Pubblicato il 29/04/2020

N. 00851/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02720/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2720 del 2019, proposto da
F D F, B S F, V V, S C, G M, M F, rappresentati e difesi dall'avvocato M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n. 6;

per l'annullamento

in parte qua del “Bando di concorso per l’assunzione a tempo indeterminato di numero 277 unità

complessive di personale (di cui 134 categoria D – 135 categoria C – 8 categoria B), di cui all’art. 32 della L.R. 5/2014, ai sensi del comma 2 art. 20 del D. Lgs. 25/5/2017, n. 75”, approvato con DDG del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale della Funzione Pubblica e del Personale

dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n. 7850 del 21 novembre 2019, nonché della nota prot. n. 132135 del 19 novembre 2019, non comunicata agli odierni ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Bartolo Salone nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2020 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli odierni ricorrenti sono dipendenti della Regione Siciliana, provenienti dal bacino dei lavoratori delle soppresse società a partecipazione pubblica Italter s.p.a. e Sirap s.p.a., assunti con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato ai sensi dell’art. 76 della l.r. 1 settembre 1993, n. 25, reiterati nel tempo in virtù di successive leggi regionali con rapporto da ultimo rinnovato al 31.12.2019.

Gli stessi hanno impugnato, con il presente ricorso, il D.D.G. n. 7850 dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Funzione Pubblica del 21.11.2019 e il bando di concorso per l’assunzione a tempo indeterminato di n. 277 unità di personale a sensi dell’art. 20, co. 2, del D. lgs. n. 75/2017 da esso approvato, nonché la nota di cui al prot. n. 132135 del 19 novembre 2019, con la quale il dirigente del competente servizio interno ha trasmesso il bando di concorso all’Assessore delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica per la sua pubblicazione nella G.U.R.S.

I ricorrenti hanno contestato la legittimità della procedura di stabilizzazione avviata dall’amministrazione regionale alla stregua della normativa introdotta dall’art. 20, co. 2, del D. lgs. n. 75/2017, invocando l’applicazione, in loro favore, della speciale disciplina prevista dall’art. 20 della L. n. 448/2001 e dall’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007. Hanno esposto, a tal riguardo, di aver rivolto inutilmente istanza all’amministrazione regionale affinché procedesse in tal senso, applicando loro la più favorevole disciplina delineata dagli articoli di legge da ultimo ricordati, comportanti – a loro dire – l’assunzione nei ruoli regionali in mancanza di una procedura selettiva e la conservazione della pregressa anzianità di servizio.

Indi, hanno censurato la scelta della Regione di addivenire alla stabilizzazione di tutti i lavoratori precari mediante l’indizione di una procedura concorsuale ai sensi dell’art. 20, co. 2, del D. Lgs. n. 75/2017 e hanno impugnato il bando per cui è causa deducendo, per un verso, la violazione della disciplina di cui al combinato disposto dell’art. 20 della L. n. 448/2001 e dall’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007 e, per altro verso, la violazione della clausola 4 dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 e figurante quale allegato della direttiva 1999/70/Ce del Consiglio, del 28 giugno 1999 (alla cui stregua “i criteri del periodo di anzianità di servizio relativi a particolari condizioni di lavoro dovranno essere gli stessi sia per i lavoratori a tempo determinato sia per quelli a tempo indeterminato, eccetto quando criteri diversi in materia di periodo di anzianità siano giustificati da motivazioni oggettive”), in quanto l’art. 8 del bando – contravvenendo al diritto europeo – comporterebbe l’assunzione in servizio dei vincitori nella posizione economica iniziale, senza alcun riconoscimento dell’anzianità pregressa.

Si è costituito in giudizio l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica della Regione Siciliana a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo con atto depositato in data 8.1.2020, integrato con successiva memoria depositata il 19.3.2020, con la quale ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione dell’intestato Tribunale sulla pretesa azionata nonché l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e ha dedotto l’infondatezza nel merito dello stesso, chiedendone il rigetto.

All’udienza pubblica del 21 aprile 2020, tenutasi in via telematico per mezzo di applicativo informatico come da separato verbale di causa, la causa è stata trattenuta per la decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020.

DIRITTO

Come anticipato in premessa, con il bando oggetto del presente ricorso, l’amministrazione regionale ha indetto una procedura concorsuale per l'assunzione a tempo indeterminato di n. 277 unità complessive, in categoria D, in categoria C e in categoria B, rivolta al personale non dirigenziale titolare di un contratto a tempo determinato con la Regione Siciliana prorogato ai sensi dell'art. 32 della legge regionale n. 5/2014, dell'art. 2, comma 9, della legge regionale n. 27/2016 e dell'art. 26, comma 3, della legge regionale n. 8/2018, in possesso dei requisiti espressamente previsti dall'art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017, come di seguito indicati:

a) risultare titolare, successivamente alla data del 28 agosto 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso l'Amministrazione Regionale Siciliana;

b) avere maturato, alla data del 31 dicembre 2017, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi 8 anni, presso l'Amministrazione Regionale Siciliana.

L’art. 20 del D. lgs. 25 maggio 2017, n. 75, prevede, a questo riguardo, che “1. Le amministrazioni, al fine di superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato, possono, nel triennio 2018-2020, in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni di cui all'articolo 6, comma 2, e con l'indicazione della relativa copertura finanziaria, assumere a tempo indeterminato personale non dirigenziale che possegga tutti i seguenti requisiti:

a) risulti in servizio successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 con contratti a tempo determinato presso l'amministrazione che procede all'assunzione o, in caso di amministrazioni comunali che esercitino funzioni in forma associata, anche presso le amministrazioni con servizi associati;

b) sia stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all'assunzione;

c) abbia maturato, al 31 dicembre 2017, alle dipendenze dell'amministrazione di cui alla lettera a) che procede all'assunzione, almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni.

2. Nello stesso triennio 2018-2020, le amministrazioni, possono bandire, in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni di cui all'articolo 6, comma 2, e ferma restando la garanzia dell'adeguato accesso dall'esterno, previa indicazione della relativa copertura finanziaria, procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al cinquanta per cento dei posti disponibili, al personale non dirigenziale che possegga tutti i seguenti requisiti:

a) risulti titolare, successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso l'amministrazione che bandisce il concorso;

b) abbia maturato, alla data del 31 dicembre 2017, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l'amministrazione che bandisce il concorso”.

Il bando di concorso approvato dalla Regione, nel fare applicazione dell’art. 20, co. 2, cit., non si è rivolto specificamente ai dipendenti con contratto a tempo determinato provenienti dal bacino degli “ex Italter-Sirap”, sebbene a questi ultimi non sia stata preclusa la possibilità di partecipare alla procedura concorsuale, ma individua come destinatari una più ampia categoria di lavoratori precari, i cui contratti sono stati oggetto di proroga nel tempo alla luce delle norme regionali espressamente richiamate dal bando.

La volontà manifestata dall’amministrazione con l’indizione della presente procedura è stata, dunque, quella di arginare il fenomeno del precariato “storico” del personale del comparto non dirigenziale della Regione mediante l’attivazione della procedura di stabilizzazione prevista dall’art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017.

La scelta della procedura adottata, costituente espressione di un potere ampiamente discrezionale, è fatta oggetto di contestazione a opera degli odierni ricorrenti, i quali richiedono che, in ragione della specifica categoria di appartenenza, la loro stabilizzazione avvenga secondo la disciplina speciale per essi prevista quale risulta dal combinato disposto dell’art. 20 della L. n. 448/2001 e dell’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007.

A questo proposito, l’art. 20 della l. 28 dicembre 2001, n. 448, stabilisce che:

“La regione Sicilia e gli enti locali della regione medesima provvedono alla trasformazione in rapporti a tempo indeterminato dei rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati, ai sensi dell'articolo 21, comma 2, dell'ordinanza del Ministro per il coordinamento della protezione civile n. 2212/FPC, del 3 febbraio 1992, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 4 febbraio 1992, come sostituito dall'articolo 13 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 2414/FPC del 18 settembre 1995, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 1995, e degli art. 14, comma 14, e 23 quater del d.l. 30 gennaio 1998, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 marzo 1998, n. 61, e successive modificazioni, dalla regione medesima e dagli enti locali delle province di Siracusa, Catania e Ragusa, colpiti dagli eventi sismici del dicembre 1990, sulla base di apposite procedure selettive, nell'ambito della programmazione triennale del fabbisogno di personale, nei limiti delle dotazioni organiche. Alla relativa spesa si provvede a valere sulle disponibilità dei fondi assegnati alla regione Sicilia ai sensi dell'art. 1 della l. 31 dicembre 1991, n. 433, e successive modificazioni.

I rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai sensi del comma 1 sono prorogati in attesa della definizione delle procedure selettive e, comunque, fino al 31 dicembre 2002”.

Stante la mancata stabilizzazione dei lavoratori interessati da tale specifica normativa nei termini e alle condizioni sopra previste, il legislatore statale è nuovamente intervenuto, con l’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007, prevedendo che “la Regione siciliana, in deroga ai limiti imposti dall'articolo 20, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e con oneri a carico del proprio bilancio, è autorizzata alla trasformazione a tempo indeterminato dei contratti stipulati con il personale di protezione civile proveniente da organismi di diritto pubblico individuato dall'articolo 76 della legge regionale della Regione siciliana 1° settembre 1993, n. 25, e successive modificazioni, già equiparato, ai sensi dell'articolo 7 della legge regionale della Regione siciliana 10 ottobre 1994, n. 38, e dell'articolo 48 della legge regionale della Regione siciliana 10 dicembre 2001, n. 21, a quello dalla stessa amministrato”.

Per il personale con contratto a tempo determinato individuato ai sensi dell’art. 76 della l.r. n. 25/1993 la disposizione in esame prevede precisamente che la stabilizzazione avvenga mediante la trasformazione del contratto a termine in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, anche al di fuori dei limiti delle dotazioni organiche di cui all’art. 20, comma 1, della L. n. 448/2001, ma pur sempre all’esito di una procedura selettiva (infatti, in mancanza di diversa esplicita indicazione, la “deroga ai limiti imposti dall'articolo 20, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448” non può che ritenersi disposta nel rispetto del carattere selettivo della procedura richiamata, pena – in caso contrario – lo stravolgimento della natura del meccanismo di stabilizzazione delineato dalla norma richiamata con possibili conseguenze sulla tenuta costituzionale dell’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007, così interpretato, ai sensi dell’art. 97, ult. Comma, Cost., il quale impone che, di regola e salvo casi particolari, agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si acceda mediante concorso).

Nel caso portato all’attenzione di questo Tribunale, le parti ricorrenti hanno chiesto all’amministrazione di procedere alla loro stabilizzazione mediante l’avvio della procedura da ultimo richiamata (alla cui partecipazione, con esito favorevole, conseguirebbe nella prospettazione attorea la trasformazione dei rapporti precari in essere con conservazione del trattamento economico e normativo in atto goduto), in luogo di quella di cui all’art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017, posta alla base del bando impugnato. In tal modo i ricorrenti non sembrano invocare una situazione giuridica soggettiva di diritto soggettivo perfetto (ossia, il diritto alla trasformazione immediata e automatica dei loro contratti in rapporti di lavoro a tempo indeterminato in base alla normativa specificamente loro riferibile), bensì piuttosto una situazione giuridica sostanziale suscettibile di assumere la consistenza di diritto soggettivo soltanto all’esito della procedura della quale viene chiesta l’attivazione ai sensi dell’art. 20 della L. n. 448/2001 e dell’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007.

L’interesse alla trasformazione del rapporto di lavoro secondo la disciplina da ultimo menzionata, in altri termini, necessita dell’intermediazione del potere amministrativo – in quanto alla p.a. spetta decidere, nell’ambito della discrezionalità concessagli dalla normativa di rango primario, di avviare o meno la procedura in esame in vista della stabilizzazione dei propri lavoratori precari appartenenti alla speciale categoria considerata, degli “ex Italter-Sirap” – venendosi ad atteggiare concretamente alla stregua di un interesse legittimo pretensivo. Così interpretata la domanda dei ricorrenti ed entro questi limiti può ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo. Viceversa, qualora i ricorrenti avessero inteso agire in giudizio per ottenere il riconoscimento, sic et simpliciter, del diritto soggettivo alla trasformazione dei loro rapporti di lavoro alla stregua della normativa speciale di cui lamentano la mancata applicazione, la giurisdizione si sarebbe dovuta radicare presso il giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, ai sensi dell’art. 63, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 165/2001.

Ebbene, in relazione alla peculiare natura come appena chiarita – di interesse legittimo pretensivo – dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio, va esaminata la diversa questione, pure posta dalla difesa erariale, della sussistenza di un concreto interesse (processuale), in capo alle odierne parti ricorrenti, a impugnare il presente bando e a invocare la tutela caducatoria.

Come è noto, l’interesse a ricorrere va inteso non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito, ma come interesse proprio del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale), attraverso il processo.

Secondo la giurisprudenza amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 10 gennaio 2012, n. 16), in base ai principi generali in materia di condizioni dell’azione, desumibili dall’art. 24, comma 1, Cost. (ai sensi del quale tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi) e dall’art. 100 c.p.c. (ai sensi del quale per proporre una domanda o contraddire alla stessa è necessario avervi un interesse), l’interesse processuale presuppone, nella prospettazione della parte istante, una lesione concreta e attuale dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio e l’idoneità del provvedimento richiesto al giudice a tutelare e soddisfare il medesimo interesse sostanziale. In mancanza dell’uno o dell’altro requisito, l’azione è inammissibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

L’interesse all’azione, inoltre, come precisato da autorevole dottrina, deve essere:

a) personale, ossia attenere al ricorrente;

b) concreto o diretto, nel senso che la lesione deve provenire direttamente dal provvedimento impugnato o dal comportamento su cui verte il giudizio;

c) attuale, a tal fine occorrendo che la lesione dello stesso: c1) sia già avvenuta;
c2) non necessiti dell’adozione di provvedimenti successivi;
c3) non sia dipendente da eventi futuri ed incerti;
c4) sia suscettibile di essere riparata dalla sentenza;
c4) sussista anche solo al momento della decisione.

Ebbene, nella vicenda considerata, l’impugnazione a opera degli odierni ricorrenti del bando di concorso per l’assunzione di n. 277 unità di personale a sensi dell’art. 20, co. 2, del D. lgs. n. 75/2017, approvato con il D.D.G. n. 7850 dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento Funzione Pubblica del 21.11.2019, non è sostenuta da un concreto ed effettivo interesse ad agire nel senso sopra precisato.

A questo proposito, occorre evidenziare che il provvedimento impugnato, con il quale è stato indetto un concorso per l’assunzione di diverse unità di personale precario ai sensi dell’art. 20, comma 2, del D.lgs. n. 75/2017, non è specificamente destinato a garantire la stabilizzazione dei precari “ex Italter-Sirap” e, pertanto, non appare idoneo a determinare una lesione concreta e diretta dell’interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti a venire stabilizzati per il tramite di una procedura ad hoc loro dedicata ai sensi dell’art. 20, comma 1, della L. n. 448/2001.

Per questa stessa ragione, il provvedimento, di annullamento del bando, richiesto al giudice non si presenta idoneo a salvaguardare, di per sé, la pretesa alla stabilizzazione per il tramite di una procedura alternativa – la cui indizione, ai sensi del combinato disposto dell’art. 20 della L. n. 448/2001 e dell’art. 2, comma 553, della L. n. 244/2007, sarebbe in ogni caso rimessa all’iniziativa discrezionale dell’amministrazione regionale – ma al contrario si risolverebbe unicamente e irragionevolmente in un pregiudizio dell’interesse pubblico alla stabilizzazione già avviata, riguardante numerose unità di personale anche appartenenti a categorie di “precari” diverse da quella cui appartengono i ricorrenti e, inoltre, in pregiudizio delle stesse attese di stabilizzazione dei ricorrenti, avendo questi ultimi, con comportamento che appare al Collegio contraddittorio, presentato domanda di partecipazione a una procedura concorsuale (dalla quale contestano paradossalmente la non esclusione) non in vista della loro stabilizzazione, ma allo scopo di provocarne unicamente la caducazione.

Una volta esclusa in capo ai ricorrenti la sussistenza di un interesse attuale e concreto a provocare la caducazione integrale del bando in relazione alla peculiare situazione giuridica soggettiva azionata, deve ritenersi ugualmente insussistente l’interesse all’accertamento della illegittimità dell’art. 8 del bando rispetto al parametro eurounitario evocato.

L’art. 8, comma 1, del bando, nella parte in cui prevede che “I candidati dichiarati vincitori sono assunti con contratto a tempo pieno ed indeterminato, con diritto al trattamento economico delle categorie messe a concorso di cui al CCRL del comparto non dirigenziale vigente alla data di immissione in servizio e nella posizione economica iniziale”, infatti, è destinato a produrre i suoi effetti e a spiegare concreta idoneità lesiva solo all’atto dell’assunzione dei vincitori di concorso. Solo in quel momento, e a condizione che i ricorrenti abbiano superato le prove concorsuali, potrà porsi un problema di effettiva verifica della conformità della clausola della lex specialis rispetto al principio della parità di trattamento tra lavoratori a tempo determinato e lavoratori a termine, nel computo dell’anzianità di servizio, dischiuso dalla clausola 4 dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 e figurante quale allegato della direttiva 1999/70/Ce del Consiglio, del 28 giugno 1999.

Il motivo di censura rivolto all’art. 8 del bando non è sorretto da un concreto e attuale interesse all’azione, attesa la non immediata lesività della clausola impugnata.

Il ricorso è, quindi, inammissibile per mancanza di interesse all’azione.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo sulla base dei parametri previsti dal d.m. n. 55/2014, tenuto conto del valore indeterminabile della controversia e della media complessità delle questioni giuridiche affrontate, avendo riguardo ai valori medi e senza tener conto della fase istruttoria in quanto nessuna attività difensiva rilevante è stata concretamente svolta .