N. 00440/2010 REG.SEN.

N. 00068/2006 REG.RIC.

N. 00372/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2006, proposto da:
B D, B I e G C, rappresentati e difesi dagli avv. M B e B C, con domicilio eletto presso M B in Perugia, viale Indipendenza, 49;

contro

- Comune di Panicale, rappresentato e difeso dall'avv. C C, con domicilio eletto presso C C in Perugia, via Bartolo, 43;
- Prima Commissione Consiliare Permanente del Comune Panicale;

sul ricorso numero di registro generale 372 del 2007, proposto da:
Baiocco Otello, Coppetti Annunziata, B D, B I e G C, rappresentati e difesi dagli avv. B C e M B, con domicilio eletto presso M B in Perugia, viale Indipendenza, 49;

contro

Comune di Panicale, rappresentato e difeso dall'avv. C C, con domicilio eletto presso C C in Perugia, via Bartolo, 43;

per l'annullamento

* quanto al ricorso n. 68 del 2006:

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 67 in data 7 novembre 2005, nella parte di interesse, unitamente ad ogni altro atto presupposto, inerente e/o consequenziale (con particolare riferimento alle deliberazioni consiliari n. 96 in data 30 dicembre 2004 e n. 66 in data 7 novembre 2005 ed all’articolo 43 delle N.T.A. del P.R.G. adottato con la predetta deliberazione n. 96/2004);

** quanto al ricorso n. 372 del 2007:

- della deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 in data 26 luglio 2007, nella parte di interesse, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

- della deliberazione del Consiglio Comunale n. 32 in data 13 giugno 2008 (ricorso per motivi aggiunti);

nonché per il risarcimento

dei danni derivanti dall’adozione dei provvedimenti impugnati;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Panicale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2010 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Panicale, con deliberazioni consiliari n. 95 e n. 96 in data 30 dicembre 2004, ha adottato, rispettivamente, la Parte Strutturale e la Parte Operativa del nuovo P.R.G.

I terreni di proprietà dei ricorrenti, classificati zona “B” di completamento dal precedente piano (con indice di edificabilità fondiaria di 1,5 mc/mq), sono stati classificati in parte (foglio 40, particella 494 e parte della 533) come zona “B0” (con indice 1 mc/mq) e per il resto (parte residua della part.lla 533) come zona “Vp*” – verde privato a protezione dei centri storici (nella quale, ai sensi dell’articolo 43 delle N.T.A., sono vietati sia nuove edificazioni sia l’ampliamento degli edifici esistenti).

Uno dei ricorrenti, in sede di osservazioni al P.R.G., ha chiesto il ripristino della precedente destinazione edificatoria, sottolineando che per l’area era stato presentato nel 2004 un progetto per la realizzazione di un altro (due edifici erano stati precedentemente realizzati dai ricorrenti, per una volumetria complessiva di circa 2.000 mc, inferiore a quella consentita dal precedente P.R.G., pari a 5.000 mc.) edificio di civile abitazione;
va sottolineato che detto progetto era stato ritenuto dalla commissione edilizia non compatibile con i valori paesaggistici della zona (così che con nota prot. 14300 in data 25 ottobre 2004, il Comune aveva “suggerito” una modifica della tipologia costruttiva e delle altezze).

L’osservazione al P.R.G. è stata respinta, nell’ambito della deliberazione consiliare n. 67 in data 7 novembre 2005, in quanto “il comparto che già ospita due fabbricati di cui uno recentemente edificato, appare già sufficientemente saturo. La reintroduzione dell’area edificabile richiesta si andrebbe a collocare in un ambito difficilmente edificabile senza la esecuzione di opere di rilevante impatto collocate in prossimità di un incrocio stradale;
il tutto posto in ambito panoramico sottoposto a tutela paesaggistica di delicata esposizione panoramica”.

2. Con un primo ricorso (n. 68/2006) i ricorrenti impugnano detta deliberazione n. 67/2005, nella parte indicata (unitamente agli atti presupposti, tra cui la deliberazione di adozione del P.R.G.).

Lamentando il sostanziale azzeramento delle residue potenzialità edificatorie dei terreni suddetti, deducono le censure appresso sintetizzate.

2.1. Sarebbe stato violato l’iter procedimentale previsto dalla l.r. 31/1997 ai fini dell’approvazione del P.R.G., prescindendo dalle determinazioni spettanti alla Provincia di Perugia.

2.2. La destinazione “Vp*” darebbe luogo ad un vincolo espropriativo, in violazione degli articoli 9-11 del d.P.R. 327/2001 e dell’articolo 42 Cost.

2.3. La scelta non sarebbe sorretta da adeguata motivazione, avrebbe la funzione di congelare ogni edificazione sull’area (e non di creare una fascia di protezione) e sarebbe manifestamente illogica, ingiusta e viziata da disparità di trattamento (alla luce della destinazione edificatoria impressa a terreni con identiche caratteristiche).

3. Con deliberazioni consiliari n. 45 e n. 46 in data 26 luglio 2007, il Comune di Panicale ha provveduto ad approvare il P.R.G.

La proprietà dei ricorrenti classificata “Vp*”, alla luce delle prescrizioni della Provincia di Perugia, è stata riclassificata zona “E” - area agricola priva di particolare interesse, mentre per la restante parte è stata confermata la classificazione “B0”.

4. Con un secondo ricorso (n. 372/2007) i ricorrenti originari (insieme agli altri familiari comproprietari dell’area) impugnano detto provvedimento.

Sottolineano che l’originale macroarea (macroarea produttiva 3 – “MP3”) all’interno della quale ricadevano i suoli di loro proprietà è stata ristretta rispetto alle previsioni del P.R.G. adottato, e inoltre la porzione già classificata “Vp*” è stata stralciata con una sorta di taglio ad “U” rispetto al tratto rettilineo che la perimetra in quel punto.

Deducono le censure appresso sintetizzate, riferite a vizi di violazione degli articoli 3, 42 e 97 Cost.;
1, 3 e 7 della legge 241/1990;
2, 3, 5, 7 e 12 della l.r. 31/1997 e 2, 3, 4 e 29, della l.r. 11/2005, nonché 27 della l.r. 27/2000, ed eccesso di potere sotto vari profili.

Chiedono anche la condanna del Comune al risarcimento dei danni conseguenti.

4.1. Nel caso in esame sussistono i presupposti affinché l’obbligo di motivazione delle decisioni urbanistiche sia, non meramente generico, bensì pregnante, onde rendere evidenti e comprensibili le ragioni sottese alla scelta del Comune di sacrificare i diritti edificatori dei proprietari, con specificazione dell’interesse pubblico perseguito in concreto.

Al contrario, manca negli atti impugnati ogni giustificazione della scelta urbanistica avversata.

4.2. Di più, detta scelta contrasta con le previsioni del documento programmatico (elaborato congiuntamente al Comune di Piegaro per la redazione dei rispettivi P.R.G., e) fatto proprio con deliberazione consiliare n. 58 in data 13 novembre 2003. Ivi, infatti, coerentemente con quanto stabilito dall’articolo 2 della l.r. 31/1997 (oggi, dagli articoli 2 e 3 della l.r. 11/2005) e dall’articolo 27, comma 4, della l,r, 27/2000, si afferma (nella II Sezione, dedicata al P.R.G. di Panicale) che “Nelle zone residenziali già edificate (Zone B e C), il P.R.G. prevederà la possibilità di ampliamento minimo degli edifici esistenti (anche qualora abbiano utilizzato tutto il volume disponibile), per consentire il mantenimento del nucleo familiare”.

4.3. Le motivazioni con cui è stata a suo tempo respinta l’osservazione al P.R.G. adottato, non valgono a giustificare la scelta, poiché risultano contraddette dal fatto che:

- il P.R.G. ha ampliato le contigue zone “C” di espansione, il che poco si concilia con l’asserita “posizione panoramica” dei terreni, tenuto conto che l’intera macroarea è stata sottoposta a vincolo paesaggistico con il d.m. 28 settembre 1967;

- il P.R.G. prevede, proprio in corrispondenza dell’ “incrocio stradale” (rispetto al quale già il progetto edificatorio presentato dai ricorrenti nel 2004 risultava compatibile con la vigente normativa sulle distanze stradali), la realizzazione di un campo sportivo e delle relative attrezzature;

- la stessa macroarea “MP3” è stata ridefinita e la porzione della particella 533 già classificata “Vp*” è stata stralciata da essa.

4.4. La ridelimitazione della macroarea “MP3”, mediante riclassificazione di una singola e ben individuata porzione di territorio (che passa dal sistema dello “Spazio urbano” a quello dello “Spazio rurale” – cfr. articolo 6 delle N.T.A.-S), concretizzano una vera e propria “variante specifica”, che avrebbe richiesto la riadozione del P.R.G. onde consentire una nuova fase partecipativa.

5. Con deliberazione consiliare n. 32 in data 13 giugno 2008, il Comune, alla luce della deliberazione della Giunta Provinciale n. 174 in data 7 aprile 2008, ha provveduto a correggere alcuni errori materiali nella Parte Strutturale del P.R.G.

I ricorrenti l’hanno impugnata (con dichiarato intento tuzioristico), nella parte in cui non modifica le predette destinazioni da essi ritenute pregiudizievoli, mediante motivi aggiunti al ricorso n. 372/2007.

6. Resiste, controdeducendo puntualmente, il Comune di Panicale.

7. Stante l’evidente connessione oggettiva, oltre che soggettiva, i ricorsi possono essere riuniti, ai fini di un’unica decisione.

8. Il ricorso n. 68/2006 è inammissibile.

La delibera di controdeduzioni impugnata col ricorso in esame costituisce atto interno al procedimento di approvazione del piano regolatore, insuscettibile ex se di determinare una lesione di interessi, riconducibile solo all'adozione (che, nel caso in esame, risulta impugnata dai ricorrenti soltanto come atto presupposto, tardivamente rispetto alla sua pubblicazione) e/o all'approvazione dello strumento urbanistico (cfr. Cons. Stato, IV, 17 dicembre 2003, n. 8254 e 4 luglio 1990, n. 544;
II, 17 aprile 1995, n. 2730/95;
da ultimo, TAR Lombardia, Milano, II, 15 dicembre 2009, n. 5336;
7 ottobre 2008, n. 4719).

Diverso potrebbe essere il caso in cui, dall’accoglimento di osservazioni, discendesse una modifica delle misure di salvaguardia, tale da risultare lesiva ed essere impugnata, ma evidentemente non è questo il caso in esame.

Tuttavia, i ricorrenti sostengono che, con la deliberazione n. 67/2005, il Comune di Panicale non si sarebbe limitato a decidere in ordine alle osservazioni presentate, ma avrebbe anche (sia pur con una illegittima anticipazione della sequenza procedimentale, che avrebbe richiesto l’esame in sede di Conferenza Istituzionale presso la Provincia, e solo successivamente la fase di approvazione) approvato la Parte Operativa del P.R.G.

Il Collegio osserva che tale argomento fa leva su una certa ambiguità terminologica del provvedimento, ma non assume rilievo sostanziale.

La deliberazione, al punto 3), effettivamente, dispone di “approvare” il P.R.G.;
ma ciò fa, espressamente, “ai sensi dell’art. 7, comma 6 e 6-bis, della L.R. n. 31/97, così come modificata dalla L.R. 34/2000” – disposizioni che concernono la pronuncia del Consiglio comunale sulle osservazioni e l’applicazione delle misure di salvaguardia conseguenti all’accoglimento delle osservazioni.

Non vi è pertanto dubbio che il potere esercitato sia quello di decisione delle osservazioni, e non quello di approvazione (nel senso proprio dell’istituto) del P.R.G.

9. Peraltro, la deliberazione comunale di adozione è ormai superata dall’approvazione del P.R.G., che ha parzialmente modificato la destinazione della proprietà dei ricorrenti.

Occorre dunque esaminare il ricorso n. 372/2007.

9.1. Giova anzitutto ricordare gli orientamenti consolidati della giurisprudenza in tema di motivazione delle scelte contenute negli strumenti di pianificazione urbanistica.

Con riguardo all'alto livello di discrezionalità nelle scelte di piano, che determina il conseguente dovere motivazionale, le scelte effettuate dalla amministrazione in sede di pianificazione urbanistica non necessitano di dettagliata motivazione oltre quella che si evince dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nella predisposizione del piano stesso. In proposito, è sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di piano, salvo i casi particolari – connotati da aspettative o affidamenti particolarmente qualificati - in cui si configuri uno specifico obbligo motivazionale a carico dell'Amministrazione (cfr., recentemente, tra le altre, Cons. Stato, IV, 1 marzo 2010, n. 1182;
26 aprile 2009, n. 2293).

In particolare, le posizioni dei soggetti privati appaiono meritevoli di specifica considerazione, in presenza di aspettative legate al superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1969, n. 1444, o di affidamenti derivanti dall'avvenuta stipula di una convenzione di lottizzazione, ovvero da accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, o da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione (cfr., recentemente, tra le altre, Cons. Stato, IV, 12 marzo 2009, n. 1477;
21 dicembre 2009, n. 8514).

E’ pacifico che nessuna di dette ipotesi sussistesse nel caso in esame.

9.2. La riduzione dei diritti edificatori dei ricorrenti sembra trovare sufficiente giustificazione nei criteri generali sottesi all’approvazione del P.R.G..

Infatti, dagli atti (cfr. verbali della Conferenza Istituzionale in data 8 e 23 maggio 2007, deliberazione della Giunta provinciale n. 290 in data 4 giugno 2007) si evince che la modifica contestata è riconducibile nell’ambito di un generale ridimensionamento delle potenzialità edificatorie, conseguente al recepimento delle indicazioni deliberate nella Conferenza Istituzionale, ed applicato all’intero territorio comunale per estendere l’uso agricolo del suolo altrimenti al di sotto del livello stabilito dal P.T.C.P. della Provincia di Perugia.

Nello stesso senso va la motivazione sottesa al rigetto delle osservazioni presentate dopo l’adozione del P.R.G., laddove era stato rilevato che il comparto “appare già sufficientemente saturo”.

9.3. D’altro canto, non sembra sussistere il contrasto con il documento programmatico (per quanto possano rilevare i relativi indirizzi, laddove superati da puntuali indicazioni emerse in sede di Conferenza Istituzionale per assicurare la coerenza del P.R.G. rispetto alla prevalente pianificazione di tutela di livello territoriale), posto che la potenzialità edificatoria dell’area non è stata – come lamentano i ricorrenti – azzerata, bensì ridotta.

In proposito, può sottolinearsi che i ricorrenti, secondo la loro prospettazione, compongono due nuclei familiari, di complessive cinque persone, ed abitano in due edifici (con una volumetria complessiva di 2.000 mc). Pertanto, deve convenirsi con la difesa del Comune, laddove sottolinea che la volumetria residua comprende largamente quegli “ampliamenti minimi” funzionali alle esigenze di “mantenimento” dei nuclei familiari dei ricorrenti, che la normativa regionale considera meritevoli di tutela, e che anche il documento programmatico della pianificazione aveva inteso salvaguardare.

9.4. Neanche i rilievi concernenti l’impatto paesaggistico della edificazione (nella consistenza volumetrica originariamente prevista) e la sua inopportunità, su parte della proprietà dei ricorrenti, in forza della prossimità con un incrocio stradale, sembra possano inficiare la scelta urbanistica.

Appare anzitutto evidente come l’esistenza di un vincolo paesaggistico, favorisca di per sé una limitazione delle trasformazioni edificatorie.

La circostanza che il vincolo comprenda anche aree contigue, per le quali, pur in presenza di analoghe esigenze di tutela, è stata ampliata la classificazione come zona “C”, non appare di per sé significativa per dimostrare la contraddittorietà delle scelte urbanistiche rispetto ai criteri generali invocati dal Comune, né la pretestuosità di tale riferimento.

Infatti, per le zone “C” in questione il P.R.G. stabilisce un indice di edificabilità di soli 0,35 mc/mq, e quindi da detto ampliamento di aree edificabili non deriva un aumento della volumetria complessiva;
e comunque, la disparità di trattamento presuppone che vengano comparate situazioni coincidenti, o quanto meno largamente simili (quanto ai caratteri morfologici, ubicazionali, vegetazionali, insediativi, etc. delle aree interessate): ciò che i ricorrenti non hanno dimostrato, né specificamente argomentato.

Per quanto concerne la localizzazione, in prossimità dell’incrocio, di impianti sportivi, tale circostanza non contraddice, né sminuisce l’incidenza negativa che potrebbe avere un’ulteriore edificazione residenziale privata.

9.5. La riclassificazione della porzione della particella 533 a zona E non trasforma la modifica del P.R.G. in itinere in un nuovo P.R.G., o in una vera e propria variante.

A parte le qualificazioni formali della zonizzazione, è evidente che si è trattato di una modifica di consistenza quantitativa marginale (si tratta di circa 1.000 mq) rispetto all’estensione della macroarea, e sostanzialmente ininfluente dal punto di vista dei proprietari (la classificazione a zona “E” comporta, né più né meno della precedente a zona “Vp*”, l’inedificabilità dell’area).

E comunque tale modifica, come esposto, sembra derivare dalle prescrizioni dettate in sede di Conferenza Istituzionale.

Pertanto, si inserisce fisiologicamente nel procedimento di formazione progressiva del P.R.G. previsto dalla normativa regionale e non comporta la necessità di riavviare il procedimento di pianificazione a partire dalla fase di adozione.

9.6. Stante l’infondatezza delle censure prospettate nei confronti dei provvedimenti impugnati, non vi è motivo di esaminare la richiesta risarcitoria, che presuppone l’illegittimità di detti provvedimenti.

10. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.