Pubblicato il 29/08/2017

N. 00281/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00220/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 220 del 2014, proposto da:
Germania E F, rappresentata e difesa dall'Avvocato C M, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del Tar, in Parma, piazzale Santafiora n. 7;

contro

Agenzia delle Entrate rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliata in Bologna, via Guido Reni n. 4;

Per “accertare e dichiarare” il diritto all’inserimento nella sezione 1/F dell’elenco accluso al D.M. 28 dicembre 2000 n. 1390 dei vincitori del già richiamato concorso speciale a 999 posti di dirigente con conseguente accertamento del proprio diritto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale;

e in subordine “ accertare e dichiarare ” il diritto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale in conseguenza dello scorrimento della graduatoria relativa al citato concorso per n. 163 posti di dirigente presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze;

condannare l’Amministrazione alla stipula del contratto individuale di lavoro;

pronunciare sentenza costitutiva del rapporto di lavoro dirigenziale fra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e/o l’Agenzia delle Entrate ex art. 2932 c.c. e art. 63 del D. Lgs. n. 165/2001;

condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno patito in ragione della ritardata assunzione nella qualifica dirigenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 luglio 2017 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente partecipava al concorso indetto dal Ministero delle Finanze con D.M. 19 gennaio 1993 per la copertura di n. 999 posti di Primo Dirigente amministrativo classificandosi al 2494° posto come idonea non vincitrice (graduatoria pubblicata il 31 luglio 1999).

La stessa ricorrente partecipava anche al concorso indetto dalla medesima Amministrazione con D.D. del 2 luglio 1997 per la copertura di n. 163 posti di Dirigente ministeriale classificandosi al 502° posto della graduatoria, risultando anche in questo caso idonea non vincitrice (graduatoria pubblicata il 21 gennaio 2002).

Con ricorso proposto ai sensi dell’art. 63 del D. Lgs. 165/2001 depositato il 10 novembre 2010 (a distanza di 11 e 9 anni dalla pubblicazione delle graduatorie dei due richiamati concorsi) la ricorrente citava il Ministero dell’Economia e delle Finanze innanzi al Tribunale di Reggio Emilia – Sezione Lavoro per “ accertare e dichiarare ” il proprio diritto all’inserimento “ nella sezione 1/F dell’elenco accluso al D.M. 28 dicembre 2000, n. 1390, nella quale sono contemplati, ai sensi dell’art. 5, co. 1, i vincitori di concorso speciale a 999 posti di dirigente … in attesa del conferimento di un incarico dirigenziale ” o, in subordine, di “ accertare e dichiarare ” il proprio diritto “ all’inquadramento nella qualifica dirigenziale … in conseguenza dello scorrimento della graduatoria del concorso per titoli integrato da colloquio per n. 163 posti di Dirigente del ministero delle Finanze… ”.

In detta sede chiedeva, altresì, di “ accertare e dichiarare, quindi, l’obbligo del Ministero dell’Economia e delle Finanze e/o dell’Agenzia delle Entrate … di procedere alla stipula del contratto individuale di lavoro nella qualifica dirigenziale ” e di pronunciare “ sentenza costitutiva del rapporto di lavoro dirigenziale ” condannando il Ministero e/o l’Agenzia a procedere alla stipula del relativo contratto.

Il Tribunale adito, con sentenza n. 324/11 dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sul ritenuto presupposto che la ricorrente, nonostante il tenore delle domande formalmente proposte, avesse in realtà censurato “ la non corretta procedura delle convenute che, invece di attingere alla graduatoria, [avevano] deciso di coprire i posti mediante indizione di nuovi concorsi ” (pag. 14 del ricorso).

Detta sentenza veniva impugnata dalla ricorrente innanzi alla Corte di Appello di Bologna per veder affermare la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla controversia, deducendo in detta sede l’erroneità del convincimento del Tribunale poiché “ oggetto del giudizio di primo grado non era alcuna censura del potere amministrativo di procedere alla copertura delle numerose posizioni dirigenziali vacanti attraverso l’indizione di nuovi concorsi pubblici, bensì, il riconoscimento dell’odierna appellante all’inquadramento nella qualifica dirigenziale in virtù dell’istituto dello scorrimento delle graduatorie … attesa la sussistenza di numerose posizioni dirigenziali vacanti nell’organico delle amministrazioni appellate ” (pag. 14 del ricorso che riporta un passo dell’atto di appello).

La Corte di Appello, con sentenza n. 1215/13 del 15 ottobre 2013 rigettava l’appello confermando la sentenza impugnata ritenendo che la ricorrente, come già rilevato dal giudice di primo grado, avesse contestato in giudizio l’attività della pubblica amministrazione laddove manifestava la propria intenzione di procedere alla copertura di posizioni dirigenziali vacanti mediante indizione di nuovi concorsi o mediante copertura organica dei posti vacanti conferendo gli incarichi dirigenziali in questione ad altri funzionari non in possesso dei prescritti requisiti.

Con il presente ricorso la ricorrente riassumeva il giudizio innanzi alla Sezione ex art. 11, comma 2, c.p.a. riportando il testo integrale dell’atto di citazione (punto B del ricorso – pagg. 2/13) e affermando di voler riproporre “ le medesime questioni, in fatto e in diritto, di cui al ricorso introduttivo del giudizio così come innanzi integralmente riportato e trascritto ” (pag. 15 del ricorso).

L’Amministrazione si costituiva in giudizio con sola memoria formale chiedendo la reiezione del ricorso.

All’esito della pubblica udienza del 12 luglio 2017 la causa veniva decisa.

Preliminarmente deve farsi chiarezza sull’oggetto dell’odierna domanda.

La ricorrente, come già evidenziato, investe la Sezione a seguito di un doppio grado di giudizio innanzi al giudice ordinario all’esito del quale veniva dichiarato il difetto di giurisdizione sul presupposto che in quella sede l’interessata avesse contestato le scelte dell’Amministrazione circa le modalità di copertura delle vacanze organiche relative a posizioni dirigenziali (indizione di nuovi concorsi e/o conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti privi di requisiti).

In questa sede la ricorrente propone ricorso:

- riportando, come già evidenziato, integralmente l’atto introduttivo del giudizio di primo grado innanzi al Tribunale di Reggio Emilia;

- riassumendo sommariamente la vicenda (non di interesse ai fini della presente decisione) relativa all’impugnazione della delibera del Comitato di gestione dell’Agenzia delle Entrate n. 55/99 con la quale veniva modificato l’art. 24 del Regolamento di amministrazione dell’Agenzia delle Entrate, consentendo il conferimento, fino al 31 dicembre 2010, di incarichi dirigenziali in favore di funzionari non in possesso della qualifica dirigenziale, definita con sentenza di accoglimento del TAR Lazio n. 6884/2011 (pagg. 15/17 del ricorso);

- evidenziando che ciò nonostante l’Amministrazione non bandiva alcun concorso per la copertura “ delle numerose posizioni vacanti … risolvendosi, al contrario, nel conferimento illegittimo di veri e propri incarichi dirigenziali in favore di funzionati non dirigenti ” (pagg. 17/18 del ricorso);

- richiamando la vicenda (anche questa non di interesse in questa sede) relativa all’impugnazione del bando di selezione-concorso per il reclutamento di n. 175 Dirigenti di seconda fascia indetto dall’Agenzia delle Entrate con determinazione del 29 ottobre 2010, annullato con sentenza del TAR Lazio n. 7636/2011 (pag. 18 del ricorso);

- rammentando che la citata sentenza n. 6884/2011 veniva impugnata annunzi al Consiglio di Stato che rigettava l’appello con sentenza parziale sollevando con separata ordinanza questione di costituzionalità dell’art. 8, comma 24, del D.L. n. 16/2012 con il quale veniva operata una “ sanatoria ” degli incarichi dirigenziali illegittimamente conferiti (pag. 18 del ricorso);

- richiamando l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14/2011 con la quale veniva affermato che in presenza di un’esigenza di copertura di posizioni dirigenziali esiste “ un generale favore per l’utilizzazione delle graduatorie degli idonei ” (pag. 19 del ricorso).

Quanto al contenuto della domanda proposta in questa sede la ricorrente in ricorso sembra rinviare alle conclusioni dell’originario ricorso (“ Conclusioni: accogliersi il ricorso, con ogni conseguenza di legge ” – pag. 20 del ricorso) proposto innanzi al Tribunale civile che venivano in quella sede così specificate:

- “ accertare e dichiarare ” il diritto all’inserimento nella sezione 1/F dell’elenco accluso al D.M. 28 dicembre 2000 n. 1390 dei vincitori del già richiamato concorso speciale a 999 posti di dirigente con conseguente accertamento del proprio diritto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale;

- in subordine “ accertare e dichiarare ” il diritto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale in conseguenza dello scorrimento della graduatoria relativa al citato concorso per n. 163 posti di dirigente presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze;

- condannare l’Amministrazione alla stipula del contratto individuale di lavoro;

- pronunciare sentenza costitutiva del rapporto di lavoro dirigenziale fra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e/o l’Agenzia delle Entrate ex art. 2932 c.c. e art. 63 del D. Lgs. n. 165/2001;

- condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno patito in ragione della ritardata assunzione nella qualifica dirigenziale.

Ciò nonostante in sede di discussione la difesa della ricorrente, in esito ad espressa richiesta di chiarimenti avanzata dal Collegio, affermava che non sussisteva coincidenza fra la domanda proposta innanzi al giudice ordinario e quella odiernamente proposta.

La ricorrente precisava, infatti, che con l’odierno ricorso tendeva ad ottenere una pronunzia di accertamento del proprio interesse legittimo al conseguimento della qualifica dirigenziale e, con riferimento ai provvedimenti lesivi della propria posizione adottati nel corso degli anni dall’Amministrazione, e non impugnati, chiedeva la remissione in termini per errore scusabile.

Il ricorso è inammissibile.

Preliminarmente deve rilevarsi che ai sensi dell’art. 40 c.p.a. il ricorso deve contenere l’indicazione dell’oggetto della domanda (comma 1.b) nonché l’indicazione dei provvedimenti chiesti al giudice (comma 1.f).

Nel caso di specie sussiste una oggettiva indeterminatezza della domanda proposta da parte ricorrente che in ricorso si limita a riportare integralmente l’atto introduttivo del giudizio innanzi al Tribunale di Reggio Emilia affermando espressamente di voler riproporre le medesime domande (come conferma la già evidenziata omessa formulazione di domande autonome nelle conclusioni del presente ricorso) mentre, in sede di discussione, afferma di voler avanzare una diversa pretesa mediante proposizione di una domanda che la difesa della ricorrente dichiara espressamente essere diversa da quella presentata innanzi al giudice ordinario.

Ciò premesso, e rilevata l’inammissibilità di un mutamento di domanda in corso di giudizio (nel caso di specie, specificata solo in sede di discussione del ricorso ed avente efficacia abdicativa rispetto a quanto originariamente richiesto), non può non rilevarsi la contraddittorietà di quanto da ultimo richiesto.

Parte ricorrente, infatti, se da un lato chiede l’accertamento del proprio interesse legittimo al conseguimento della qualifica dirigenziale (senza peraltro alcuna allegazione a sostegno della pretesa se non, come evidenziato, una generica critica alle modalità di copertura delle posizioni dirigenziali da parte dell’Amministrazione già sindacate in diversi giudizi), dall’altro chiede una remissione in termini per errore scusabile sottintendendo con ciò l’esistenza di provvedimenti (che in ogni caso non vengono indicati) tuttora efficaci che tale conferimento non consentirebbero.

Il ricorso, una volta precisata la domanda nei suesposti termini, deve essere dichiarato inammissibile.

Sotto un primo profilo, la ricorrente non è risultata vincitrice in alcuno dei due concorsi ai quali ha partecipato né ha impugnato gli esiti di detti concorsi limitandosi, in questa sede, a censurare genericamente scelte gestionali dell’Amministrazione che si sarebbe risolta ad una copertura dei posti vacanti mediante illegittime procedure concorsuali ed altrettanto illegittimi conferimenti di incarico dirigenziale in favore di soggetti privi dei requisiti necessari.

Con riferimento a tali iniziative, che la ricorrente ritiene essere lesive del proprio interesse all’assunzione dell’incarico dirigenziale, avanza all’odierna discussione istanza di remissione in termini.

L’istanza, a tacere della estrema genericità che la renderebbe per ciò solo di dubbia ammissibilità, non è accogliibile.

Parte ricorrente, infatti, non indica quali sarebbero gli atti lesivi che in ipotesi intenderebbe impugnare (gli unici riferimenti contenuti in ricorso sono al bando di selezione-concorso per il reclutamento di n. 175 Dirigenti di seconda fascia indetto dall’Agenzia delle Entrate con determinazione del 29 ottobre 2010 e alla delibera del Comitato di gestione dell’Agenzia delle Entrate n. 55/99, entrambi già impugnati e annullati in separato giudizio innanzi ad altro giudice) né specifica le ragioni che ne giustificherebbero una tardiva impugnazione (con riferimento a tale profilo non può non rilevarsi, altresì, che parte ricorrente non ha mai agito per conseguire uno scorrimento delle graduatorie nel periodo di validità delle stesse).

Aderendo pertanto alla qualificazione della domanda oggetto del presente giudizio nei termini di cui alle sentenze del giudice ordinario di primo e secondo grado, riconoscendola quindi diretta a contestare l’esercizio del potere amministrativo di scelta delle modalità di copertura delle vacanze organiche mediante nuove indizioni di concorsi o mediante conferimenti diretti, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile in ragione della mancata specificazione dei provvedimenti censurati e, in ogni caso, irricevibile trattandosi di vicende (quelle illustrate nelle narrative del ricorso) risalenti nel tempo.

In ogni caso, anche individuando l’oggetto della domanda in quello specificato in sede di ricorso innanzi al Tribunale del Lavoro riprodotto (mediante “ taglia e incolla ”) nel presente ricorso (domanda, come più volte evidenziato, riqualificata in termini affatto differenti dal giudice ordinario in due gradi di giudizio con la conseguenza che non ricorre una identità fra le domande proposte nelle due differenti sedi) il ricorso è in ogni caso inammissibile per difetto di giurisdizione.

Come anticipato parte ricorrente chiede di “ accertare e dichiarare ” il diritto all’inserimento nella sezione 1/F dell’elenco accluso al D.M. 28 dicembre 2000 n. 1390 dei vincitori del già richiamato concorso speciale a 999 posti di dirigente con conseguente accertamento del proprio diritto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale o, in subordine, che le venga riconosciuto l’inquadramento nella qualifica dirigenziale in conseguenza dello scorrimento della graduatoria relativa al citato concorso per n. 163 posti di dirigente presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze con condanna dell’Amministrazione alla stipula del relativo contratto o, ancora, con pronunzia di sentenza costitutiva del rapporto di lavoro dirigenziale.

Il criterio di riparto di giurisdizione nella presente materia è enunciato dall’art. 63 del D. Lgs. n. 165/20011 disponendo che “ sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, incluse le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, comunque denominate e corrisposte, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti ”.

Sul punto la Sezione, rifacendosi a consolidata giurisprudenza, ha di recente rilevato che “ in materia di controversie relative a procedure concorsuali nell'ambito del pubblico impiego privatizzato il giudice della giurisdizione (v. ord.ze Cass. civ. SS.UU. 10404 e 10409 - 6 maggio 2013, ma cfr. anche sent. SS.UU. 3032/2011;
16527/2008) ha affermato che “appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della domanda, avanzata dal candidato utilmente collocato nella graduatoria finale, riguardante la pretesa al riconoscimento del diritto allo "scorrimento" della graduatoria del concorso espletato, posto che in tal caso si fa valere, al di fuori dell'ambito della procedura concorsuale, il "diritto all'assunzione";
ove, invece, la pretesa al riconoscimento del suddetto diritto sia consequenziale alla negazione degli effetti del provvedimento di indizione di una nuova procedura concorsuale, la contestazione investe l'esercizio del potere dell'Amministrazione di merito, a cui corrisponde una situazione di interesse legittimo, la cui tutela spetta al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 63 comma 4 T.U. 30 marzo 2001 n. 165” ” (TAR Emilia Romagna, Parma, n.75/2017)

Il collocamento a valle della procedura concorsuale degli adempimenti pretesi da parte ricorrente colloca la presente controversia al di fuori del perimetro di cognizione del giudice amministrativo.

Per quanto precede il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

Stante l’assenza di attività difensiva della resistente Amministrazione, costituita con sola memoria formale, sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio.