Pubblicato il 03/07/2023

N. 11025/2023 REG.PROV.COLL.

N. 08658/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8658 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A G L, M M, F R, V R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la nullità o, in subordine, l'annullamento di

- provvedimento prot. n. -OMISSIS-, inviato via pec in data 2 maggio 2022, con il quale il Ministero della Salute comunicava di non dover dare esecuzione al provvedimento di accoglimento della domanda di transazione per difetto dei presupposti di legge, avendo il danneggiato ottenuto in via giudiziale l'intero ristoro patrimoniale dei danni subiti;

- nonché di ogni atto presupposto e/o conseguente, tanto in via diretta che indiretta, e comunque connesso al provvedimento sopracitato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 giugno 2023 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente impugna il provvedimento con il quale il Ministero della Salute le ha comunicato di non dover dare esecuzione al provvedimento di accoglimento della domanda di transazione formulata ai sensi delle leggi n. 222 del 29 novembre 2007 e n. 244 del 31 dicembre 2007 n. 222 per difetto dei presupposti di legge, avendo il danneggiato ottenuto in via giudiziale l’intero ristoro patrimoniale dei danni subiti.

2. Espone la ricorrente di avere nel 2002, unitamente ad altri, convenuto il Ministero della Salute innanzi al Tribunale ordinario di Roma, per l’accertamento della responsabilità del Ministero in ordine all’epidemia di malattie gravissime quali l’HCV e l’HIV, conseguenti all’utilizzo necessitato di sangue, plasma e frazioni derivanti da esso e che con sentenza n. 18523/2005 (poi confermata da Corte di Appello di Roma n. 2270/2017) il Tribunale ordinario di Roma ha accertato la responsabilità dell’Amministrazione convenuta per la patologia contratta dalla ricorrente, riconoscendo il suo diritto ad ottenere il risarcimento dei danni subiti, da quantificarsi in altro giudizio.

Successivamente con sentenza n. 24122/2014 del Tribunale di Roma, l’Amministrazione è stata condannata al pagamento, a titolo di risarcimento del danno, di una somma pari a € 230.000,00.

3. Nelle more, con gli articoli 33 del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159, conv. con modificazioni dalla L. 29 novembre 2007, n. 222, e 2, commi 361 e 362 della L. 24 dicembre 2007, n. 244, il legislatore ha previsto la possibilità, per il Ministero della Salute, di addivenire ad accordi transattivi con coloro (soggetti emofilici, o talassemici danneggiati dall’assunzione di emoderivati infetti, nonché soggetti danneggiati a seguito di sottoposizione a trasfusioni con sangue infetto) che avevano instaurato “ anteriormente al 1° gennaio 2008, azioni di risarcimento danni e che siano tuttora pendenti ”.

Veniva pertanto stabilito il procedimento per la determinazione del quantum economico da corrispondere agli aventi diritto.

Con il Decreto Ministeriale n. 162 del 2012, Allegato n. 1, si stabiliva in particolare che per i soggetti danneggiati con una sentenza positiva fosse ricollegabile alla patologia contratta, l’importo da liquidare a titolo transattivo fosse una cifra ricompresa tra € 439.811,21 e € 464.811,21.

Per il caso di specie secondo la ricorrente l’applicazione di tali criteri determinerebbe il pagamento in favore della stessa dell’importo di € 464.811,21.

Ella pertanto ha presentato al Ministero la domanda di adesione, tramite piattaforma telematica entro la data del 19 gennaio 2010, come previsto dalla circolare del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, n. 28 del 20 ottobre 2009.

3.1 Tuttavia, perdurando il silenzio del Ministero della Salute, la ricorrente interveniva, assieme ad altri soggetti, nel ricorso n. 6241/2011, proposto da Associazione Talassemici e Drepanocitici Lombardi Onlus, Associazione Giovanile Thalassemici della Provincia di Lecce, Unione Salentina Thalassemici e Associazione per la Lotta alla Talassemia, al fine di chiedere la condanna del Ministero della Salute a dare riscontro con provvedimento espresso alle istanze di adesione alla transazione presentate entro il 19 gennaio 2010.

3.2 Con sentenza n. 1682/2012 il TAR Lazio ha accolto il ricorso avverso il silenzio e per l’effetto ordinato al Ministero della Salute di emanare un provvedimento relativamente alle domande di adesione alla transazione presentate dai ricorrenti entro 90 giorni dalla notifica o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza.

3.3 Il Ministero della Salute non dava esecuzione alla richiamata sentenza del TAR Lazio, per cui con sentenza in ottemperanza n. 4029/2013 il TAR ha disposto la nomina di un Commissario ad acta.

3.4 Con provvedimento del 14 ottobre 2014, la nominata Commissaria ad acta, nel dar seguito all’ordine indicato nella richiamata sentenza del TAR Lazio, accoglieva la domanda presentata in data 8 gennaio 2010 dalla odierna ricorrente e ne disponeva l’ammissione alla transazione prevista dalla normativa del 2007.

3.5 Tuttavia in data 2 maggio 2022 il Ministero della Salute ha comunicato il rigetto definitivo della domanda suddetta, con la seguente motivazione: “ lo Scrivente Ufficio, sulla base del parere dell’Avvocatura Generale dello Stato pervenuto al prot. n. 4432 del 14/02/2022, ritiene di non dover dare esecuzione al provvedimento di accoglimento della domanda di transazione per difetto dei presupposti di legge, avendo il danneggiato ottenuto in via giudiziale l’intero ristoro patrimoniale dei danni subiti. La transazione di cui alle leggi n. 222 del 29 novembre 2007 e n. 244 del 31 dicembre 2007 mira a definire un contenzioso pendente ed è evidente che nell’ipotesi di integrale ristoro dei danni, come nel caso di specie, la transazione non ha ragione d’essere in quanto sarebbe priva di causa e quindi affetta da nullità assoluta ”.

4. La ricorrente chiede, pertanto, con il presente ricorso l’annullamento del predetto diniego e la condanna del Ministero alla conclusione dell’iter transattivo, con conseguente liquidazione delle somme spettanti a titolo di transazione.

Adduce la nullità del provvedimento impugnato per “ i) violazione del giudicato;
ii) violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 21 septies della l. 241/1990, degli artt. 21, 114, co. 6 e 117, co. 4 c.p.a.;
e iii) carenza assoluta di potere ” e, in subordine l’illegittimità del provvedimento impugnato “ per i) violazione dell’art. 97 Cost.;
violazione dell’art 3 (obbligo di adeguata motivazione) e dell’art. 21-

nonies (rettifica dell’atto annullabile) della Legge 7 agosto 1990 n. 241;
eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria;
eccesso di potere e sviamento;
carenza di presupposti. ii) Violazione dell’art 7 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 (comunicazione dell’avvio del procedimento)” e per “Violazione dell’art. 1 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 (principio del legittimo affidamento);
violazione dell’art. 27-bis del D.L. 90/2014, convertito con L. 114/2014. Violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, art. 3, co. 2 Cost.;
violazione dell’art. 97 Cost.;
violazione dell’art. 11 Preleggi;
eccesso di potere per carenza dei presupposti (altro profilo) eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta, eccesso di potere per sviamento”.

5. Si è costituito il Ministero per resistere al ricorso, eccependo l’infondatezza dei motivi di ricorso ed in particolare l’inammissibilità del motivo con il quale si invoca la violazione dell’art. 27 bis del DL n. 90/2014, che riguarda l’equa riparazione e non le transazioni di cui alle leggi n. 222 e n. 244 del 2007, poichè confondendo le procedure di transazione di cui alle leggi n.222/2007 e n. 244/2007 e quella di cui all’art. 27 bis del D.L. n. 90/2014 (c.d. equa riparazione), parte ricorrente sostiene che il provvedimento di diniego della transazione prevista dalle leggi n. 244/2007 e n. 222/2007 non avrebbe considerato che l’art. 27 bis prevede che la somma liquidata a titolo di “equa riparazione” viene scomputata da quanto eventualmente ricevuto con sentenza di risarcimento dei danni.

6. All’udienza del 27 giugno 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato e non può trovare accoglimento.

7.1 Ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda, si impone una preventiva ricognizione del quadro normativo di riferimento.

L’art. 33 della legge n. 222 del 2007 e l’ art. 2, commi 361 e 362, della legge 244 del 2007 autorizzano il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, a stipulare transazioni con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofiliaci ed emotrasfusi occasionali danneggiati da trasfusioni con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che avessero istaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti.

In esecuzione delle suindicate disposizioni è stato adottato il decreto del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, n. 132 del 28 aprile 2009, con il quale sono stati definiti i criteri utili a stipulare le transazioni con i soggetti indicati dal ridetto art. 33 della legge n. 222 del 2007 e dall’art. 2, comma 360, della legge n. 244 del 2007.

I presupposti per l’accesso alle transazioni in questione vengono così definiti dall’articolo 2 del richiamato Regolamento, a mente del quale è richiesta:

a) l'esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla Tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, accertato dalla competente Commissione Medico Ospedaliera di cui all'articolo 165 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, o dall'Ufficio medico legale della Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli essenziali di assistenza e dei principi etici di sistema del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, o da una sentenza;

b) l'esistenza del nesso causale tra il danno di cui alla precedente lettera a) e la trasfusione con sangue infetto o la somministrazione di emoderivati infetti o la vaccinazione obbligatoria, accertata ad opera della competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza;
limitatamente alle transazioni da stipulare con gli aventi causa di danneggiati deceduti, si prescinde dalla presenza del nesso di causalità tra il danno di cui alla lettera a) ed il decesso, accertato dalla competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza.

Il comma 2 prevede, inoltre, che “ Per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto ”.

L’art. 5 del suddetto D.M. n. 132 del 2009 ha poi demandato, per la definizione dei “moduli” transattivi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze.

Per quanto qui di più diretto interesse, nel solco del suddetto programma regolatorio, si inserisce l’art. 5 del decreto ministeriale 4 maggio 2012 secondo cui i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali:

a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi;

b) non siano decorsi più di dieci anni tra la data del decesso e la data di notifica dell'atto di citazione da parte degli eredi dei danneggiati deceduti;

c) non sia già intervenuta una sentenza dichiarativa della prescrizione.

Al comma 2, il decreto radica la legittimazione a proporre istanza di indennizzo nei soggetti che hanno subito l’evento trasfusionale in data non anteriore al 24 luglio del 1978.

Con il successivo d.l. n. 90 del 2014, convertito in L. n.114 del 2014, articolo 27 bis, è stata, infine, prevista l’“ equa riparazione per i soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto o emoderivati infetti da vaccinazioni obbligatorie ” che avessero presentato domanda di adesione alla procedura transattiva, di cui alla l. 244 del 2007, entro il 19 gennaio 2010.

In sintesi, il sistema delineato dal legislatore prevedeva che:

- il soggetto danneggiato poteva agire giudizialmente in sede civile per ottenere il risarcimento del danno;

- in caso di proposizione dell’azione risarcitoria era possibile, fino al 2010, accedere, a richiesta, alla transazione con il Ministero della Salute che avrebbe corrisposto un ristoro commisurato ai criteri indicati nel c.d. decreto moduli del 4 maggio 2012;

- infine, il soggetto danneggiato avrebbe potuto chiedere l’equa riparazione – di importo inferiore – prevista dal d.l. n. 90/2014 convertito in legge n 114/20, rinunciando alla domanda risarcitoria e alla transazione.

7.2 Tanto premesso, è possibile procedere con lo scrutinio del merito del ricorso.

7.3 Infondato appare il primo motivo di ricorso secondo cui il provvedimento adottato dal Ministero sarebbe nullo per carenza di potere in quanto in contrasto col provvedimento già adottato dal Commissario ad acta nel 2014 e che secondo la tesi di parte ricorrente avrebbe accolto la domanda presentata dalla sig.ra -OMISSIS- e disposto l’ammissione alla transazione prevista.

Il Collegio rileva tuttavia che una tale conclusione non trova riscontro nel testo del richiamato provvedimento del 14 ottobre 2014 prot. n. 401 con il quale il Commissario ad acta si è limitato a rappresentare al legale degli istanti “ che –considerato quanto segnalato dalle S.V. nelle controdeduzioni presentate in data 31.01.2013 in ordine alla prescrizione- la domanda di adesione presentata in data 08.01.2010 rientra in quanto previsto dall’art. 5 del D.M. 4 maggio 2012 per l’applicazione dei moduli transattivi.

L’applicazione del modulo, nei tempi e secondo i criteri di cui all’art. 27-bis del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 convertito con modificazioni in legge 11 agosto 2014, n. 114, è subordinata, anche con riferimento a quanto segnalato nelle suddette controdeduzioni, alla stipula dell’atto transattivo vistato dall’Avvocatura dello Stato ”.

Appare evidente che il Commissario ha unicamente con tale atto ritenuto superata l’eccezione di prescrizione che, probabilmente, era stata sollevata nell’ambito del procedimento e rinviato l’applicazione effettiva del “modulo” alla stipula dell’atto transattivo.

Peraltro sul punto il Consiglio di Stato con sentenza n. 5363 del 2022 ha avuto modo di affermare il principio per cui pur in presenza di un provvedimento di ammissione alla transazione emesso dal Commissario ad acta, qualora le sentenze che hanno definito i giudizi civili, facendo venir meno il requisito della pendenza, siano successive alla nota commissariale, le stesse rimangono “ sottratte all’efficacia preclusiva a questa riconoscibile ”.

7.4 Quanto al secondo articolato motivo di ricorso, dirimente, ai fini che occupano, si palesa la sentenza del Tribunale di Roma n. 24122 del 2014 con la quale l’odierna ricorrente ha ottenuto la liquidazione della somma di € 230.000,00 a titolo di risarcimento dei danni derivanti dalle trasfusioni.

Laddove invece l’odierna ricorrente avesse voluto aderire alla procedura transattiva di cui al presente giudizio, avrebbe dovuto adire il giudice civile chiedendo esclusivamente l’accertamento del diritto al risarcimento del danno, come, per il vero, hanno fatto moltissimi altri danneggiati, e non anche la quantificazione e liquidazione dello stesso.

Avendo peraltro accettato il “quantum” per come determinato in sede civile – essendo passata in giudicato la sentenza del Tribunale di Roma – non può legittimamente chiedere in questa sede di essere ammessa alla transazione per il risarcimento del danno derivante dall’evento trasfusionale per il quale le è stato già liquidato.

La Giurisprudenza difatti ha attribuito rilievo decisivo al disposto dell’art. 1, comma 3, del richiamato D.M. 4 maggio 2012, per il quale “ si procede a transazione con i soggetti il cui giudizio è ancora pendente alla data di sottoscrizione dell’atto transattivo ” e ha ritenuto che “ La norma correla infatti la verifica avente ad oggetto la necessaria persistenza del presupposto per l’accesso alla procedura transattiva al momento della stipulazione del relativo atto, consentendo dinamicamente all’Amministrazione di attribuire rilievo alle circostanze sopravvenute alla adozione dell’eventuale provvedimento propedeutico di ammissione alla transazione. ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 5363 del 2022).

Dunque presupposto di legge per l’accesso alla procedura transattiva è che la lite persista sino al momento della stipulazione del relativo atto, consentendo dinamicamente all’Amministrazione di attribuire rilievo alle circostanze sopravvenute alla adozione dell’eventuale provvedimento propedeutico di ammissione alla transazione (cfr anche questa Sezione sentenze n. 2988 del 2023, nn. 8085, 7037 e 3642 del 2022).

In particolare il Consiglio di Stato, sez. III, con la sentenza n. 5191 del 2021 ha evidenziato la rilevanza del parallelismo tra rimedio transattivo e giudizio risarcitorio, affermando altresì che “ non sussiste un diritto del danneggiato e un correlato obbligo per l’amministrazione di stipulare la transazione ex L. 222/07 e 244/07” e che , sia pure con riferimento alla questione della prescrizione ha chiarito che “ ..è, viceversa, proprio il divisato qualificato collegamento tra opzione transattiva e possibile tutela risarcitoria – fatta palese, tra l’altro, dal fatto che, per poter presentare domanda di transazione, i danneggiati devono produrre documenti concernenti l’azione intrapresa, e, ai fini dell’eventuale stipula della transazione, occorre che la causa risarcitoria sia pendente – che induce a privilegiare una lettura dinamica della condizione ostativa della prescrizione la cui valenza inibitoria deve ritenersi predicabile in una più ampia visione che tenga conto anche dell’evoluzione del parallelo giudizio.

Nella suindicata prospettiva di valutazione, e come già sopra evidenziato, non può che ribadirsi come, anche rispetto a tale tema controverso (id est della prescrizione), restino assistite da significative probabilità di successo le iniziative di tutela risarcitoria coltivate dall’appellato, già peraltro convalidate all’esito del primo grado di giudizio con decisione tuttora valida ed efficace. ”

Di talché se l’interessato ha già ottenuto mediante il giudizio civile la condanna definitiva dell’Amministrazione ad un quantum a titolo di risarcimento del danno, non può ad esso aggiungere anche l’ulteriore e parallelo procedimento transattivo, che presuppone nella logica del legislatore la pendenza del relativo giudizio.

7.5 Quanto poi alla possibilità di cumulare i due rimedi onde pervenire alla quantificazione di un risarcimento più ampio (secondo parte ricorrente in base ai criteri di cui al D.M. n. 162 del 2012 alla stessa spetterebbe a titolo transattivo l’importo di € 464.811,21, in luogo dei 230.000,00 euro liquidati in sede civile), il Collegio osserva che non possono trovare accoglimento le deduzioni difensive che mirano ad estendere in via analogica ai procedimenti transattivi le norme relative al distinto procedimento concernente la liquidazione degli importi concessi a titolo di equa riparazione.

L’articolo 27 bis del D.L. 90 del 2014 è infatti riferito ai procedimenti per la liquidazione degli importi concessi a titolo di equa riparazione. Non vi è alcuno spazio per un’estensione della relativa disposizione in via analogica in quanto, trattandosi di disposizione speciale, resta inibito il ricorso a siffatta tecnica interpretativa.

8. Tanto considerato il ricorso non può trovare accoglimento.

9. Sussistono ragioni di equità per compensare tra le parti le spese del giudizio.