Pubblicato il 17/11/2023

N. 03403/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02201/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2201 del 2018, proposto da
Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati L C, U M, R C, M G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesca Scardina in Palermo, via Rodi 1;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Regionale Economia, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

Riscossione Sicilia S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

dell' “Ordinanza d'ingiunzione ex art. 2 R.D. N. 639/1910 – Ordinanza di restituzione delle somme oggetto del gettito tributario ex art. 823, co. 2 c.c.” Prot. 16465 dell'11 luglio 2018 adottata dall'Assessorato Regionale dell'Economia della Regione Siciliana – Dipartimento Regionale delle finanze e del credito, notificata a mezzo del servizio postale a Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.a. in data 17 luglio 2018, nella parte in cui, “ in alternativa, ai sensi dell'art. 823, comma

2 c.c., ordina alla stessa Banca Monte dei Paschi di Siena (…) di provvedere, nel medesimo termine di 30 giorni dal ricevimento della presente, alla restituzione alla Regione siciliana dell'importo di Euro 68.573.105,83, oltre agli interessi al saggio stabilito dalla legislazione speciale per i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, così come previsto dal comma 4 dell'art. 1284 del codice civile ” (Punto B del dispositivo).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato Regionale Economia;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le note di udienza con le quali la parte ricorrente ha chiesto che la causa passasse in decisione;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 novembre 2023 il dott. B S;
nessuno è presente per le parti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 16 novembre 2018 e depositato il 12 novembre successivo, Banca Monte dei Paschi di Siena s.p.a. ha impugnato il provvedimento denominato “Ordinanza d’ingiunzione ex art. 2 R.D. N. 639/1910 – Ordinanza di restituzione delle somme oggetto del gettito tributario ex art. 823, co. 2 c.c.” di cui al Prot. 16465 dell’11 luglio 2018, adottato dall’Assessorato Regionale dell’Economia della Regione Siciliana, nella parte in cui, “ in alternativa, ai sensi dell’art. 823, comma 2 c.c., ordina alla stessa Banca Monte dei Paschi di Siena (…) di provvedere, nel medesimo termine di 30 giorni dal ricevimento della presente, alla restituzione alla Regione siciliana dell’importo di Euro 68.573.105,83, oltre agli interessi al saggio stabilito dalla legislazione speciale per i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, così come previsto dal comma 4 dell’art. 1284 del codice civile ” (Capo B del dispositivo).

Per una migliore intelligenza dei fatti di causa, occorre premettere che:

- nel settembre del 2017, la ricorrente Banca Monte dei Paschi – senza con ciò “congelare” il conto corrente e inibire la possibilità di utilizzare il saldo disponibile già presente – sospendeva gli affidamenti “a debito” in conto corrente concessi a Riscossione Sicilia (concessionaria della riscossione dei tributi regionali e locali nel territorio regionale) a causa di una situazione di grave crisi finanziaria e di notevole esposizione debitoria di quest’ultima, per un importo superiore a centocinquanta milioni di euro;

- in seguito alla sospensione delle linee di credito, Riscossione Sicilia, e poi la stessa Regione Siciliana, procedevano ad attivare la tutela cautelare ex art. 700 c.p.c. dinnanzi al giudice civile, per ottenere il ripristino delle linee di credito;

- a seguito dell’insuccesso di entrambe le iniziative cautelari, con il provvedimento indicato in epigrafe, l’ente regionale ordinava alla ricorrente Banca Monte dei Paschi, “ in forza dell’art. 2 del R.D. 639/1910 ”, di provvedere, entro trenta giorni dal ricevimento dell’ingiunzione, al pagamento della somma di Euro 68.573.105,83 (corrispondente all’ammontare delle imposte riscosse per conto della Regione dal concessionario tra il 18 ottobre e il 9 novembre 2017 e non riversate all’ente per carenza di disponibilità finanziarie nel conto corrente aperto da Riscossione Sicilia s.p.a. presso la banca ricorrente) in favore della Regione Siciliana (“ordinanza Ingiunzione”). Con il medesimo provvedimento l’Assessorato intimava altresì parte ricorrente “ in alternativa ” di provvedere, entro trenta giorni dalla notifica, alla “ restituzione ” in favore di MPS del medesimo importo di 68.573.105,83 “ ai sensi dell’art. 823, co. 2, c.c .” (“ordinanza di Restituzione”);

- avverso il capo A (“Ordinanza ingiunzione”) del provvedimento dell’Assessorato, in data 1° agosto 2018 la Banca proponeva avanti al Tribunale di Palermo atto di opposizione ai sensi degli artt. 3 del Regio Decreto n. 639/1910 e 32 del D.lgs. n. 151/2011, con giudizio attualmente pendente in grado di appello.

Con l’odierno ricorso parte ricorrente ha dedotto invece l’illegittimità del suddetto provvedimento nella parte in cui dispone (al capo B) la restituzione del predetto importo ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c., formulando le seguenti censure:

I. Nullità ai sensi dell’art. 21-septies Legge n. 241/1990 per difetto di attribuzione e inesistenza dell’oggetto. Violazione e falsa applicazione dell’art. 823 c.c. comma 2: carenza assoluta del presupposto di demanialità necessario per l’assoggettabilità dei beni pubblici ai poteri di autotutela esecutiva , poiché, secondo quanto affermato da parte ricorrente, l’ordinanza “di restituzione delle somme oggetto del gettito tributario ex art. 823, secondo comma, cod. civ.” sarebbe affetta da carenza assoluta di potere, essendo priva del presupposto essenziale della demanialità della res oggetto di tutela, necessaria per l’esercizio dei poteri di autotutela di cui all’art. 823 c.c.;

II. Nullità ai sensi dell’art. 21-septies Legge n. 241/1990 per difetto di attribuzione, sotto altro profilo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21ter, comma 2 Legge n. 241/1990 , poiché il potere di autotutela ex art. 823 comma 2 c.c. sarebbe stato speso al di fuori del suo perimetro normativo (non essendo utilizzabile ai fini dell’esecuzione coattiva dei crediti pecuniari dell’ente), con conseguente nullità e comunque illegittimità del provvedimento impugnato in parte qua .

In data 16 novembre 2018, per la Regione Siciliana - Assessorato Regionale Economia si costituiva in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo.

All’udienza pubblica del 13 novembre 2023, previo deposito di memoria di replica della ricorrente, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Quanto sopra premesso, deve disattendersi il primo motivo di censura, dal momento che, secondo un indirizzo costante della giurisprudenza amministrativa, il potere di autotutela esecutiva, attribuito all'amministrazione in relazione ai beni demaniali, è riconosciuto anche rispetto ai beni del patrimonio indisponibile, in virtù del combinato disposto degli artt. 823 e 828 c.c., restando escluso, invece, per la tutela dei beni del patrimonio disponibile, rispetto ai quali l'amministrazione potrà avvalersi solo delle ordinarie azioni a tutela della proprietà e del possesso (in tal senso, tra tante, T.A.R. Calabria-Catanzaro, sez. II, 19/09/2023, n. 1158).

È invece fondato il secondo motivo, non vertendosi, nella specifica fattispecie esaminata, nei casi in cui gli artt. 823, comma 2, e 828 c.c. ammettono il ricorso da parte degli enti pubblici all’autotutela esecutiva “possessoria” ivi declinata.

Invero, l’art. 823, comma 2, c.c., nel prevedere che la pubblica amministrazione – per la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico e, in virtù dell’art. 828, comma 2, c.c., anche del patrimonio indisponibile – “ ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso ”, configura in termini di chiara alternatività i due mezzi di tutela (amministrativa e giurisdizionale). Ciò implica che l’autotutela “possessoria” di diritto pubblico ex art. 823, comma 2, c.c. può essere impiegata solamente per la protezione di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti reali) o fattuali (il possesso, definito dall’art. 1140 c.c. come “ potere sulla cosa che si manifesta in un’attività corrispondente all’esercizio della proprietà o di altro diritto reale ”) per le quali l’ente potrebbe, a sua scelta, esperire alternativamente le azioni giudiziarie a tutela della proprietà (art. 948 e ss., c.c.) e del possesso (artt. 1168 ss., c.c.).

Pertanto, esulano dal perimetro applicativo dell’art. 823, comma 2, c.c. quelle situazioni giuridiche soggettive prive del carattere della realità (come i diritti di credito) e in ogni caso non riferibili a res corporali, per le quali non sarebbe ammessa tutela giudiziaria in via petitoria o a mezzo di azioni possessorie. La casistica affrontata dal giudice amministrativo dimostra, del resto, che i cd. poteri di “polizia demaniale” (ad es. ordini di sgombero, di rilascio, di riduzione in pristino o di demolizione) sono conferiti a salvaguardia di res materiali, tipicamente beni immobili destinati a pubblici uffici, servizi o funzioni secondo gli schemi classici della tutela esecutiva della proprietà e del possesso (Cons. Stato, Sez. VI, 25 settembre 2007, n. 4926, Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2006, n. 5209).

Tale conclusione trova inoltre conferma sul piano normativo nell’art. 21-ter della L. n. 241/1990, il quale, se da un lato prevede che “ nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti ”, dall’altro lato precisa che “[a] i fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato ”, alle quali è invece riconducibile senz’altro lo strumento (amministrativo) dell’ingiunzione fiscale di cui all’art. 2 del R.D. n. 639/1910.

Orbene, nel caso in esame, la Regione, sul presupposto che le somme riscosse dall’agente e giacenti nel conto aperto presso la banca ricorrente siano parte del patrimonio indisponibile dell’ente impositore, si è ritenuta legittimata a imporre coattivamente, ex art. 823, comma 2 e 828, c.c., alla Banca Monte dei Paschi l’obbligo di versamento dell’importo corrispondente presso il proprio tesoriere al fine di conseguire il pieno soddisfacimento del credito pubblicistico vantato nei confronti di Riscossione Sicilia.

A parere del Collegio, il presupposto dell’esercizio del potere di autotutela “possessoria” nella specie attivato non è però positivamente apprezzabile, dal momento che, fino al riversamento delle somme riscosse da parte dell’agente della riscossione nelle casse dell’ente impositore, quest’ultimo non entra nella giuridica e materiale disponibilità delle somme stesse e non è quindi legittimato all’esercizio delle ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso né, conseguentemente, all’esecuzione in via amministrativa ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c.

Piuttosto, una volta riscosse dal concessionario le somme per conto dell’ente impositore, si realizza una novazione soggettiva ex art. 1235 c.c., dal carattere non satisfattivo, dell’obbligazione tributaria, nel senso che all’obbligazione pecuniaria di diritto pubblico originariamente gravante sul contribuente subentra, per l’importo corrispondente, l’obbligazione pubblicistica dell’agente della riscossione, debitore ex lege di riversare le somme riscosse e giacenti sul suo conto nelle casse dell’ente impositore;
e solo con l’adempimento di tale ultima obbligazione da parte dell’agente della riscossione si realizza il vero e proprio adempimento satisfattivo del credito erariale. Come infatti è stato chiarito dalla Suprema Corte di Cassazione a proposito del procedimento di realizzo dei crediti tributari dello Stato (ma gli stessi principi sono indubbiamente applicabili alla riscossione dei crediti tributari in genere), “… la natura pubblica del credito permane nella fase in cui le somme riscosse sono detenute dal concessionario della gestione del servizio per conto del Ministero delle Finanze (Cass. 21222/2006), non potendosi ritenere che la natura del credito da cui scaturiscono muti a seconda dei sistemi di riscossione (tramite organi della P.A. e direttamente o tramite terzi, mediante ruolo o delega ad istituti di credito) prima del completamento dell'iter stabilito per ciascuno di essi. Perciò prima che le obbligazioni pubbliche del concessionario siano estinte, esaurendo il procedimento normativamente disciplinato, è inapplicabile alla P.A. la regola generale dell'assoggettabilità ad esecuzione di tutti i beni del debitore per soddisfare il creditore privato, il cui diritto è tutelato, pur se su altri beni del patrimonio dello Stato, dinanzi al giudice ordinario o amministrativo (Cass. 10284/2009) ” (Cass., sent. n. 26497/19).

Applicando i suddetti principi al caso di specie, si ha che, non essendo stato adempiuto da parte di Riscossione Sicilia il proprio obbligo ex lege di riversamento delle somme riscosse detenute nei propri conti, la Regione non ha finora conseguito la giuridica e materiale disponibilità delle somme predette e, non essendosi perfezionato l’iter di realizzo del credito disciplinato dalla legge, permane attualmente in capo all’ente Regione una posizione creditoria non soddisfatta per la cui estinzione la stessa non può legittimamente avvalersi delle forme dell’autotutela possessoria di cui all’art. 823, comma 2, c.c. Tale forma di autotutela esecutiva presuppone infatti – come si è visto sopra – l’instaurazione (nella specie, mai avvenuta) di un potere di fatto sulla cosa corrispondente all’esercizio della proprietà o di altro diritto reale e non è, per converso, utilizzabile per la tutela dei diritti di credito. Dal che deriva l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui l’autorità amministrativa pretende di applicare, per la tutela delle proprie ragioni di credito, l’art. 823, comma 2, c.c.

Il ricorso, per tutte le ragioni esposte, deve essere quindi accolto, con conseguenziale annullamento del provvedimento impugnato limitatamente al Capo B della parte dispositiva, nella parte in cui dispone: “ in alternativa, ai sensi dell’art. 823, comma 2 c.c., ordina alla stessa Banca Monte dei Paschi di Siena (…) di provvedere, nel medesimo termine di 30 giorni dal ricevimento della presente, alla restituzione alla Regione siciliana dell’importo di Euro 68.573.105,83, oltre agli interessi al saggio stabilito dalla legislazione speciale per i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, così come previsto dal comma 4 dell’art. 1284 del codice civile ”.

Le spese del giudizio possono essere compensate, tenuto conto dei profili di eccezionale complessità delle questioni giuridiche dedotte e della contestuale pendenza del parallelo giudizio avanti al giudice ordinario per la verifica della fondatezza della pretesa creditoria controversa.