Pubblicato il 20/12/2023

N. 19301/2023 REG.PROV.COLL.

N. 10800/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10800 del 2018, proposto da Casey S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G B, S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Isma – Istituti di Santa Maria in Aquiro – Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

nei confronti

Jaymy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Luzon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota ISMA prot. n. 6601 dell'11.09.2018, con la quale è stata disposta l'esclusione della ricorrente dalla procedura di assegnazione in locazione dell'unità immobiliare sita in Roma, Piazza Navona n. 43 int. 5);

- della nota ISMA prot. n. 6636 del 12.09.2018, con la quale è stata disposta l'aggiudicazione in favore Jaymy s.r.l. della locazione del predetto immobile;

- per quanto occorrer possa, del bando pubblico per l'assegnazione in locazione dell'unità immobiliare (nota prot. 4894), nonché del regolamento per l'assegnazione in locazione degli immobili di proprietà degli ISMA – Istituti di Santa Maria in Aquiro;

- di ogni atto presupposto, connesso, collegato e/o conseguenziale o quelli impugnati.

E per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Isma – Istituti di Santa Maria in Aquiro – Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza e di Jaymy S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1 dicembre 2023 il dott. Fabio Belfiori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e depositato il 30 settembre 2018, la ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe chiedendone l’annullamento e la sospensione cautelare, anche mediante misure monocratiche, mentre con domanda notificata il 12 e 13 febbraio 2019, poi depositata il successivo 14 febbraio, ha chiesto il risarcimento dei danni, ex art. 30 c. 5 c.p.a.

Il ricorso era così articolato.

1. Eccesso di potere per travisamento dei fatti;
violazione e/o falsa interpretazione del regolamento.

Si dice, in sintesi nel motivo, che la ricorrente il 26 luglio 2018 presentava domanda di partecipazione al bando per l’assegnazione in locazione dell’immobile in epigrafe e che l’Amministrazione resistente l’ha esclusa dalla gara richiamando a giustificazione, ritenuta apparente, l’art. 7 del regolamento dell’Istituto per le locazioni e l’art. 4 del bando.

Si afferma che il principio di favor partecipationis imporrebbe di interpretare restrittivamente tutte le clausole di esclusione.

2. Violazione e/o erronea interpretazione dell’art. 7 del regolamento sulle locazioni e del punto 4 del bando di gara.

Si afferma che nessuna norma del regolamento contempla quale causa di esclusione la circostanza che l’amministratore di una “ impresa ” partecipante alla gara rivesta il medesimo ruolo in un’altra società conduttrice di Isma.

Si dice che l’art. 4 del bando prevede il divieto di partecipare alla gara esclusivamente nei confronti delle società i cui amministratori siano conduttori in proprio di immobili di Isma.

3. Illegittimità del punto 4 del bando perché in contrasto con il regolamento e lo statuto;
illegittimità per incompetenza.

La presente censura viene articolata in via subordinata, per l’ipotesi in cui l’art. 4 del bando venisse interpretato da questo Tribunale nel senso secondo cui non può partecipare alla gara la società il cui legale rappresentante sia anche amministratore di una società già conduttrice di Isma.

Si afferma che una tale previsione avrebbe dovuto essere approvata dal Consiglio di Amministrazione il quale, ai sensi dell’art. 12 dello Statuto della Ipab procedente, ha competenza esclusiva in tema di “regolamenti” (lett. a) e di “contratti di locazione” (lett. f).

Ciò sarebbe tanto più vero, si dice, se si considera che il bando si pone in contrasto con il Regolamento delle locazioni, il quale ammetterebbe la partecipazione della ricorrente, non contenendo alcun divieto con riferimento all’ipotesi in cui due società condividano il medesimo legale rappresentante.

4. Illegittimità del punto 4 del bando e degli artt. 7 e 21 del regolamento sulle locazioni;
eccesso di potere per illogicità;
violazione dei principi di proporzionalità, di favor partecipationis e di trasparenza.

Si deduce che nella denegata ipotesi in cui le norme richiamate contemplassero il divieto di partecipazione alla gara in ragione della comunanza del legale rappresentante con altra società già locataria, e comunque stabilissero il medesimo divieto per essere il socio della società partecipante occupante di fatto o di diritto di altro locale della medesima amministrazione, tali norme sarebbero illegittime per contrarietà al principio del favor partecipationis e, inoltre, perché introdurrebbero una limitazione manifestamente illogica e/o sproporzionata rispetto alla finalità di scongiurare il rischio di morosità.

Il 25 ottobre 2018 si è costituto per resistere Isma – Istituti di Santa Maria in Aquiro – Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza, difendendosi con documenti e memorie.

Il 19 febbraio 2019 si è costituita per resistere la controinteressata Jaymy s.r.l.

Con decreto n. 5807/2018 questo Tribunale ha rigettato l’istanza di misure cautelari monocratiche, mentre con ordinanza n. 7507/2018 è stata rigettata la domanda di misure cautelari collegiali, confermata con ordinanza del Consiglio di Stato n. 580/2019.

Nella menzionata domanda di danno, viene chiesto “ il risarcimento del danno per equivalente, subito dalla data di stipula del contratto sino a quando non verrà disposto il subentro nella locazione;
oppure, qualora il subentro non fosse possibile, per l’intero periodo contrattuale che ha durata di 18 anni ai sensi dell’art. 27 L. 392/78, trattandosi di immobile destinato a casa vacanze ”.

In particolare, si fa presente che “ Tenuto conto che l’immobile oggetto di causa è un prestigioso attico sito in Piazza Navona di ben 177 mq con ulteriori 68,36 mq di terrazzo, di talché il prezzo di una camera può senz’altro attestarsi sul valore massimo di € 200,00;
considerato inoltre che l’immobile ha ben 4 stanze, come risulta dalla planimetria allegata al bando di gara (doc. 20);
tutto ciò premesso, il profitto può essere stimato nell’importo mensile di € 13.234,50 ”.

Al fine di più precisa quantificazione del danno si chiede a questo Tribunale di disporre istruttoria a carico della società vincitrice del bando, relativamente a documentazione inerente clientela e incassi riconducibili all’immobile in questione, oltre a consulenza tecnica di ufficio.

Si conclude domandando “(i) dichiarare inefficace – o in alternativa nullo, caducato o annullare - il contratto di locazione stipulato tra ISMA e Jaymy s.r.l.;

(ii) disporre il subentro di Casey s.r.l. nel contratto di locazione stipulato tra ISMA e Jaymy s.r.l. e, per l’effetto, condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno subito dalla data di stipula del contratto sino all’effettivo subentro, da quantificare secondo i parametri sopra indicati;

(iii) qualora il subentro non fosse possibile, condannare ISMA al risarcimento del danno subito per l’intero periodo contrattuale di 18 anni ”.

Dopo lo scambio di memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del primo dicembre 2023.

L’azione di annullamento e quella di condanna vanno respinte per le seguenti ragioni.

Occorre premettere che l’art. 4 del bando in discorso prevede che “ Non possono tassativamente partecipare alla gara le persone giuridiche che abbiano in corso o abbiano subito nell'arco degli ultimi cinque anni, decorrenti dalla data di presentazione della istanza, procedure di recupero crediti per canoni ed oneri locatizi o di sfratto per morosità per la conduzione di altre unità immobiliari in Italia o all'estero.

Non possono partecipare altresì alla gara, o sottoscrivere il relativo contratto di locazione, le persone giuridiche:

a) nei cui confronti siano state richieste o siano in atto procedure di liquidazione, concordato o fallimento;

b) il cui legale o legali rappresentanti, soci e procuratori, così come risultanti dal certificato della Camera di Commercio, siano stati condannati, anche in primo grado, per reati contro la pubblica amministrazione o abbiano in corso o siano stati rinviati a giudizio o ne sia stato richiesto procedimenti per reati di associazione per delinquere o di stampo mafioso;

c) che si trovino nella incapacità a contrarre con la Pubblica Amministrazione ai sensi art. 120 della legge n. 689/1981 e s.m.i.;

d) che si trovino nelle condizioni di concludere contratti con le Pubbliche Amministrazioni ai sensi dell'articolo 9 della legge n. 231/2001 e s.m.i..

Le ipotesi di cui ai punti a) e b) intervenute successivamente alla sottoscrizione del contratto di locazione dovranno essere comunicate all'Ente entro e non oltre 15 giorni naturali consecutivi dalla loro presa di conoscenza da parte del legale rappresentante della persona giuridica. Il mancato rispetto di tale termine e comunque la mancata informativa costituirà grave inadempimento del contratto e, pertanto, lo stesso si intenderà automaticamente ed immediatamente risolto, senza intervento giudiziale, mediante semplice comunicazione scritta da inoltrare da parte dell'Ente al conduttore con raccomandata con avviso di ricevimento. La garanzia prestata sarà contestualmente escussa.

Non possono, altresì, partecipare alla gara le persone giuridiche e di conseguenza i legali

rappresentanti/amministratori che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà degli ISMA a qualsiasi titolo, anche se con differente destinazione d'uso” .

L’art. 7 del Regolamento per le locazioni (doc. 7 deposito del 7 dicembre 2018 di parte resistente) prevede che “ 1. Gli immobili di pregio con destinazione d’uso abitativo potranno essere assegnati esclusivamente a persone fisiche che abbiano compiuto 18 anni alla data di presentazione della offerta e siano in possesso dei requisiti previsti nel bando salvo differente deliberazione del Consiglio di Amministrazione con cui potranno essere ammesse alla gara per l’assegnazione anche persone giuridiche.

2. Gli immobili ad uso non abitativo potranno essere concesse in locazione sia alle persone fisiche che abbiano compiuto 18 anni alla data di presentazione della offerta che alle persone giuridiche.

3. Gli immobili saranno concessi in locazione al soggetto che avrà offerto il maggior rialzo sul canone di locazione mensile posto a base d’asta ed indicato nel relativo avviso e che non siano già conduttori di altro immobile di proprietà dell’Ente anche con differente destinazione d’uso, ad esclusione di box, posti auto e cantine.

4. Non possono, quindi, partecipare alle gare per l’assegnazione di immobili di pregio coloro che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà dell’Ente anche con differente destinazione d’uso. Resta comunque salva la insindacabile facoltà del Consiglio di Amministrazione di non procedere alla aggiudicazione o revocare la stessa per motivi di pubblico interesse o qualora la stessa unità immobiliare debba essere utilizzata per specifiche e dirette necessità dell’Ente, con specifica motivata deliberazione” .

L’esclusione dalla gara della ricorrente è stata così motivata “ Con la presente si comunica che i doverosi accertamenti effettuati da questi Uffici presso la CCIAA di Roma hanno rilevato la presenza di cause di esclusione di codesta Società rispetto alla procedura in oggetto, ai sensi dell'art. 7 del Regolamento sulle locazioni approvato con Deliberazione del C.d.A nr. 62 del 12.12.2016 e del punto 4 del bando di gara prot. nr. 4898 del 25.06.2018, che disciplina i requisiti per la partecipazione delle persone giuridiche alla procedura in oggetto prevedendo che "non possono partecipare alla gara le persone giuridiche e di conseguenza i legali rappresentanti/amministratori che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà degli ISMA a qualsiasi titolo, anche se con differente destinazione d'uso».

Nello specifico il sig. G M, risulta tra i soggetti iscritti nell'Elenco dei soci e degli altri titolari di diritti su azioni o quote sociali al 27.07.2012 di codesta società, e risulta attualmente occupante dell'immobile sito a Roma, Piazza Navona 43, piano I di proprietà degli ISMA, giusto contratto di locazione rep. 1576/20/0.

Risulta, altresì, un'ulteriore incompatibilità inerente al rappresentante legale di codesta società, ovvero, B S, che risulta amministratore unico e rappresentante legale della società Terzo Millennio a r.l. che attualmente ha in locazione l’immobile sito a Roma, Piazza Navona 44 di proprietà degli ISMA, giusto contratto di locazione rep. 2190/2014”.

Dato che l’atto gravato è basato su una duplice motivazione, è sufficiente che una sola di esse sia legittima per sorreggere la legittimità dell’intero provvedimento.

Sotto questo profilo, è indiscusso e non contestato che l’amministratrice unica e legale rappresentante della società esclusa sia, altresì, legale rappresentante di diversa persona giuridica locataria di altra unità immobiliare di proprietà dell’Ipab resistente.

Tale situazione viola sia l’art. 7 del Regolamento citato (“ Non possono, quindi, partecipare alle gare per l’assegnazione di immobili di pregio coloro che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà dell’Ente anche con differente destinazione d’uso ”), sia l’art. 4 del bando, che dà attuazione concreta a tale previsione generale ed astratta, (“ Non possono, altresì, partecipare alla gara le persone giuridiche e di conseguenza i legali rappresentanti/amministratori che siano già conduttori di altra unità immobiliare di proprietà degli ISMA a qualsiasi titolo, anche se con differente destinazione d'uso”).

Il primo motivo di ricorso va, quindi, disatteso, perché in claris non fit interpretatio, senza che sia necessario ricorrere ad alcuna interpretazione restrittiva in onore del favor partecipationis , posto che tale favor non può condurre alla disapplicazione del bando di gara da parte dell’Amministrazione.

Anche il secondo motivo non convince, posto che il bando ha previsto una chiara e lata prescrizione di tutela avverso le schermature societarie che possono avere l’effetto di aggirare la ratio della massima diffusione delle locazioni di immobili di pregio dell’Amministrazione e della minima concentrazione presso pochi centri di potere economico decisionale degli stessi immobili.

Il terzo motivo di ricorso non è condivisibile, dato che il bando è stato approvato, in conformità con lo Statuto, sulla base della decisione del Consiglio di Amministrazione nella seduta n. 9 del 19 giugno 2018 (cfr. doc. n. 8 deposito di parte resistente del 7 dicembre 2018), dando attuazione concreta alla previsione generale e astratta del regolamento.

Per una Ipab non privatizzata valgono, infatti, gli stessi principi validi per tutte le amministrazioni pubbliche italiane, compreso quello, fondamentale e di rilevanza costituzionale, di distinzione di funzioni tra organi di indirizzo politico amministrativo e organi di gestione, per cui l’Ente non avrebbe potuto operare diversamente da come ha operato, conferendo incarico alla struttura burocratica per la materiale attuazione dell’indirizzo fornito.

Il quarto motivo di ricorso è da un lato, e come già scritto, infondato in relazione alla dedotta violazione del principio del favor partecipationis e d’altro lato inammissibile in quanto il regolamento è stato adottato dal C.d.A. dell’Istituto con deliberazione n. 35 del 28 ottobre 2016 (salve integrazioni meramente formali causate da errori materiali;
cfr. doc. n. 7 dep. resistente 7 dicembre 2018) adeguandosi integralmente alle osservazioni espresse con nota prot. n. U.0498510.05-10-2016 della Direzione della Regione Lazio competente alla vigilanza sulle II.PP.A.B., emessa ai sensi della D.G.R. n. 429 del 4 agosto 2015 avente ad oggetto: “ Vigilanza sull'attività delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza (II.PP.A.B.) ”, che stabilisce che i controlli regionali debbano vertere anche sui regolamenti adottati dalle stesse pubbliche istituzioni, nota non impugnata.

Peraltro, la clausola di salvezza recata nell’art. 7 del Regolamento sulle locazioni (“ Resta comunque salva la insindacabile facoltà del Consiglio di Amministrazione di non procedere alla aggiudicazione o revocare la stessa per motivi di pubblico interesse ”) è previsione idonea a scongiurare la lamentata irragionevolezza o non proporzionalità, qualora le persone giuridiche evidenziassero le carenze patrimoniali ipotizzate da parte ricorrente;
mentre l’art. 10 c. 4 del Regolamento dà le debite disposizioni in tema di garanzia dell’adempimento.

Per cui anche nel merito le doglianze dedotte non sono persuasive.

Poiché non sono ravvisabili illegittimità nell’operato della resistente, oltre al ricorso anche la domanda di danno deve essere respinta.

Le spese sono regolate con il criterio di soccombenza e liquidate in dispositivo a favore dell’Amministrazione, mentre verso la controinteressata possono essere compensate, vista la minima attività difensiva svolta.