Pubblicato il 27/12/2022

N. 08057/2022 REG.PROV.COLL.

N. 03822/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3822 del 2018, proposto da Laboratorio di Analisi Amodio Crescenzo &
C. S.a.s. Gia' Laboratorio di Analisi Cliniche Sapio Felice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati P K M e M R A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R A P e G R P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Diagnostico B.D.S. S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera dell'Asl Na 3 Sud n. 509 del 22.6.2018, pubblicata il 23.6.2018 per 15 giorni, non comunicata né notificata all'indirizzo pec del ricorrente ma comunicata all'indirizzo pec della rete diagnostica Vesuviana di cui fa parte il ricorrente il 2.7.2018, ad oggetto la regressione Tariffaria Unica anno 2011 – Macro Area di Assistenza Specialistica Ambulatoriale, nella parte in cui non ha accettato le controdeduzioni presentate dal ricorrente con pec 18 e 20 aprile 2018, ai sensi dell'art. 8 del relativo contratto e conseguentemente ha elaborato i dati successivi – ivi compresi quelli relativi alle RTU – sulla base di valori di produzione non comprensivi della intera produzione relativa all'anno 2011 erogata dal ricorrente,

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguente in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Asl Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza di smaltimento del giorno 30 novembre 2022 - tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, secondo quanto previsto dall’art. 87, comma 4 bis del D.lgs. 104/2010 e dall’Allegato 3 del Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28/7/2021 - la dott.ssa M B C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato il 27.9.2018, il Laboratorio di Analisi Amodio Crescenzio e C. s.a.s., che è un laboratorio di analisi cliniche autorizzato ed accreditato con il servizio sanitario regionale della Campania, operante nel territorio di competenza dell’Asl Na 3 Sud, ha impugnato il provvedimento in epigrafe, avente ad oggetto la regressione Tariffaria Unica anno 2011 – Macro Area di Assistenza Specialistica Ambulatoriale, nella parte in cui non ha accolto le controdeduzioni del Laboratorio presentate con PEC del 18 e 20 aprile 2018 e conseguentemente ha elaborato i dati successivi in merito alle RTU sulla base di valori di produzione non comprensivi della intera produzione relativa all’anno 2011.

In particolare, si è riferito che in data 18.4.2018, ovvero sette anni dopo l’anno 2011, l’Asl Na3Sud ha comunicato al ricorrente la tabella di sintesi dei dati di prestazioni erogate al netto delle contestazioni nonché́ dei limiti di overselling e valore medio delle prestazioni, invitandolo a comunicare le giustificazioni di eventuali incrementi di produzione.

Il ricorrente tempestivamente ha inoltrato all’Asl le giustificazioni con PEC del 20.4.2018 rappresentando diverse erroneità̀ nella determinazione delle prestazioni erogate e conseguentemente del superamento del limite dell’overselling nonché́ la necessità di verificare i dati sui quali erano state elaborate le tabelle.

Tra le giustificazioni del lieve incremento di prestazioni (ma non di valore medio della prestazione né di spesa), resa ai sensi del secondo comma dell’art 8 del contratto, vi era la circostanza che in quell’anno l’azienda aveva posto in essere una politica di sviluppo delle tecnologie e di informatizzazione dei sistemi interni e dei sistemi relativi ai rapporti con i pazienti.

L’Asl con la delibera n. 509 del 22.6.2018, comunicata il 2.7.2018, non ha accettato le giustificazioni rese dal ricorrente per gli incrementi indicati nella tabella di pag. 2 del ricorso ovvero per un numero di prestazioni rilevate in overselling di 4984.

2. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

I) difetto di istruttoria e dei presupposti di fatto, in quanto sarebbe errata l’elaborazione dei dati effettuata dall’Asl e riportata nella tabella allegata alla richiesta di giustificazioni nonché alla delibera impugnata e sulla base della quale è stato deciso di non accettare le giustificazioni presentate ai sensi dell’art. 8 del contratto dal ricorrente riguardo la sovra produzione rilevata nell’anno 2011 rispetto all’anno precedente.

Il Laboratorio, infatti, prospetta che – come risulta dalle impegnative presentate all’Asl nell’anno 2011 - il numero totale di prestazioni rese nell’anno 2011 non è quello indicato dall’Asl nella propria determinazione (le prestazioni rese realmente sono infatti 21638 e non 24495).

II) Difetto di motivazione, in quanto dalla lettura delle decisioni in merito all’accettazione o meno delle giustificazioni rese dalle 102 strutture sanitarie sull’overselling dell’anno 2011, non si comprenderebbe la motivazione, nemmeno sintetica, della mancata accettazione delle giustificazioni del ricorrente, mentre le restanti 56 sono state approvate.

Sebbene trattasi di valutazioni con un certo margine di discrezionalità, l’assenza di criteri predeterminati più o meno vincolanti, l’assenza dell’esternalizzazione delle motivazioni rese dal Tavolo Tecnico dell’Asl circa la decisione di accettare o meno le predette giustificazioni, renderebbe il provvedimento viziato per carenza assoluta di motivazione ma anche perché sfociante in attività del tutto arbitraria.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 e ss. del d.lgs. n. 502/92 e s.m.i. e dell’art. 8 del contratto di cui al DCA n. 24/2011 – irragionevolezza e violazione del principio di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto (artt. 1362 e 1366 c.c.).

Il ricorrente censura il ritardo con il quale la ASL ha provveduto alla rielaborazione dati per la regolazione a consuntivo del rapporto concessorio esauritosi nell’annualità 2011, avvenuta solo nel maggio 2018, ovvero ben sette anni dopo.

L’impianto regolatorio del DCA n. 24/2011 e del relativo contratto, ed in particolare l’art. 8, prevede l’imposizione di strumenti di controllo del rapporto concessorio ulteriori rispetto al limite economico finanziario dato dal tetto di spesa.

Tali controlli sono effettuati sul volume della produzione (numero delle prestazioni erogate) e sul VMP ovvero il valore medio della prestazione.

Nel testo dell’art. 8 è prevista la cadenza bimestrale quale tempo di elaborazione, da parte del Tavolo Tecnico, dei dati relativi alle prestazioni erogate. L’ultimo comma del medesimo articolo prevede la scadenza trimestrale entro cui le Asl devono relazionare al settore programmazione sanità della Regione i risultati dei Tavoli Tecnici alfine di evitare “disparità di comportamenti tra i vari Tavoli ...e/o disuguaglianze applicative del protocollo”.

In considerazione del sistema a cascata che prevede che per ogni anno si faccia riferimento ai parametri produttivi dell’anno precedente, la tardiva ed irragionevole attività di regolazione del rapporto posta in essere dall’Amministrazione ben sette anni dopo l’anno di riferimento, determina, secondo il ricorrente, un’ulteriore irragionevolezza ed illogicità, oltre che scorrettezza e violazione dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa, non avendo consentito all’interessato di adeguare le proprie scelte produttive alle determinazioni di contingentamento, che non riguardano i limiti di spesa né la capacità operativa massima, tutti rispettati.

3. Si è costituita la ASL, chiedendo il rigetto del ricorso, in quanto le motivazioni addotte dal ricorrente a sostegno delle giustificazioni non sono state ritenute accettabili dal tavolo tecnico, che il 10.5.2018 le ha esaminate.

4.In prossimità della trattazione del merito, parte ricorrente ha depositato memoria nella quale ha ricordato che, nelle more dall’incardinamento della causa, sia questa Sezione che il Consiglio di Stato hanno consolidato un orientamento favorevole alle richieste dei privati cui è stato applicato l’overselling a distanza di molti anni e senza motivazioni attendibili.

5. All’udienza pubblica straordinaria del 30.11.2022, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, secondo quanto previsto dall’art. 87, comma 4 bis del D.lgs. 104/2010 e dall’Allegato 3 del Decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28/7/2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso va accolto.

Questa Sezione, con la recente sentenza n. 6245 dell’11.10.2022, ha dato continuità all’indirizzo già fatto proprio con le sentenze n. 5306 e n. 5307 del 2021, nonché n. 666 e n. 1316 del 2022, con cui, sulla scorta della pronuncia del Consiglio di Stato n. 3806 del 2020, si è ritenuto che la regressione tariffaria è legittimamente disposta a condizione che la sua definizione avvenga in prossimità dell’esercizio di riferimento e con il limite della ragionevolezza.

Sul punto il Consiglio di Stato ha ritenuto non legittimo proprio il comportamento della ASL Napoli 3 Sud che aveva “spostato in avanti il momento cronologico di applicazione del meccanismo della RTU dilatando in maniera abnorme – ben oltre i limiti della ragionevolezza – i relativi tempi di scrutinio e di deliberazione”. È lo stesso sistema "a consuntivo" a comportare necessariamente la retroattività delle riduzioni della remunerazione, la cui misura non può che essere determinata quantomeno nell'anno successivo, ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili. Deve ritenersi, pertanto, legittimo un controllo ed una rideterminazione del fatturato ammesso a remunerazione esercitati anche in tempi non strettamente prossimi all’anno oggetto della disposta regressione, però con il limite della ragionevolezza (cfr. Cons. St., III, 22.1.2016 n. 207)”.

Pertanto, il perfezionamento del relativo iter a distanza di ben otto anni dall’esercizio di riferimento trascende il suddetto limite scontrandosi con la libertà di impresa, non potendosi conciliare l’alea della rivalutazione delle tariffe, a distanza di così tanti anni, con il legittimo esercizio, da parte degli operatori sanitari, della loro attività.

Peraltro, il Collegio rileva il difetto di motivazione della rivalutazione operata dal tavolo tecnico del 10/5/2018 (e posta dalla ASL resistente a fondamento della propria tesi difensiva) non essendo rinvenibile alcuna giustificazione da cui trarre il percorso logico-giuridico seguito dall’Amministrazione per pervenire alla decisione di rigettare le giustificazioni (unico elemento rinvenibile nel verbale è la dicitura “non accolte” accanto al codice struttura).

In mancanza della specificazione di criteri ai quali fare riferimento e dato il tenore della “rivalutazione”, il difetto di motivazione emerge in tutta la sua evidenza.

Non sono rilevanti le prospettazioni della ASL, in sede difensiva processuale, in ordine a presunta carenza di documentazione, trattandosi di motivazione postuma, non facente parte dell’iter procedimentale e, quindi, pacificamente, non in grado di integrare la motivazione del provvedimento impugnato.

6.1. Correttamente la difesa di parte ricorrente contesta l’affermazione della ASL che mira a confutare la censura di erroneità dei dati, in quanto l’Asl richiama il dato del numero di prestazioni totali per l’anno 2011 riferendosi a dati presuntivamente tratti dai tabulati Ca Com che però non deposita, a fronte delle impegnative depositate dalla ricorrente.

Altrettanto correttamente il Laboratorio ha contestato l’argomento, sempre fatto proprio dalla difesa della ASL, riguardante i periodi di riferimento (periodi omogenei) laddove la stessa Asl ricorda che “… in applicazione al suddetto art. 8 il tavolo tecnico ha operato correttamente comunicando lo sforamento overselling calcolato, come prevede la normativa, su periodi omogenei corrispondenti e non sulla intera annualità̀ (confronto anno 2010 e 2011) come sostenuto dal Centro ricorrente.”

L’Asl trascura di precisare però che nella sistemica applicativa del contratto, la regola del raffronto su periodi omogeni è funzionale ad una tempestiva convocazione dei Tavolo tecnici (cosa che non è accaduto nel caso in esame visto che il tavolo tecnico è stato convocato ben sette anni dopo l’anno di riferimento). Nel testo dell’art. 8 del contratto è prevista la cadenza bimestrale quale tempo di elaborazione, da parte del Tavolo Tecnico, dei dati relativi alle prestazioni erogate.

L’ultimo comma del medesimo articolo prevede la scadenza trimestrale entro cui le Asl devono

relazionare al settore programmazione sanità della Regione i risultati dei Tavoli Tecnici al fine di evitare “disparità di comportamenti tra i vari Tavoli ...e/o disuguaglianze applicative del protocollo...”.

Peraltro, lo stesso criterio riportato dall’Asl (raffronto periodi omogeni) porterebbe a confrontare la produzione 2010 e 2011 in riferimento alla stessa data (ovvero 2/11/2010 e 2/11/2011), riferendo a tale ultima data, la produzione di n. 21.696 prestazioni e non 24.495, come la stessa Asl ammette.

7. Per le suesposte ragioni il ricorso va accolto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.