Pubblicato il 09/12/2021

N. 00505/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00319/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 319 del 2018, proposto da:
A O di Lanciano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. M P B, E N, e G D R, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia nonché in forma fisica presso lo studio dell’avv. A D P in Pescara, via Conti di Ruvo, n. 118;

contro

Comune di Lanciano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. E L, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in forma digitale come in atti nonché in forma fisica in L'Aquila, presso il Complesso Monumentale di San Domenico;
Ambito Distrettuale Frentano n. 11, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

nei confronti

Consorzio Cooperative Sociali S.G.S, in persona del legale rappresentante p.t.;
Cooperativa Sociale La Rondine A R.L., in persona del legale rappresentante p.t.;
Federico Di Campli, Antonella Bevilacqua, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento dei seguenti atti:

- Piano Distrettuale Sociale n. 11 Frentano, nella parte in cui riduce per la Zona di Gestione Sociale n. 1 (corrispondente al territorio di Lanciano) il numero degli utenti inseribili nel servizio di centro diurno socio-educativo per le persone con disabilità ed alloca irrisorie risorse per le annualità 2017 – 2018 (doc. n. 1);

- Delibera della Giunta Comunale n. 430 del 20.12.2017, nella parte in cui ha allocato per il costo totale annuale dei voucher sociali con cui acquistare il servizio di frequenza del centro diurno l'importo di euro 106.316,00 (doc. n. 2);

- Delibera della Giunta Comunale n. 18 del 17.01.2018, nella parte in cui disciplina i periodi, i giorni e l'orario di funzionamento del servizio del centro diurno, ricomprende l'attività di mensa, determina il personale minimo ed imprescindibile per l'accreditamento del Centro diurno e non indica l'acquisibilità o meno del voucher in caso di assenza dell'utente (doc. n. 3);

- Determina del Dirigente Responsabile del Settore Servizi alla persona del Comune di Lanciano n. 916/256 del 27.06.2018, (pubblicata all'Albo Pretorio del Comune di Lanciano dal 28.06.2018 al 13.07.2018), recante “Approvazione Avviso Pubblico per l'istituzione di un albo di accreditamento voucher sociale per il servizio di frequenza Centro Diurno Disabili” (doc. n. 4);

- Avviso Pubblico per l'istituzione di un albo di accreditamento voucher sociale per il servizio di frequenza Centro Diurno Disabili, pubblicato all'albo pretorio dal 03.07.2018 al 18.07.2018 (doc. n. 5);

- Determina del Dirigente Responsabile del Settore Servizi alla persona del Comune di Lanciano n. 1056/322 del 27.07.2018, recante “Ammissione albo di accreditamento voucher/buono sociale per l'erogazione del servizio Centro Diurno Disabili e approvazione Patto di Accreditamento” (doc. n. 6);

- nota Prot. n. 59912 del 25.09.2018, inviata a mezzo pec, con la richiesta di sottoscrizione del Patto di accreditamento, allegato alla comunicazione (doc. n. 7).

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lanciano e della Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2021 la dott.ssa R E I e uditi per le parti i difensori M P B, E L;

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso iscritto al n.319/2018, l’A O di Lanciano, quale Associazione di famiglie di persone con disabilità intellettiva/relazionale con finalità di solidarietà e promozione sociale, avendo gestito da quasi un decennio un servizio di Centro Diurno fino ad accogliere nell’ultimo anno 33 persone con disabilità affidate dal Comune di Lanciano, esponeva quanto segue:

- in seguito all’entrata in vigore del nuovo Piano Sociale Regionale dell’Abruzzo 2016/2018, con delibera n.132 del 13.12.2017 il Consiglio Comunale di Lanciano, Ente Capofila Ambito Distrettuale ECAD, approvava il Piano Sociale dell’Ambito Distrettuale n.11 “Frentano” composto da 9 Comuni divisi in due zone di gestione sociale la 1 corrispondente al territorio del Comune di Lanciano, la 2 corrispondente agli altri 8 Comuni dell’Ambito;

- nel predetto Piano si dava atto che fino a quel momento erano stati attivati 33 posti per il Centro Diurno della Zona di Gestione Sociale n.1, e 20 per la n.2, con la precisazione che per garantire il servizio nella Zona n.1 sarebbero stati erogati voucher sociali liberamente spendibili dai beneficiari/utenti con disabilità presso gli Enti nel frattempo accreditati in un elenco aperto da costituire e nella Zona n.2 con il sistema del convenzionamento;

-l’istituzione dell’Albo unico dei soggetti del Terzo Settore accreditati interveniva con delibera di Giunta Comunale n.430 del 20.12.2017 con uno stanziamento di €106.316,00, e con delibera n. 18 del 17.01.2018 veniva approvato lo schema di disciplinare per l’utilizzo dei voucher sociali da parte dei cittadini con disabilità per una previsione massima di ore giornaliere pari a 4 e per un valore di 3,69 euro l’ora con un numero massimo di 30 fruitori per l’intera Zona di gestione 1 con garanzia di apertura da parte dell’ente accreditato di almeno 7 ore giornaliere nella fascia oraria dalle 8,00 alle 19,00 con fornitura del servizio di mensa e possibilità di estensione del servizio alle fasce serali e con limitazioni nelle chiusure delle festività nazionali;

- a seguito di pubblicazione di avviso pubblico per l’istituzione di un Albo di accreditamento con determina del 27.07.2018 n.1056/322 del Dirigente Responsabile del Comune di Lanciano pubblicata sull’albo pretorio dal 27 agosto all’11 settembre 2018 venivano ammessi sia Anffas di Lanciano sia il Consorzio Cooperative Sociali CGS limitatamente alla consorziata la Rondine;

-la ricorrente, in data 28.09.2018, inviava il Patto di Accreditamento firmato in via digitale con espressa riserva di tutelare in via giudiziaria la posizione giuridica ed i propri interessi rispetto alle modalità del servizio, al numero degli utenti massimo per tale servizio ed al sistema tariffario per richiedere la rimodulazione del tutto.

A sostegno del ricorso deduceva i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione dell’art. 19 della convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità;
violazione dell’art. 22 legge 8 novembre 2000 n. 328;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione;
contraddittorietà del piano d’ambito interna e rispetto al piano sociale regionale 2016/2018, illegittimità del piano d’ambito distrettuale 2016/2018 e dei conseguenti atti (dd 914/254 – dd 916/256 – avviso del 28.06.18 – avviso del 03.07.18) nella parte in cui si limita il servizio a 30 utenti individuati secondo modalità illogiche e irragionevoli;

Nel Piano Sociale della Regione Abruzzo 2016/2018 si evidenzia l’esistenza di uno scarto tra domanda ed offerta di servizi a sostegno della persona con disabilità, per cui le azioni sul territorio avrebbero dovuto implementare i servizi socio-assistenziali alla persona.

Con gli atti impugnati, l’amministrazione comunale ha introdotto un limite insuperabile di 30 inferiore al numero di 33 beneficiari presi in carico fino a quel momento, il che viola il principio di universalità nell’accesso alle prestazioni e l’art. 22 comma 2 della legge n. legge n.328/2000 sui livelli essenziali delle prestazioni sociali in favore delle persone disabili senza poter attivare progetti individuali. E’ poi incomprensibile che il servizio sia programmato per un target che va dai minori di 4 anni alle persone adulte di 60 anni, non potendo, con un’utenza così eterogenea, organizzare interventi personalizzati utili al miglioramento delle capacità comunicative e relazionali. Con le nuove modalità di erogazione dei voucher non potrà essere garantito il compimento dei progetti individuali a suo tempo predisposti per le 30 persone con disabilità già assistite poiché le graduatorie dei voucher non tengono conto dei progetti individuali dell’utenza. Inoltre, secondo l’avviso pubblico del 28 giugno 2018, se le domande dei voucher sono superiori a 30 si provvede alla formazione di una graduatoria in cui non viene dato peso allo specifico progetto individuale o alla continuità nella sua attuazione, con conseguente violazione del principio di personalizzazione degli interventi. La giurisprudenza ha chiarito che in presenza di ostacoli di natura economico-finanziaria il rimedio più immediato non può essere la violazione dei livelli essenziali delle prestazioni ma occorre procedere ad una diversa allocazione delle risorse disponibili (cfr T.a.r. Piemonte n.199/2014). Va inoltre rilevata la contraddittorietà interna del Piano d’Ambito che a pagina 118 come valore target prevedeva 55 disabili per il 2017 e 60 per il 2018, il che evidenzia la illegittimità della limitazione a 30 unità.

2) Violazione artt. 2 e 22 legge 8 novembre 2000 n. 328;
violazione d.p.c.m. 14.02.2001;
violazione art.

4.3 convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità;
eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento e correttezza dell’agere amministrativo;
difetto di motivazione;
ulteriore eccesso di potere per violazione dei principi desumibili dalla delibera Anac n. 32 del 2016;
violazione art. 16 d.lgs n. 117/2017;
illegittimità della dgc n. 18/2018 e delle dd. 914/254 – 916/257 e degli avvisi pubblici del 28.06.18 e 03.07.18 relativamente alla determinazione del valore dei

voucher ed ai costi del personale ed organizzativi, nonché per non essere stata concertata con i portatori di interessi;

Il valore dei voucher non è sufficiente ad assicurare il livello essenziale della prestazione come definito dal d.p.cm. 14.02.2021 e d.p.c.m. 12.01.2017 ed in tutti i Piani nazionali e locali, viola il principio di proporzionalità ed è incompatibile con l’esigenza primaria di assicurare trattamenti professionali, dato che l’operatore del terzo settore non può erogare servizi professionali in regime di semi gratuità o avvalersi esclusivamente di volontari, dovendo essere garantita la qualità del servizio e la sua continuità. Ed infatti secondo il disciplinare allegato alla delibera G.C. 18/2018, il soggetto accreditato deve garantire l’erogazione di tutte le prestazioni, l’idoneità della struttura e del personale impiegato, l’osservanza dell’orario di apertura dal lunedì al venerdì per almeno 7 ore al giorno, la mensa, la fruizione del servizio da parte di ciascun utente con orari flessibili e l’osservanza delle disposizioni in tema di sicurezza e retribuzione e contribuzione dei lavoratori. Pertanto è evidente che con un compenso orario di € 3,69 il valore dei voucher non riesce a coprire il costo del personale, anche tenuto conto che l’organigramma deve prevedere almeno 1 responsabile del coordinamento, 1 psicologo, 1 assistente sociale, e poi personale educativo esperiti di laboratorio, maestri d’arte, e personale Oss. Al paragrafo 2 delle Linee Guida Anac n. 32 del 20 gennaio 2016 va evitata la presenza di offerte inaffidabili sotto il profilo quantitativo, ed ai sensi dell’art. 16 del Codice del Terzo Settore di cui al d.lgs n.117/2017 i lavoratori degli enti del terzo settore hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello prescritto dai contratti collettivi nazionali. Il valore orario del voucher per il servizio diurno pari a 3,69 è stato quantificato senza una previa indagine sui costi e rappresenta oggi meno di un quarto del costo orario dell’assistenza domiciliare, senza computare i costi per la predisposizione dei locali e per la tenuta degli stessi.

Gli atti impugnati sono affetti da difetto di istruttoria e carenza assoluta di motivazione e sono stati adottati senza consultare preventivamente i portatori di interessi finali, ossia le persone con disabilità e gli enti maggiormente rappresentativi dei loro interessi, come previsto dall’art.