TAR Torino, sez. II, sentenza 2014-01-31, n. 201400199

N. 00199/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00983/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 983 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
ASSOCIAZIONE PROMOZIONE SOCIALE, U.T.I.M. - UNIONE PER LA TUTELA DEGLI INSUFFICIENTI MENTALI, U.L.C.E.S. - UNIONE PER LA LOTTA CONTRO L'EMARGINAZIONE SOCIALE, rappresentate e difese dall'avv. Roberto Carapelle, con domicilio eletto presso Roberto Carapelle in Torino, via San Pio V, 20;

contro

REGIONE PIEMONTE, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanna Scollo, con domicilio eletto presso Giovanna Scollo in Torino, piazza Castello, 165;

e con l'intervento di

ad AD :
ASSOCIAZIONE ALZHEIMER PIEMONTE, A.G.A.F.H. - ASSOCIAZIONE GENITORI ADULTI E FANCIULLI HANDICAPPATI, ASSOCIAZIONE VOLONTARI G.R.H. - GENITORI RAGAZZI HANDICAPPATI, CITTADINANZATTIVA REGIONE PIEMONTE O.N.L.U.S., SINDACATO PENSIONATI ITALIANI C.G.I.L. DELLA PROVINCIA DI TORINO, rappresentati e difesi dall'avv. Roberto Carapelle, con domicilio eletto presso Roberto Carapelle in Torino, via San Pio V, 20;
COMUNE DI NICHELINO, COMUNE DI COLLEGNO, COMUNE DI GRUGLIASCO, COMUNE DI MONCALIERI, COMUNE DI RIVOLI, CONSORZIO INTERCOMUNALE SOCIO-ASSISTENZIALE “CISA 12”, CONSORZIO SERVIZI IN.RE.TE., CONSORZIO INTERCOMUNALE DI SERVIZI- CIDIS, CONSORZIO INTERCOMUNALE DEI SERVIZI SOCIO-ASSISTENZIALI- UNIONE DEI COMUNI DEL CIRIACESE E DEL BASSO CANAVESE, CONSORZIO INTERCOMUNALE SERVIZI SOCIALI DI PINEROLO, CONSORZIO “MONVISO SOLIDALE”, CONSORZIO SOCIO ASSISTENZIALE DEL CUNEESE, CONSORZIO PER I SERVIZI SOCIO-ASSISTENZIALI DELLE VALLI GRANA E MAIRA, CONSORZIO DEI SERVIZI SOCIO-ASSISTENZIALI DEL CHIERESE, COMUNITÀ MONTANA DELLE ALPI DEL MARE, COMUNE DI CARMAGNOLA, COMUNE DI LA LOGGIA, COMUNE DI PINEROLO, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Michieletto, con domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte Segreteria in Torino, corso Stati Uniti, 45;
COMUNE DI TORINO, rappresentato e difeso dagli avv. Donatella Spinelli, RIlaura Piovano, con domicilio eletto presso Donatella Spinelli in Torino, via Corte D'Appello, 16;
ASSOCIAZIONE SENZA LIMITI O.N.L.U.S., RINA BO, HE IE, MA OG, MA OL, rappresentati e difesi dall'avv. Roberto Cavallo Perin, con domicilio eletto presso Roberto Cavallo Perin in Torino, via Bogino, 9;

per l'annullamento

- della deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 30 luglio 2012 n. 45-4248 avente ad oggetto: "Il nuovo modello integrato di assistenza residenziale e semiresidenziale socio-sanitaria a favore delle persone anziane non autosufficienti. Modifica D.G.R. n. 25-12129 del 14.09.09 e D.G.R. n. 35-9199 del 14.07.08. Revoca precedenti deliberazioni";

- del parere favorevole reso dal C.O.RE.SA. nella seduta del 24/05/2012;

- di qualunque altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato;

nonchè per la declaratoria di nullità e/o inefficacia e/o per l'annullamento

previa sospensione in via cautelare dell'efficacia

- della nota prot. n. 9113/DB1900 in data 14/12/2012 della Direzione Politiche Sociali per la Famiglia della Regione Piemonte, avente ad oggetto "chiarimenti relativi all'applicazione delle D.G.R. 45-4248 del 30 luglio 2012";

- di qualunque altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato, con particolare riferimento alle disposizioni contenute nella D.G.R. n. 42-8390 del 10/03/08;

nonchè per l'annullamento, previa sospensione in via cautelare dell'efficacia,

- della deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 25 giugno 2013 n. 14-5999 avente ad oggetto "Interventi per la revisione del percorso di presa in carico della persona anziana non autosufficiente in ottemperanza all'ordinanza del TAR Piemonte n. 141/2013";

- di qualunque altro atto presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato;

nonchè per l'annullamento,

previa (parziale) sospensione in via cautelare dell'efficacia,

- della deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 2 agosto 2013 n. 85-6287 avente ad oggetto "Approvazione del piano tariffario delle prestazioni di assistenza residenziale per anziani non autosufficienti come previsto dalla D.G.R. 45-4248 del 30 luglio 2012";

- di qualunque atto presupposto, connesso e consequenziale a quello impugnato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2014 il dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo della presente causa le associazioni ricorrenti – in quanto formazioni sociali prive di scopo di lucro, aventi quale scopo statutario la promozione e la difesa, sotto diverse ma analoghe forme, delle categorie sociali più deboli come i minori, gli handicappati, gli insufficienti mentali, gli anziani non autosufficienti – hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, della delibera della Giunta Regionale del Piemonte, n. 45-4248 del 30 luglio 2012, recante “ Il nuovo modello integrato di assistenza residenziale e semiresidenziale socio-sanitaria a favore delle persone anziane non autosufficienti. Modifica D.G.R. n. 25-12129 del 14.09.09 e D.G.R. n. 35-9199 del 14.07.08. Revoca precedenti deliberazioni ”, insieme al parere favorevole reso dal CO.RE.SA. (Consiglio Regionale di Sanità ed Assistenza) nella seduta del 24 maggio 2012.

L’impugnato “ nuovo modello ”, nel superare quello in precedenza introdotto con d.G.R. n- 17-15226 del 30 marzo 2005, si è concentrato sulla rete delle strutture socio-sanitarie residenziali per anziani non autosufficienti, proponendosi di migliorare gli “ aspetti di flessibilità del servizio ” e quelli di “ integrazione con il servizio di continuità assistenziale ”, sulla scorta di quanto previsto dal Piano Socio-Sanitario Regionale approvato il 3 aprile 2012. Il tutto, peraltro, nell’affermato rispetto dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) di cui al d.P.C.M. 29 novembre 2001, Allegato n. 1.C, sub punto 9 (“ Attività sanitaria e socio-sanitaria nell’ambito di programmi riabilitativi a favore di anziani ”). Obiettivi specifici della revisione organizzativa, in particolare, sarebbero a) una “ maggiore flessibilità progettuale, organizzativa, gestionale e strutturale, al fine di renderlo maggiormente adeguato ai variegati bisogni che attualmente connotano la popolazione anziana non autosufficiente ”; b) un “ più efficiente utilizzo delle risorse sanitarie al fine di incrementare i posti letto convenzionabili ”; c) fornire appropriate risposte “ alle esigenze di continuità assistenziale degli anziani in dimissione al termine dei ricoveri ospedalieri ”. Si è, infine, demandato ad un successivo provvedimento la definizione del modello di remunerazione delle prestazioni di assistenza residenziale (c.d. piano tariffario).

2. I motivi di impugnazione si dirigono avverso tre specifici contenuti del nuovo piano di organizzazione.

Anzitutto, sono oggetto di contestazione le previsioni riguardanti il percorso di continuità assistenziale nell’ambito di strutture residenziali socio-sanitarie (Allegato n. 1, par. n. 8, della d.G.R.), laddove si prevedono tre fasi dei servizi residenziali extra-ospedalieri (fase intensiva; fase estensiva; fase di lungoassistenza), con fissazione di una durata massima (rispettivamente: 10 giorni, con tariffa giornaliera a carico del Servizio sanitario regionale; 20 giorni, con tariffa sempre a carico del Servizio sanitario regionale; 30 giorni, con quota di compartecipazione utente/Comune pari al 50%). Si prevede però che, a partire dal 31° giorno della fase di lungoassistenza, la retta rimane “ a carico totale della persona ”. Vengono in proposito avanzate le censure di irragionevolezza (in quanto “la durata massima di una fase terapeutico-assistenziale non può essere fissata in via astratta da una deliberazione regionale”), di violazione degli artt. 22 e 23, commi 3 e 5, della legge della Regione Piemonte n. 1 del 2004 (norme che, per l’accesso ai servizi, richiedono una previa “ valutazione del bisogno che garantisca interventi e servizi appropriati e personalizzati ” e che stabilisca la durata dell’intervento, senza spazio quindi per un’astratta durata predefinita), di contraddittorietà intrinseca (rispetto all’obiettivo di “ flessibilità ” fatto proprio dalla medesima d.G.R.), e di violazione dei LEA per l’area dell’integrazione socio-sanitaria (d.P.C.M. 29 novembre 2001, Allegato n. 1.C) anche sotto il profilo di una violazione “a contrario” dell’art. 23 Cost.

Con specifico riferimento alla “ presa in carico ” dell’anziano, poi, l’impugnata d.G.R. è contestata nella parte in cui essa prevede che, “ Qualora le risorse previste dal Progetto individualizzato non siano immediatamente disponibili ”, l’apposito U.V.G. (Ufficio di Valutazione Geriatrica, previsto presso ciascuna ASL) “ provvede alla compilazione di graduatorie [...] mediante l’attribuzione ad ogni richiedente di un punteggio derivante dalla somma della valutazione sociale e sanitaria ”, con la specificazione che “ Le graduatorie devono essere aggiornate sulla base dell’inserimento nelle liste d’attesa dei nuovi valutati, sulla base degli avvenuti inserimenti, dei decessi, delle dimissioni/trasferimenti e delle rivalutazioni effettuate in seguito alle variazioni delle condizioni sanitarie e/o sociali ” (così l’Allegato n. 6, paragrafo “ Selezione e attivazione ”). Le associazioni ricorrenti si riferiscono qui, nuovamente, alla violazione dei LEA, parlando di “illegittimo diniego di prestazioni obbligatorie, le quali vengono ad essere posticipate sine die , in base ad una non