TAR Roma, sez. 1Q, sentenza 2024-07-29, n. 202415405

Pubblicato il 29/07/2024

N. 15405/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01415/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1415 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A L e M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento e/o per la declaratoria di nullità:

- del provvedimento dell'ANAC prot. n. 0087471, fasc. n. 3655/2021/SR, del 6 dicembre 2021, notificato via PEC in pari data, reso all'esito del procedimento USAN/NU/47223/2021/RP, di iscrizione della ricorrente nel casellario informatico (“casellario”) ai sensi dell'art. 213, c. 10, del D.Lgs. n. 50/2016 (“Provvedimento”);

- ove occorrer possa, dell'avvio del procedimento USAN/NU/47223/2021/RP, prot. n. 0073232, comunicato con PEC dell'8 ottobre 2021 (“avvio del procedimento”);

- ove occorrer possa, del Regolamento per la gestione del casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell'art. 213, c. 10, del D.Lgs. n. 50/2016, di cui alla delibera n. 861 del 2 ottobre 2019, modificato con decisione del Consiglio del 29 luglio 2020 (“Regolamento”) nei termini meglio precisati infra ;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché per la condanna dell'ANAC a eliminare l'annotazione dal Casellario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2024 il dott. Dario Aragno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La -OMISSIS- espone di aver partecipato alla gara per l’affidamento dei servizi di implementazione e della gestione del “Sistema Informativo Pugliese dell’Ambiente” (“SIPA”), indetta dalla Regione Puglia, ai sensi dell’art. 6, co. 1, lett. a) del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, con bando spedito il 28 giugno 2005 e pubblicato in GUUE n. 2005/S 126-124790 il 2 luglio 2005, quale mandante in RTI insieme a -OMISSIS- (mandataria) ed a -OMISSIS- e -OMISSIS- (altre mandanti), poi risultato aggiudicatario. Premettendo che l’esecuzione del servizio prevedeva un avanzamento in 3 «fasi», la ricorrente fa presente, in punto di fatto, che dopo la stipula di un primo contratto rep. 7712 del 28 novembre 2006 per la fornitura, installazione e attivazione del SIPA, e di un secondo contratto rep. 8010 del 1 marzo 2007, per l’avvio del servizio di gestione del SIPA, si è resa necessaria la sostituzione della mandataria -OMISSIS-, in stato di decozione, con la -OMISSIS-, formalizzando la novazione soggettiva del rapporto con la stazione appaltante con il contratto rep. 9464 del 10 luglio 2008.

A seguito dei problemi finanziari ai quali è andata incontro anche la nuova mandataria, la -OMISSIS- (“-OMISSIS-”), affittuaria del ramo d’azienda di -OMISSIS- relativo al progetto SIPA, ha presentato alla Regione Puglia, il 14 dicembre 2010, istanza di subentro nei contratti, dalla quale sarebbe scaturita una «fitta corrispondenza tra la Regione e la designata mandataria in merito sia all’efficacia del subentro… sia alla riqualificazione del servizio, atteso che il progetto tecnico per la realizzazione del SIPA, a suo tempo predisposto dal RTI, necessitava di un adeguamento alle nuove tecnologie e alle correlate esigenze della Regione» , fino all’avvio di un primo procedimento di risoluzione contrattuale, nel 2013, motivato con la mancata ottemperanza della mandataria alle condizioni di subentro e mai concluso.

La stazione appaltante ha, poi, avviato, in data 22 novembre 2019, cioè a distanza di circa 6 anni dal primo, un secondo procedimento di risoluzione contrattuale, giustificato, oltre che con il perdurante inadempimento della società -OMISSIS- alle prescrizioni alle quali era subordinato il subentro, anche con il presunto «atteggiamento dilatorio e inadempiente della società -OMISSIS- … a cui sono imputabili l’intervenuta perdita di finanziamenti a valere del POR FESR 2000-2006 per decorso dei termini di utilizzo degli stessi nonché l’intervenuta obsolescenza del progetto i cui rilasci collaudati non sono più funzionali ad alcuna ipotesi di reingegnerizzazione» .

All’esito del contraddittorio tra le parti, culminato nell’incontro del 9 gennaio 2020, la -OMISSIS- ha presentato alla Regione Puglia una proposta di aggiornamento per il completamento del progetto e, il 9 marzo 2020, la garanzia definitiva per l’adempimento delle obbligazioni contrattuali, giudicate, però, insufficienti dal committente, che, con la determina dirigenziale n. 207 del 19 maggio 2021, ha disposto la risoluzione del contratto per grave inadempimento, in asserita applicazione dell’art. 16, lett. a), del contratto rep. 7712/2006 e dell’art. 136 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (“codice”).

La decisione della stazione appaltante è stata contestata dinanzi al Tribunale di Bari con atto di citazione notificato il 31 gennaio 2022; ciò non ha impedito, in ogni caso, alla Regione Puglia di segnalare la risoluzione all’Autorità Nazionale Anticorruzione (“A.N.A.C.”), che l’8 ottobre 2021 ha notificato alle società costituenti l’RTI l’avvio del procedimento per l’iscrizione della notizia nel casellario dei contratti pubblici, ai sensi dell’art. 213, co. 10, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, in seno al quale le stesse, in data 5 novembre 2021, hanno presentato una memoria per segnalare, in particolare, l’insussistenza sia «di una norma ratione temporis vigente in ordine al potere dell’ANAC di iscrivere la Segnalazione nel Casellario nonché dei presupposti per la risoluzione ‘unilaterale’ ex art. 136 del D.Lgs. 163/2006 ricadendo la Gara interamente sotto l’egida del D.Lgs. n. 157/1995 con conseguente inapplicabilità del D.Lgs. n. 163/2006» , sia «di qualsivoglia clausola risolutiva espressa nei Contratti [o] notifica di una previa diffida ad adempiere ai sensi dell’art. 1454 c.c.» , senza, tuttavia, che sia stato consentito alle parti private né di replicare, diversamente dalla facoltà concessa ed esercitata dalla Regione Puglia, né di essere ascoltate, nonostante l’espressa istanza in tal senso.

L’A.N.A.C. ha, quindi, concluso il procedimento, disponendo, in data 6 dicembre 2021, l’annotazione nel casellario della risoluzione contrattuale nei confronti di -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS-, quali componenti dell’RTI.

2. Avverso il provvedimento dell’A.N.A.C. la -OMISSIS- ha proposto ricorso dinanzi a questo Tribunale, chiedendo, preliminarmente, che se ne dichiari la nullità ex art. 21- septies della l. 7 agosto 1990, n. 241, per difetto assoluto di attribuzione, derivante dall’assenza, nel d.lgs. 157/1995, in vigenza del quale è stata bandita la procedura, di una norma attributiva del potere di annotazione nei confronti dell’A.N.A.C., allora previsto solo per i lavori pubblici e non anche per i servizi, ai quali è stato esteso dal d.lgs. 163/2006, a nulla rilevando che i contratti siano stati stipulati dopo l’emanazione del codice, non essendo predicabile alcuna cesura tra fase ad evidenza pubblica e fase di esecuzione, come esplicitamente statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 1318/2020, con contestuale impugnazione anche dell’art. 8, co. 2, lett. b), del Regolamento per la gestione del casellario informatico dei contratti pubblici (di seguito anche “Regolamento”), «nella parte in cui non pone alcun distinguo in ragione del regime normativo applicabile ratione temporis alle vicende relative alla fase esecutiva dei contratti» .

La ricorrente ha, poi, chiesto l’annullamento del provvedimento per i motivi di seguito sinteticamente riportati:

- illegittimità della determina dirigenziale n. 207/2021, quale atto presupposto, per la mancanza, nel d.lgs. 157/1995, di una norma che attribuisca alle stazioni appaltanti il potere di risolvere unilateralmente i contratti, analoga a quella - introdotta, per la prima volta, dal d.lgs. 163/2006 - contenuta nell’art. 136 di tale codice e per l’insussistenza dei presupposti per l’operatività della risoluzione di diritto ai sensi degli artt. 1456 e 1454 c.c., in difetto di una clausola risolutiva espressa, alla quale non sarebbe riconducibile quella di mero stile contenuta nell’art. 16, lett.