Pubblicato il 22/01/2024

N. 01085/2024 REG.PROV.COLL.

N. 13638/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13638 del 2023, proposto da -OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato R S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale -OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2024 la dott.ssa I T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 19 settembre 2023 e depositato in data 17 ottobre 2023 la ricorrente, operante nel campo della produzione cinematografica e audiovisiva, ha chiesto l’annullamento degli atti indicati in epigrafe.

2. In punto di fatto si rappresenta che:

- con la determinazione -OMISSIS- - recante l’“ approvazione Avviso Pubblico. D.G.R. n. 598 del 8 settembre 2020: “Legge regionale 2 luglio 2020 n.

5 - Approvazione del Programma Operativo Annuale del Cinema e dell'Audiovisivo 2021 ” - la Regione Lazio ha programmato il sovvenzionamento, per la somma complessiva di euro 9.000.000,00, di opere cinematografiche nazionali che rispondessero ai requisiti previsti nel bando di gara;

- con la successiva determinazione -OMISSIS-, adottata in rettifica della determinazione -OMISSIS-, è stato approvato il nuovo Allegato A “ Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva”;

- le opere sovvenzionabili, ai sensi del punto 3.1 dell’Avviso Pubblico, devono qualificarsi come “prodotto culturale” sulla base del test di eleggibilità culturale di cui al punto 7 dell’avviso (ovvero criteri tramite i quali la commissione esaminatrice valutava la valenza culturale dell’opera cinematografica o audiovisiva), mentre la misura e le modalità della concessione delle sovvenzioni risultano regolate al punto 6 dell’Avviso;

- ai sensi del punto 6.7. dell’Avviso Pubblico “ L’importo complessivo delle sovvenzioni concedibili per ogni impresa di produzione, indipendentemente dal numero di opere ammesse a sovvenzione e dagli aumenti applicati per effetto dei precedenti punti, non può in ogni caso superare i 500.000,00 (cinquecentomila/00) euro”;

- con domanda ritualmente prodotta, la ricorrente ha partecipato al bando presentando l’opera “ Sulle Strade del Lazio ”;

- con la determinazione n. -OMISSIS- - avente ad oggetto la “rettifica della determinazione -OMISSIS- e contestuale approvazione del nuovo testo dell'Avviso Pubblico - Allegato A "Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva" - annualità 2020/21 ” - l’amministrazione regionale ha approvato i lavori della Commissione tecnica di valutazione che, tra l’altro, hanno comportato l’ammissione al finanziamento dell’opera della ricorrente;

- con la determinazione -OMISSIS- (“ Progetto I202200461. Determinazione -OMISSIS- Rettifica della Determinazione -OMISSIS- e contestuale approvazione del nuovo testo dell'Avviso Pubblico - Allegato A "Modalità e criteri per la concessione di sovvenzioni per la produzione cinematografica e audiovisiva" - annualità 2020/21”. Approvazione elenchi opere escluse dalla concessione (Allegato A) e opere ammesse a sovvenzione per il sostegno alla produzione cinematografica e audiovisiva per l'annualità 2021 (Allegato B). Perfezionamento della prenotazione di impegno di spesa n. 2129/2022 per complessivi € 9.000.000,00 sul capitolo U0000G12523, a favore delle imprese di cui all'Allegato B. Esercizio finanziario 2022 ”) sono stati definitivamente approvati i finanziamenti dall’amministrazione regionale;
segnatamente, la ricorrente ha ricevuto la somma di € 24.688,37;

- infine, con la determina -OMISSIS-, l’amministrazione regionale ha proceduto all’annullamento della determinazione n. -OMISSIS-, chiarendo che “ il limite massimo di € 500.000,00 di cui al paragrafo 6.7. dell’Avviso Pubblico, richiamato anche alla lett. a) del punto 8.2, è stato applicato al totale delle spese eleggibili certificate per singola opera invece che all’importo complessivo delle sovvenzioni concedibili teoriche per singola impresa di produzione ” e “ per effetto dell’errore sopra descritto si è determinata una inesatta quantificazione della sovvenzione concedibile teorica di cui alla lettera a) del punto 8.2 dell’Avviso, con conseguente ripercussione dell’errore nella quantificazione delle sovvenzioni concedibili teoriche a tutte le imprese ammissibili a sovvenzione, nonché nella quantificazione della percentuale di riduzione da applicare per rientrare nei limiti delle risorse stanziate e, infine, nella quantificazione delle sovvenzioni concedibili concrete, secondo i parametri indicati alle lettere b), c) e d) del sopracitato punto 8.2 ”.

3. Il gravame è affidato ai seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione di legge, insussistenza dei presupposti applicativi dell’art. 21-nonies della legge 241/1990 – Violazione del principio di buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa di cui agli artt. 3 e 97 Cost., del principio di correttezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, del principio d’intervento nel procedimento amministrativo, difetto di istruttoria.

Si rappresenta che l’annullamento d’ufficio di un provvedimento illegittimo può essere disposto, ai sensi dell’art. 21- octies , per violazione di legge, eccesso di potere ed incompetenza. Nel caso di specie il provvedimento non poteva essere annullato in via di autotutela in quanto non risulterebbe inficiato da nessuna violazione di legge – trattandosi di un mero errore di calcolo – né da incompetenza o eccesso di potere – non essendo configurabile, rispettivamente, alcuna violazione di una norma organizzativa diretta ad allocare le singole potestà amministrative in seno ai diversi organi competenti essendo la Regione Lazio il soggetto legittimato e pienamente competente ad adottare tale atto, né alcuno sviamento tra il contenuto oggettivo del provvedimento adottato e la causa rappresentata.

Si lamenta, inoltre, il mancato rispetto delle garanzie partecipative nell’ambito del procedimento amministrativo di secondo grado.

II. Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti, difetto di motivazione;
mancata considerazione dell'interesse dei destinatari del provvedimento;
violazione del principio del legittimo affidamento.

In subordine, si deduce che il provvedimento risulterebbe illegittimo per carenza di un’adeguata valutazione dell’interesse pubblico che la restituzione dei sussidi inizialmente ottenuti andrebbe a tutelare e tale da giustificare il sacrificio del privato cittadino, anche alla luce del suo legittimo affidamento.

4. L’amministrazione regionale si è costituita in giudizio con apposita memoria nell’ambito della quale ha instato per il rigetto del ricorso siccome inammissibile ed infondato, atteso il carattere vincolato dell’atto di autotutela di recupero delle somme indebitamente erogate.

5. All’udienza pubblica del 10 gennaio 2024 la causa è stata introitata per la decisione.

6. In via preliminare il Collegio osserva che risulta meritevole di accoglimento l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa regionale in ordine all’omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati, ai sensi dell’art. 41, comma 2 c.p.a., da identificarsi in almeno uno dei soggetti destinatari del maggiore importo di finanziamento scaturente dall’intervenuto annullamento in autotutela della determinazione dirigenziale n. 18789/2022 e dal successivo ricalcolo delle somme oggetto di sovvenzione.

7. Passando all’esame del merito deve osservarsi che la presente vicenda contenziosa risulta incentrata sul legittimo esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione regionale per esigenze finanziarie di recupero di un sovvenzionamento in parte indebitamente erogato, le quali risultano sottese alla corretta tenuta degli equilibri di bilancio.

La fattispecie delineata è ascrivibile, infatti, all’attività amministrativa di annullamento d’ufficio per ragioni di convenienza economico – finanziaria legate all’illegittimo esborso di denaro pubblico.

8. In questa prospettiva, nessuna valenza può assumere la censurata mancata comunicazione di avvio del procedimento, come emerge nella medesima determinazione di autotutela nell’ambito della quale l’amministrazione ha evidenziato, con una congrua motivazione, la sussistenza dei presupposti che hanno legittimato l’annullamento e la non necessità di procedere alla preventiva comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti controinteressati (oltre 90), dando atto che:

− dall’approvazione del provvedimento di concessione delle sovvenzioni -OMISSIS- risulta decorso un periodo di tempo limitato (meno di 5 mesi) e, pertanto, l’annullamento appare ampiamente in linea con il “termine ragionevole” stabilito dal citato art. 21-nonies della legge n. 241/1990;

− sulla concessione e quantificazione della sovvenzione operate con la medesima determinazione -OMISSIS- non si è neppure fondato alcun affidamento da parte degli interessati in relazione alla decisione di produzione dell’opera audiovisiva o alla quantificazione delle spese ammissibili da sostenere per la stessa, come ricavabile da quanto disposto al punto 3.1 lett. c) dell’Avviso pubblico approvato con la determinazione -OMISSIS- in merito alle opere che potevano essere ammesse a

partecipare alla procedura di concessione dei benefici previsti (potevano infatti essere ammesse a sovvenzione le sole opere già concluse entro il 31 dicembre 2020, quindi prima dell’approvazione dell’Avviso stesso);

− ai fini dell’adozione del provvedimento non risulta necessaria la previa partecipazione dei soggetti interessati e controinteressati, in considerazione: a) dell’urgenza di provvedere, al fine di non determinare un aggravamento del rischio di consolidare eventuali aspettative in merito alla legittimità del provvedimento già assunto, nonché al fine di impedire un aggravamento del rischio di non recuperare le somme già erogate in eccesso e di evitare ulteriori oneri connessi alla eventuale proposizione di nuovi ricorsi;
b) dell’urgenza di provvedere, anche in considerazione del fatto che per numerosi beneficiari le somme erogate sono state vincolate per la sussistenza di pignoramenti cartelle esattoriali e, pertanto, è necessario rettificare tempestivamente la dichiarazione di disponibilità già resa al pignorante o all’Agenzia delle Entrate Riscossione, ove ancora possibile;
c) del carattere vincolato del contenuto dispositivo del provvedimento da assumere, in quanto semplice rettifica di un errore di calcolo da correggere mediante puntuale applicazione dei criteri e parametri univocamente fissati nei punti 8.2 e 6.7 dell’Avviso approvato con la Determinazione -OMISSIS- .

9. La ricorrente, peraltro, si limita a censurare la mera omissione della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio e la mancata considerazione degli interessi dei beneficiari a conservare anche la quota dell’erogazione ricevuta indebitamente, senza apportare alcun elemento utile in merito all’incidenza di una propria eventuale partecipazione al procedimento amministrativo con il quale sono stati rideterminati gli importi dovuti nel senso della possibile emanazione di un provvedimento diverso e più favorevole.

10. A ciò si aggiunga che non risulta superato neanche il limite temporale dei dodici mesi quale presupposto per l’esercizio legittimo del potere di autotutela, trascorso il quale “ non può essere adottato ” alcun “ annullamento di ufficio ”, che la norma (art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990 n. 241) ha indicato quale “ termine ragionevole ”, integrante il limite temporale massimo entro cui poter annullare d’ufficio il provvedimento amministrativo illegittimo, “ sussistendone le ragioni di interesse pubblico ” “ e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati ”.

11. In sostanza, l’accertamento di un pagamento indebito ed il relativo recupero costituiscono un atto doveroso, a carattere vincolato, e, parimenti, doverosa è l’azione di recupero dell’indebito ex art. 2033 c.c., che costituisce un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate, mentre le situazioni di affidamento e di buona fede dei percipienti rilevano ai soli fini delle modalità con cui il recupero deve essere effettuato (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 27 ottobre 2014, n. 5315).

12. Tale aspetto è oggetto anche di una recente previsione di diritto processuale contabile che rinviene la propria fonte nell’art. 52 del d.lgs. n. 174 del 26 agosto 2016 ( Codice di giustizia contabile ), il quale, al comma 6, prevede che “ resta fermo l'obbligo per la pubblica amministrazione denunciante di porre in essere tutte le iniziative necessarie a evitare l'aggravamento del danno, intervenendo ove possibile in via di autotutela o comunque adottando gli atti amministrativi necessari a evitare la continuazione dell'illecito e a determinarne la cessazione”.

13. La natura doverosa del recupero depriva, quindi, di rilievo la mancata partecipazione al procedimento che non influisce sulla debenza o meno delle somme, né sulla possibilità di difesa del destinatario, posto che l’amministrazione ha indicato - secondo quanto previsto dall’art. 21 octies, comma 2, della legge generale sul procedimento amministrativo - come il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso rispetto a quello in concreto adottato.

14. Nemmeno possono condividersi le deduzioni della ricorrente in ordine alla sussistenza di una situazione di legittimo affidamento tale da precludere l’azione di recupero delle somme erogate indebitamente dalla pubblica amministrazione, in quanto la stessa ha carattere di doverosità;
si tratta, cioè, di un’attività vincolata verso la quale non sono di ostacolo né l’affidamento del percepiente né il decorso del tempo (Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 20 settembre 2023, n. 1068).

15. Va, infatti, considerato che la stessa C.E.D.U. (Corte EDU 11 febbraio 2021, C