la questione del limite d’età.

Pertanto, i (secondi) motivi aggiunti si appalesano come infondati, se non inammissibili.

8.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso e tutti i motivi aggiunti vanno respinti.

9.- Le spese del giudizio possono vieppiù essere compensate tra le parti, in ragione della peculiarità delle questioni trattate.