TAR Bari, sez. I, sentenza 2021-12-23, n. 202101929

Pubblicato il 23/12/2021

N. 01929/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00978/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 978 del 2017, proposto da
Eil R S.r.l., D Ata, C G, T L, Susca Giuseppe, Susca Costruzioni S.r.l., M N, L A, Sisma Costruzioni S.r.l., L A, T G, rappresentati e difesi dagli avvocati F S D, P C L, con domicilio eletto in Bari, Via Abbrescia, 83/B;

contro

Autorità di Bacino della Puglia, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliati in Bari, Via Melo, 97;

Regione Puglia, non costituita in giudizio;

Comune di Ginosa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Bari, Via Putignani, 168;

per l'annullamento

della deliberazione del Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino per la Puglia n. 13, del 16 febbraio 2017, con cui è stata approvata la variazione della perimetrazione del piano di assetto idrogeologico (PAI), a diversa pericolosità idraulica, ai sensi degli artt. 24 e 25 delle norme tecniche di attuazione, e ciò relativamente al territorio del Comune di Ginosa;
nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Bacino della Puglia del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Comune di Ginosa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2021 il dott. A F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, come in epigrafe indicati, hanno impugnato e chiesto l’annullamento della deliberazione del Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino per la Puglia n. 13, del 16 febbraio 2017, con cui è stata approvata la variazione della perimetrazione del piano di assetto idrogeologico (PAI), a diversa pericolosità idraulica, ai sensi degli artt. 24 e 25 delle norme tecniche di attuazione, e ciò relativamente al territorio del Comune di Ginosa;
hanno, inoltre, impugnato ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

In sintesi è accaduto: che la Segreteria tecnica operativa dell’Autorità di Bacino ha effettuato un’istruttoria in ordine alla variazione di perimetrazione PAI del territorio comunale di Ginosa, trasfusa nella relazione con allegate cartografie prot. 7550 del 17.06.2014;
che tale revisione ha fatto seguito ad evidenze risultanti nelle relazioni tecniche allegate ad ordinanze della Presidenza del Consiglio dei Ministri (dipartimento della Protezione civile) del 2011 e del 2012 nelle quali si è significato che “ nelle stazioni di Ginosa, Castellaneta e Ginosa marina sono state riscontrate quantità di precipitazioni cui sono associabili condizioni di criticità moderata (tempi di ritorno compresi 5 e 20 anni). In particolare, nell'arco delle 24 ore del 1° marzo 2011, in tali stazioni è stata registrata una precipitazione cumulata rispettivamente di 79,6 mm, 90,2 mm e 98,0 mm. A fronte dei citati tempi di ritorno, non estremamente critici, si è verificata un'esondazione legata all'estensione della superficie interessata dalle precipitazioni: il fiume Bradano in piena ha rotto gli argini in territorio lucano in sinistra idrografica riversando le proprie acque nelle suddette aree. Particolarmente colpito è stato l'abitato di Ginosa Marina, il cui agro è stato interessato per centinaia di ettari, allagando alcuni quartieri urbanizzati e costringendo una cinquantina di famiglie ad abbandonare le proprie abitazioni. (…). Nelle stazioni di Ginosa, Castellaneta e Ginosa marina sono state riscontrate quantità di precipitazioni cui sono associabili condizioni di criticità moderata (tempi di ritorno compresi fra 5 e 20 anni). II Servizio LL PP. della Regione Puglia ha segnalato, con nota prot. n. 16513 del 10.03.2011, la parziale sommersione dell'impianto depurativo di Ginosa Marina, nonché le esondazioni del "collettore Est" che attraversa l'abitato, del Canale "Marinella" e del fiume "Galaso", il Consorzio di Bonifica Stornara e Tara, nella relazione tecnica prodotta "lavori di somma urgenza dovuti agli eventi meteorologici del 12 marzo 2011 in agro di Marina di Ginosa, Castellaneta e Palagiano': ha segnalato come aree interessate, oltre all'abitato di Marina di Ginosa, anche le contrade denominate "Pantano': "Marinella" e "Tufarelle". Sempre detto Consorzio ha evidenziato che lo stesso fenomeno ha riguardato altresì Castellaneta e Palagiano rispettivamente in sinistra ed in destra idrografica del fiume Lato nonché la zona del villaggio turistico Valentino (Canale Mezzana) ”;
che sulla base di tali presupposti è stato avviato, istruito e concluso il procedimento culminato con l’approvazione del provvedimento impugnato.

I ricorrenti, proprietari/lottizzanti di terreni ricompresi nell’area territoriale ginosina di cui alla variata perimetrazione del PAI, hanno chiesto in data 28.4.2017 di accedere agli atti e, ottenuta l’ostensione, nel presente giudizio hanno dedotto i seguenti motivi:

1°) violazione di legge dell’art. 9 della legge regionale 19/2002 in relazione all’art. 17 della legge 183/1989 e della delibera dell’Autorità di Bacino n. 25 del 15.12.2004;
dell’art. 21 octies della legge 241/1990;
incompetenza.

I ricorrenti, dopo aver pedissequamente riepilogato gli atti richiamati nel preambolo della deliberazione impugnata, hanno lamentato che essa avrebbe evidenziato “ l’assenza delle caratteristiche costitutive della modificazione e/o integrazione della perimetrazione ex articolo 8 delibera dell’Autorità di Bacino della Puglia, 15 dicembre 2004, n. 25. Tanto perché il detto intervento non palesava rettifiche di minima entità, verosimilmente, “in melius”, giustificate dalla realizzazione di opere di messa in sicurezza del territorio”, in tal modo soltanto “supponendo il ritenuto grado di pericolosità idraulica, esteso, in modo arbitrario, a quasi tutto l’agro e l’abitato ginosino ” (cfr. pag. 14).

2°) Eccesso di potere per difetto d’istruttoria.

In linea con il primo motivo i ricorrenti hanno contestato la mancanza di “ qualsivoglia modulazione del vincolo idraulico, attraverso la previsione di interventi realizzativi di opere di presidio e/o salvaguardia del territorio da parte del Comune di Ginosa, significativa di irragionevolezza ed illogicità delle scelte di cui alla gravata deliberazione ” (cfr. pag. 17).

3°) Eccesso di potere per irragionevolezza.

I ricorrenti hanno, da ultimo, censurato – depositando una perizia di parte – la “ sostanziale complessiva inattendibilità della contestata elaborazione scientifica, “sic et simpliciter”, espressiva di un mero ed indifferenziato elevamento della parametrazione a dir poco incoerente con una realtà morfologica, pure, ingiustificatamente svincolata da qualsivoglia previsione circa interventi realizzativi di opere di presidio e/o contenimento del supposto rischio idraulico, per il territorio ginosino ” (cfr. pag. 19).

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente e l’Autorità di Bacino della Puglia (28.9.2017) ed il Comune di Ginosa (10.1.2018).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso, fissata per il 15 dicembre 2021, l’Autorità resistente ha depositato una memoria (13.11.2021) nella quale ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche “ quale sede titolata alla discussione del caso de quo, alla luce dei motivi di ricorso presentati dagli odierni ricorrenti ” (cfr. pag. 5);
nel merito ha, comunque, opposto l’infondatezza del ricorso sul presupposto che la variazione “ è in ogni caso giustificata in ragione della necessaria prevenzione di futuri alluvioni e danni ulteriori che potrebbero interessare Ginosa Marina e le zone limitrofe. Tale determinazione, dunque, trova a sua volta giustificazione nella tutela esclusiva del pubblico interesse che l’Amministrazione deve perseguire e che, in tal caso, deve ritenersi preminente rispetto all’interesse dei privati ricorrenti ” (cfr. pag. 6);
ha soggiunto che “ ogni tipo di arbitrarietà dell’azione amministrativa può comunque ritenersi escluso, soprattutto laddove si tenga ben in considerazione la complessa struttura amministrativa preposta all’assunzione di determinazioni in merito ai Piani di Assetto Idrogeologico ai sensi dell’art. 18 della legge 183/1989 e composta dal Comitato Istituzionale, dal Comitato Tecnico e dal Segretariato Generale ” (cfr. pag. 7).

I ricorrenti hanno ribadito le proprie argomentazioni nella memoria del 12.11.2021 e nella replica del 24.11.2021.

All’udienza pubblica del 15 dicembre 2021 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione opposta dall’Amministrazione resistente, e ciò in ragione del fatto che, sebbene formalmente riferibili a censure sulla disciplina delle acque, i motivi di ricorso si attestano, nella sostanza, su censure afferenti la legittimità procedurale che ha condotto all’approvazione della modifica del PAI: profilo, quest’ultimo, ascrivibile all’alveo della giurisdizione amministrativa.

Nel merito il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto, non cogliendo nel segno nessuno dei tre motivi proposti, peraltro connotati da profili di doglianza pressoché identici e, quindi, esaminabili in modo congiunto.

Ai sensi dell’art. 2 della legge regionale 19/2002 “l’Autorità di bacino, anche per le finalità di cui alle intese interregionali, ispira la propria azione ai princìpi della leale cooperazione con le regioni limitrofe e con gli enti locali operanti sul territorio, agisce in conformità agli obiettivi della legge n. 183/1989 e in particolare persegue il governo unitario, e integrato dei bacini idrografici e delle risorse a essi collegate, indirizza, coordina e controlla le attività conoscitive di pianificazione, di programmazione e di attuazione per i singoli bacini idrografici regionali e per quello interregionale del fiume Ofanto ” (comma 2).

Il successivo art. 9 prevede che “ i piani di bacino hanno valore di piani territoriali di settore e costituiscono lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme finalizzate, alla conservazione, alla difesa, alla valorizzazione e alla corretta utilizzazione del suolo e delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche e ambientali dei territori interessati. Pertanto essi rappresentano il quadro di riferimento a cui devono adeguarsi e riferirsi tutti i provvedimenti autorizzativi e concessori inerenti gli interventi comunque riguardanti ciascun bacino ” (comma 1), soggiungendosi che “ il piano di bacino generale può emendare e/o modificare singoli piani di bacino e piani stralcio ” (comma 4).

Tali indirizzi trovano riscontro nella disciplina nazionale, segnatamente nell’art. 65, comma 3 del d.lgs. 152/2006, in cui è previsto che “ il piano di bacino, in conformità agli indirizzi, ai metodi e ai criteri stabiliti dalla conferenza istituzionale permanente di cui all'articolo 63, comma 4, realizza le finalità indicate all'articolo 56 e, in particolare, contiene, unitamente agli elementi di cui all'Allegato 4 alla parte terza del presente decreto: a) il quadro conoscitivo organizzato ed aggiornato del sistema fisico, delle utilizzazioni del territorio previste dagli strumenti urbanistici comunali ed intercomunali, nonché dei vincoli, relativi al distretto, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;
b) la individuazione e la quantificazione delle situazioni, in atto e potenziali, di degrado del sistema fisico, nonché delle relative cause;
c) le direttive alle quali devono uniformarsi la difesa del suolo, la sistemazione idrogeologica ed idraulica e l'utilizzazione delle acque e dei suoli;
(…) n) l'indicazione delle zone da assoggettare a speciali vincoli e prescrizioni in rapporto alle specifiche condizioni idrogeologiche, ai fini della conservazione del suolo, della tutela dell'ambiente e della prevenzione contro presumibili effetti dannosi di interventi antropici ”.

Il successivo art. 67 (rubricato “ piani stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico e le misure di prevenzione per le aree a rischio ”) prevede, poi, che “ nelle more dell'approvazione dei piani di bacino, le Autorità di bacino adottano, ai sensi dell'articolo 65, comma 8, piani stralcio di distretto per l'assetto idrogeologico (PAI), che contengano in particolare l'individuazione delle aree a rischio idrogeologico, la perimetrazione delle aree da sottoporre a misure di salvaguardia e la determinazione delle misure medesime ”.

Ai sensi dell’art. 65, comma 4 “ le disposizioni del piano di bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi di sviluppo socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino approvato ”.

In altri termini, i piani di bacino costituiscono strumenti sovraordinati rispetto alla pianificazione urbanistica, come ha confermato la giurisprudenza a tenore della quale “ il mancato adeguamento al PAI - piano di assetto idrogeologico è elemento che incide sulla possibilità di approvazione del piano regolatore generale, atteso che, se è ben vero che il PAI non è norma di legge, è del pari vero che la giurisprudenza (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2011 n. 3780 in riferimento alla disciplina della legge 18 maggio 1989 n. 183, ora trasfusa nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”) ha evidenziato come i piani e gli strumenti di pianificazione connessi alla tutela dell'assetto idrogeologico del territorio “hanno propria complessiva autonoma rilevanza ai fini della pianificazione del territorio (ad esempio per l'identificazione della fascia di rispetto di tutti i corsi d'acqua), della quale costituiscono un ‘prius’ logico e funzionale ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 20 maggio 2014, n. 2563).

Nella specie i ricorrenti si sono limitati ad articolare generiche censure sull’inattendibilità degli elementi istruttori che hanno condotto l’Autorità di Bacino a modificare la disciplina dell’assetto idrogeologico.

Ma l’Amministrazione ha, tuttavia, efficacemente confutato tali doglianze, facendo richiamo, anzitutto, all’oggettività della situazione determinatasi all’indomani delle alluvioni del 2011 e del 2013 che hanno interessato l’abitato di Ginosa Marina ed alle ripercussioni assai tangibili connesse all’esondazione del fiume Bradano (esaustiva, sul punto, l’analisi successiva ai report della Protezione Civile, in esito ai quali è risultato che “ nel tratto a monte della S.S. 106 Jonica la sponda sinistra risulta insufficiente a contenere la portata di piena trentennale e l'esondazione si propaga verso nord-est sormontando il rilevato stradale, allagando le aree comprese tra la strada statale ed il rilevato ferroviario della tratta Taranto-Reggio Calabria a valle della stessa;
la piena con periodo di ritorno T pari a 30 anni è contenuta all'interno dei limiti dell'alveo dalla S.S. 106 Jonica alla sezione 45 ubicata a circa 780 m più a monte del rilevato Ferroviario. Lo stesso evento, in sinistra idrografica, causa il sormonto degli argini già a valle della S.S. 106 Jonica fino a circa 350 m più a valle (sezione 20) ”).

Rileva, invero, il Collegio che i ricorrenti, assumendo di voler difendere i propri diritti dominicali (senza, peraltro, evidenziare, per ciascuno di essi, quale sarebbe il concreto pregiudizio: profilo dirimente anche ai fini dell’inammissibilità del ricorso per genericità ex art. 40 c.p.a. e per difetto d’interesse), hanno prospettato un difetto d’istruttoria che, però, risulta platealmente smentito dalla gravità di eventi di forza maggiore che hanno reso necessaria una revisione della pregressa regolazione.

Parimenti inammissibile è, poi, la messa in dubbio di un parametro – il grado di pericolosità idraulica, già idoneo a sostanziare eventuali e possibili deroghe alla disciplina urbanistica – che costituisce precipua espressione di merito tecnico, come tale insindacabile in sede giurisdizionale.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Le spese processuali seguono la soccombenza e vengono quantificate in €. 1.000,00, oltre accessori, che i ricorrenti, in solido tra loro, dovranno corrispondere sia all’Autorità di Bacino, sia al Comune di Ginosa;
compensate le spese processuali nei confronti del Ministero dell’Ambiente.