Pubblicato il 06/05/2024

N. 08906/2024 REG.PROV.COLL.

N. 09332/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9332 del 2022, proposto da
A S, rappresentato e difeso dagli avvocati A S e G O, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

P D M e L V, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della graduatoria di merito del concorso interno per titoli per la copertura di n. 2662 posti per Vice-ispettore del ruolo degli Ispettori della Polizia di Stato, indetto con decreto n. 333-B /12P.7.29, del 31 dicembre 2020, approvata con decreto della Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato (di seguito, DAGEP) del Dipartimento di Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno del 21 giugno 2022, come rideterminata con decreto del 5 luglio 2022, nella misura in cui il ricorrente non è inserito tra i vincitori;

- dei menzionati decreti del Direttore Centrale del DAGEP del 21 giugno e del 5 luglio 2022 di approvazione e successiva rideterminazione della suddetta graduatoria di merito;

- della circolare prot. n. 23868, del 13 luglio 2022, del DAGEP, che dispone l'avvio delle procedure di assegnazione e del corso di formazione per il 28 luglio 2022;

- del decreto n. 333-B /12P.7.29, del 31 dicembre 2020, con il quale il Capo della Polizia – Direttore Generale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno ha indetto il citato concorso per titoli per la copertura di n. 2662 posti di vice-ispettore riservato al personale appartenente al ruolo dei Sovrintendenti, nelle parte in cui non ha consentito al ricorrente, candidato promosso per meriti straordinari, di indicare nella domanda di partecipazione la sua effettiva di anzianità nel ruolo e nella qualifica di Sovrintendente Capo e non ha previsto che la Commissione esaminatrice, nell'attribuzione dei punteggi relativi ai titoli di servizio, dovesse tenere conto degli effettivi titoli di servizio maturati dai candidati promossi per meriti straordinari ai sensi dell'art. 75, comma 1°, del D.P.R. 335/1982, come modificato dalla sentenza n. 224/2020 della Corte Costituzionale;

- ove occorra, del verbale del 18 giugno 2021 con cui la Commissione esaminatrice del suddetto concorso ha determinato i criteri di valutazione dei titoli ed i punteggi da attribuire a ciascuna tipologia di titolo;

- degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2024 il dott. A G L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. A S è un appartenente alla Polizia di Stato che con decreto 30 gennaio 2014 è stato promosso alla qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato per meriti straordinari (per aver salvato, il 24 agosto 2011, un uomo che, in grave alterazione psicofisica, minacciava di suicidarsi dal cornicione di un palazzo) ai sensi dell’art. 72 e 75 d.p.r. n. 335/1982.

La decorrenza giuridica di tale promozione è stata fissata al 24 agosto 2011, in coerenza con quanto previsto dal richiamato art. 75 d.p.r. n. 335/1982, ai sensi del quale « le promozioni [per merito straordinario] decorrono dalla data del verificarsi dei fatti e vengono conferite anche in soprannumero, riassorbibile con le vacanze ordinarie ».

2. Successivamente, l’amministrazione resistente, con D.M. 1 febbraio 2012 ha bandito un concorso interno per l’accesso alla qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato, i cui vincitori sono stati nominati nella qualifica con decorrenza giuridica dal 1 gennaio 2004, in applicazione dell’art. 24- quater , d.p.r. n. 335/1982, secondo cui i vincitori di tali procedure « vengono nominati con decorrenza giuridica dal 1 gennaio dell'anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze [in organico coperte con la procedura concorsuale]».

3. Con sentenza 27 ottobre 2020, n. 224, la Corte costituzionale è intervenuta sulla normativa che disciplina la decorrenza delle promozioni per merito straordinario, dichiarando « l’illegittimità costituzionale dell’art. 75, primo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982, nella parte in cui non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi dei fatti ».

La Corte, segnatamente, ha ritenuto l’illegittimità costituzionale dell’art. 75, comma 1, d.p.r. n. 335/1982, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nella parte in cui, ancorando la decorrenza giuridica della promozione per merito straordinario nel ruolo di vice sovrintendente della Polizia di Stato alla data nella quale si è verificato il fatto che ha dato luogo alla promozione, determina una disparità di trattamento (che si riverbera anche sui principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa) rispetto ai vice sovrintendenti promossi alla qualifica a seguito di procedure selettive interne, per le quali – come si è evidenziato supra sub 2 – l’art. 24- quate r, comma 7, d.p.r. n. 335/1982, prevede la retrodatazione della decorrenza giuridica della nomina alla data del 1 gennaio successivo a quello in cui si sono verificate le vacanze.

La Corte costituzionale – in altri termini – ha ritenuto illegittimo il meccanismo, determinato dal combinato disposto degli artt. 24- quater , comma 7, e 75, comma 1, d.p.r. n. 335/1982, che consentiva ai soggetti promossi in ragione di una procedura selettiva successiva di sopravanzare nell’anzianità nella nuova qualifica – attraverso il meccanismo della retrodatazione della nomina alla data di insorgenza delle vacanze – coloro che erano stati promossi per merito straordinario.

Al fine di rimuovere tale aporia, la Corte costituzionale ha statuito che « la reductio ad legitimitatem della disposizione censurata può farsi – con riferimento alla fattispecie in esame – escludendo lo “scavalcamento” nella decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente da parte di coloro che l’abbiano conseguita con procedura concorsuale o selettiva (e quindi dal 1 gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze) in un momento successivo rispetto alla nomina di quelli che la stessa qualifica abbiano in precedenza già ottenuto per merito straordinario (e quindi con decorrenza «dalla data del verificarsi dei fatti» posti a fondamento della nomina stessa) », precisando che « ciò può realizzarsi mediante il necessario riallineamento della decorrenza giuridica della nomina di questi ultimi a quella dei primi nell’ipotesi in cui, in concreto, tale evenienza si verifichi, senza peraltro che ciò incida sulla decorrenza economica che – come già rilevato – non soffre la differenziazione qui censurata ».

4. Dopo la pubblicazione della predetta sentenza, con decreto 31 dicembre 2020, il Ministero dell'Interno ha bandito un concorso per titoli per la copertura di n. 2662 posti di vice ispettore riservato al personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti, di cui, in particolare, n. 1331 posti destinati ai soli sovrintendenti Capo (ovvero il concorso oggetto del presente giudizio).

La lex specialis della procedura prevedeva che i candidati avrebbero dovuto presentare la propria domanda di partecipazione, entro trenta giorni dalla pubblicazione del bando, esclusivamente mediante l'utilizzo della procedura informatica presente sul portale dedicati ai concorsi (che non prevedeva la possibilità di rendere dichiarazioni aggiuntive rispetto a quelle predefinite, né consentiva l’aggiunta di note o postille);
disponeva che nella loro istanza i candidati avrebbero dovuto indicare anche « la data di assunzione, la qualifica rivestita e la data di decorrenza nella qualifica e nel ruolo » e « tutti i titoli che intende [vano] sottoporre alla valutazione della commissione esaminatrice con il giorno del rilascio e l'eventuale giudizio conseguito »;
richiedeva che i candidati presentassero apposita dichiarazione « di essere a conoscenza delle responsabilità anche penali previste anche in caso di dichiarazioni mendaci, ai sensi degli artt. 75 e 76 del D.P.R. 445 del 2000 » (cfr. art. 3 del bando).

La medesima lex specialis – all’art. 5, comma 1 – indicava le « categorie di titoli ammessi a valutazione », tra i quali figuravano:

- l’anzianità complessiva di servizio (fino a un massimo di 11 punti);

- l’anzianità complessiva nel ruolo dei sovrintendenti (fino a punti 13);

- l’anzianità nella qualifica di sovrintendente capo (fino a punti 11).

Il medesimo art. 5 del bando, al comma 3, prevedeva poi che sarebbero stati valutati i soli « titoli posseduti dai candidati alla data di scadenza della domanda di partecipazione al concorso, che siano stati in essa indicati e risultino, altresì, dallo stato matricolare, secondo quanto previsto dalla normativa vigente ».

L’art. 6, comma 2, del bando infine prevedeva che « a parità di punteggio prevalgono, nell'ordine, l'anzianità di ruolo, l'anzianità di qualifica e la maggiore età ».

Più in generale, per quel che rileva nell’ambito del presente giudizio, la lex specialis della procedura non teneva in alcun modo conto del mutamento del contesto normativo di riferimento conseguente alla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020, né consentiva ai partecipanti di specificare se gli stessi erano stati promossi al ruolo dei sovrintendenti per meriti straordinari e si trovavano nelle condizioni nelle quali la sentenza della Corte costituzionale aveva ritenuto necessario un intervento correttivo di riallineamento della decorrenza giuridica della nomina.

5. Il ricorrente, in possesso dei requisiti previsti dal bando, ha quindi presentato tempestivamente istanza di partecipazione alla procedura concorsuale, dichiarando – al comprensibile fine di non incorrere nel rischio di essere accusato di dichiarazioni mendaci – la qualifica rivestita e la data di decorrenza nella qualifica e nel ruolo, così come risultanti dallo stato matricolare, senza precisare che – in applicazione del meccanismo stabilito da Corte costituzionale, n. 224/2020 – la sua nomina nel ruolo dei sovrintendenti avrebbe dovuto essere considerata decorrente a fini giuridici dal 1 gennaio 2004, ovvero riallineata alla decorrenza giuridica della immissione in ruolo dei vincitori del concorso interno alla qualifica di vice sovrintendente indetto con il D.M. 1 febbraio 2012 (il primo bandito dopo la data di decorrenza della promozione per merito straordinario di cui ha beneficiato il ricorrente).

6. Nelle more dello svolgimento della procedura concorsuale, con ricorso iscritto innanzi a questo Tribunale al r.g. n. 3409/2021, alcuni appartenenti alla Polizia di Stato promossi per meriti straordinari come il ricorrente hanno impugnato il bando del concorso deducendone l’illegittimità, per contrasto con l’art. 75, comma 1, d.p.r. 335/1982, come modificato dalla già richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 224/2020, nelle parti in cui non consentiva ai candidati di dichiarare in seno alla domanda l'effettiva anzianità nel ruolo e nella qualifica e stabiliva i punteggi da assegnare ai titoli di servizio sulla scorta dell’anzianità di ruolo e di qualifica indicate dallo stato matricolare.

7. Con ordinanza Tar Lazio, I- quater , 14 aprile 2021, n. 2200, questo Tribunale ha « ritenuto opportuno al fine di non vanificare la tutela cautelare, consentire ai ricorrenti di integrare la domanda di partecipazione al concorso mediante indicazione della anzianità di ruolo e di qualifica che ad essi spetterebbe in virtù dell’allineamento, mediante retrodatazione, della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato acquisita per merito straordinario ».

8. Con nota 12 maggio 2021, prot. n. 333 – indirizzata al difensore dei ricorrenti di quel giudizio (che è poi il medesimo difensore del ricorrente) – l’amministrazione ha comunicato di aver « avviato la procedura di revisione delle singole posizioni giuridiche al fine di provvedere al riallineamento mediante retrodatazione della qualifica di vice sovrintendente, a fini giuridici, a quella riconosciuta al personale che ha conseguito successivamente la stessa qualifica all’esito di procedure concorsuali (in conformità a quanto stabilito dalla pronuncia della Corte costituzionale) ».

9. Parallelamente, con verbale del 18 giugno 2021, corretto con successivo verbale del 19 luglio 2021, la Commissione esaminatrice del concorso ha predeterminato i criteri di valutazione dei titoli, stabilendo tra l’altro:

- che con riferimento all’anzianità complessiva nel ruolo dei sovrintendenti (art. 5, comma 1, lett. a, punto 2, del bando di concorso) sarebbero stati attribuiti 0,5 punti per ogni anno fino al massimo previsto di 13 punti (per 26 anni di servizio nel ruolo), con il riconoscimento di 1/12 di 0,5 punti per i mesi eccedenti l’annualità;

- che relativamente all’anzianità nella qualifica di Sovrintendente Capo (art. 5, comma 1, lett. a, punto 3, del bando), sarebbero stati assegnati n. 1 punto per i primi due anni nella carica e n. 1 punto per ciascuna annualità successiva, fino al massimo previsto di 12 punti (da 13 anni in poi da Sovrintendente Capo), con l’attribuzione di 1/12 di 1 punto per ciascun mese eccedente l’anno.

10. Successivamente, con sentenza Tar Lazio, I- quater , 21 dicembre 2021, n. 13323, questo Tribunale, dopo aver rimarcato « la doverosità della retrodatazione dell’anzianità giuridica dei ricorrenti », ha dichiarato inammissibile il menzionato ricorso iscritto al r.g. n. 3409/2021 per difetto di interesse degli allora ricorrenti – sul presupposto che « l’illegittimità delle clausole di un bando di concorso può essere fatta valere soltanto all'esito delle prove concorsuali, salvo che si tratti di clausole a valenza c.d. 'escludente' cioè che per il loro contenuto ostativo impediscono “ex ante” la partecipazione al concorso » – osservando che « nella fattispecie concreta … il concorso non si è ancora concluso, per cui le posizioni dei ricorrenti non sono, allo stato, definite nell’ambito della procedura concorsuale » e che « neppure è stata impugnata una clausola escludente, essendo permessa dal bando la partecipazione al concorso di tutti i ricorrenti che si dolgono esclusivamente del punteggio che ad essi sarà attribuito in esito alla valutazione dell’anzianità ».

11. Sempre nelle more della conclusione della procedura concorsuale oggetto del giudizio, è poi intervenuto il parere Consiglio di Stato, I, 28 dicembre 2021, n. 1984, con cui è stata riscontrata una richiesta di chiarimenti avanzata dalla p.a. resistente relativamente alle attività da porre in essere per « tradurre sul piano dei concreti provvedimenti gestionali, attraverso una coerente attività amministrativa, il principio dettato dalla [sentenza Corte costituzionale n. 224/2020]», con la quale, tra l’altro, l’amministrazione chiedeva chiarimenti in ordine al dovere o meno di « procedere all'applicazione della sentenza erga omnes » e al dovere o meno di riconoscere « alle procedure attuative effetti retroattivi, ex tunc » .

Con tale parere, il Consiglio di Stato – dopo aver ricostruito il perimetro all’attività consultiva ex art. 100, comma 1, Cost. e aver ricordato che va esclusa la possibilità di emettere pareri su aspetti « minimali relativi a un ordinario segmento del procedimento amministrativo » nonché « su materie o fattispecie per le quali già siano pendenti o in corso di attivazione controversie giurisdizional i» (v. parere Consiglio di Stato, I, 1984/2021, sub 5) – ha ricordato alcuni principi generali in materia di efficacia delle sentenze della Corte costituzionale, evidenziando:

- che « nel diritto amministrativo l'efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimità costituzionale si arresta dinanzi ai rapporti esauriti »;

- che « per la Corte è pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili ovvero i rapporti esauriti. Diversamente, ne risulterebbe compromessa la certezza dei rapporti giuridici (sentenze n. 49 del 1970, n. 26 del 1969, n. 58 del 1967 e n. 127 del 1966) »;

- che, più precisamente, « nel diritto amministrativo, dunque, la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma di legge non può travolgere i provvedimenti amministrativi ormai divenuti definitivi per mancata impugnazione o per formazione del giudicato sulla relativa controversia »;

- che « tra i provvedimenti amministrativi soggetti alla disciplina ora esposta vi rientra certamente anche il ruolo di anzianità del personale di una pubblica amministrazione – soprattutto se in regime di diritto pubblico – relativamente alle specifiche posizioni ricoperte da ciascun dipendente »;

- che conseguentemente « le posizioni in ruolo non tempestivamente contestate dai singoli interessati, con riferimento al posto in cui sono collocati, nell’ordinario termine di decadenza previsto per impugnare innanzi al giudice amministrativo (sessanta giorni decorrenti, ai sensi del combinato disposto degli articoli 29 e 41 c.p.a., “dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge”) si consolidano, resistendo dunque anche alle pronunce di illegittimità costituzionale » e che « tale regola, oltre che scaturire dai principi prima esposti, ha un fondamento logico perché evita che, come nel caso sottoposto all’attenzione di questo Consiglio da parte del Ministero, si rimettano in discussione assetti amministrativi consolidati risalenti anche a venti anni orsono e riferibili pure a soggetti che non hanno mai preso parte a giudizi » (cfr. Consiglio di Stato, I, 28 dicembre 2021, n. 1984).

12. Con decreto 21 giugno 2022, il Ministero resistente ha approvato la graduatoria di merito del concorso per cui è causa, poi rettificata con decreto del 5 luglio 2022, nella quale il sig. S – odierno ricorrente – è stato collocato al posto n. 3475, in posizione non utile per l’assunzione, con il punteggio di 24,619 (punteggio determinato dalla p.a. tenendo conto dell’anzianità così come risultante dallo stato matricolare dello stesso, ovvero in assenza del riallineamento indicato dalla Corte costituzionale n. 224/2020).

13. Con circolare 13 luglio 2022, prot. n. 23868, la p.a. resistente ha disposto l'avvio delle procedure di assegnazione delle sedi dei vincitori della procedura e l'avvio del previsto corso di formazione.

14. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, parte ricorrente ha impugnato la graduatoria della procedura, il provvedimento di rettifica della stessa, la circolare del 13 luglio 2022, in uno con il bando del concorso (nella parte in cui « non ha consentito al ricorrente, candidato promosso per meriti straordinari, di indicare nella domanda di partecipazione la sua effettiva di anzianità nel ruolo e nella qualifica di Sovrintendente Capo e non ha previsto che la Commissione esaminatrice, nell'attribuzione dei punteggi relativi ai titoli di servizio, dovesse tenere conto degli effettivi titoli di servizio maturati dai candidati promossi per meriti straordinari ai sensi dell'art. 75, comma 1, d.p.r. 335/1982, come modificato dalla sentenza n. 224/2020 della Corte Costituzionale »), lamentandone l’illegittimità sulla base di un unico articolato motivo di diritto.

Segnatamente, il ricorrente ha lamentato l’illegittimità degli atti gravati per « violazione e falsa applicazione dell'art. 75, comma 1, d.p.r. 24 ottobre 1982 n. 335, come modificato dalla sentenza della corte costituzionale n. 224/2020;
violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento e imparzialità della p.a. di cui all'art. 97 della Costituzione, nonché del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione [e infine per] eccesso di potere sotto i profili di disparitá di trattamento, della illogicitá manifesta e dello sviamento dalla causa tipica », notando in sintesi:

- che in applicazione del criterio affermato dalla sentenza Corte costituzionale n. 224/2020, la sua nomina nel ruolo dei sovrintendenti avrebbe dovuto essere riallineata, quantomeno a fini concorsuali, a quella dei soggetti promossi con il concorso interno indetto con il D.M. 1 febbraio 2012 (il primo bandito dopo la sua promozione per merito straordinaria alla data del 24 agosto 2011), ovvero avrebbe dovuto essere considerata decorrente dal 1 gennaio 2004;

- che « al fine di scongiurare ulteriori inaccettabili forme di disparità di trattamento, il bando avrebbe dovuto consentire ai candidati promossi per merito straordinario di indicare nelle domande le loro reali anzianità di ruolo e di qualifica, senza il rischio di incorrere in dichiarazioni false » e « avrebbe dovuto prevedere, anche mediante l'introduzione di clausole di salvaguardia, la possibilità per la Commissione esaminatrice di valutare i titoli di servizio cui gli stessi hanno diritto in virtù dei requisiti già maturati in base alla normativa e alla pronunzia della Consulta ».

15. Il 26 settembre 2022, l’amministrazione resistente ha spiegato le proprie difese e ha insistito per il rigetto del ricorso, evidenziando:

- che non sussisteva alcun dovere di riallineamento dell’anzianità giuridica del ricorrente nel ruolo dei sovrintendenti secondo il principio stabilito nella sentenza Corte costituzionale n. 224/2020, in quanto il sig. S non aveva tempestivamente impugnato « il ruolo di anzianità con cui venivano inquadrati nel ruolo in posizione più favorevole coloro che avevano partecipato al concorso immediatamente successivo alla data del verificarsi dei fatti per i quali aveva conseguito la promozione per meriti straordinari »;

- che ove l’amministrazione avesse previsto nel bando la possibilità per i partecipanti di far valere – ai limitati fini della procedura concorsuale – il riallineamento della nomina secondo quanto previsto da Corte costituzionale n. 224/2020 avrebbe determinato « ingiustificate disparità di trattamento tra i partecipanti alla procedura e coloro che non avevano partecipato alla stessa;

- che la pretesa del ricorrente era inoltre inammissibile per la mancata impugnazione « del decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017, recante “modalità attuative per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato mediante concorsi interni ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettere c) e d) del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95”, che limita la valutazione concorsuale ai soli titoli posseduti alla data di scadenza della domanda di partecipazione “annotati alla medesima data, nello stato matricolare, secondo quanto previsto dalla normativa vigente »;

- che il bando « non avrebbe potuto prevedere la possibilità di riconoscere il riallineamento della decorrenza dei candidati promossi per meriti straordinari anche in osservanza dell’art. 3, comma 7-ter, d.lgs. n. 97/2017, introdotto dall’art. 37, comma 1, lett d), d.lgs. n. 172/2019, ai sensi del quale “ai fini dell’accesso, mediante concorso pubblico o interno, alle qualifiche dei ruoli e delle carriere della Polizia di Stato, i titoli oggetto di valutazione devono essere posseduti dai candidati alla data di scadenza del termine previsto per la presentazione dell’istanza di partecipazione al concorso. L’eventuale acquisizione dei titoli, ancorché aventi efficacia retroattiva, in un momento successivo non rileva ai fini del concorso ».

16. Con ordinanza Tar Lazio, I- quater , 28 settembre 2022, n. 6055 questo Tribunale – in coerenza con altre pronunce assunte in precedenza su giudizi analoghi (v. ex multis Tar Lazio, I- quater , 12 settembre 2022, n. 5752, confermata da Consiglio di Stato, II, 26 ottobre 2022, n. 5083) – ha accolto la domanda cautelare, ritenendo il ricorso assistito da sufficiente fumus boni iuris nella parte in cui contesta « la mancata previsione, nel bando, della possibilità per i candidati che abbiano assunto la qualifica iniziale di vice sovrintendente a seguito di promozione per merito straordinario di poter far valere tale loro peculiare condizione » ovvero la mancata previsione della possibilità per gli stessi di « riallineare la loro nomina a quella dei propri colleghi che abbiano conseguito la medesima qualifica all’esito di procedure selettive ovvero concorsi indetti successivamente alla data del verificarsi dei fatti che hanno dato luogo alla proposta premiale della promozione per meriti straordinari », e ha quindi ordinato « l’ammissione del ricorrente – con riserva e in sovrannumero – al Corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore della Polizia di Stato ».

17. In data 31 gennaio 2023, l’amministrazione ha evidenziato che – in ottemperanza alle numerose ordinanze cautelari intervenute su ricorsi analoghi a quello oggetto del presente giudizio – era stato predisposto un apposito corso di formazione, al quale il ricorrente sarebbe stato avviato, con decorrenza dal 30 gennaio al 16 marzo 2023.

18. Con memoria del 6 aprile 2023, il Ministero resistente ha insistito nelle proprie tesi, sottolineando che con sentenze Tar Palermo, III, 2 febbraio 2023 n. 294, 295 e 296, erano stati respinti tre ricorsi proposti da colleghi del ricorrente per ottenere l’accertamento del loro diritto alla retrodatazione della nomina a vice sovrintendente ottenuta per meriti straordinari.

19. Con memoria di replica del 17 aprile 2023, il ricorrente ha insistito nelle proprie tesi, evidenziando:

- che le sentenze Tar Palermo nn. 294, 295 e 296/2023 erano state rese nell’ambito di controversie aventi un oggetto diverso e che non riguardavano il concorso di cui al presente giudizio;

- che, nel caso di specie, l’amministrazione, al momento dell’emanazione del bando, avrebbe dovuto tenere conto della normativa di settore, come modificata dalla decisione del giudice delle leggi, prevedendo meccanismi di riallineamento, e ciò anche in considerazione del fatto che « la stessa amministrazione resistente, nella emanazione del bando di concorso, si era obbligata, proprio con l’art. 5, comma 3, a valutare i titoli posseduti dai candidati al momento della presentazione della domanda “secondo quanto previsto dalla normativa vigente” »;

- che, comunque, il ruolo del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni « ha mera valenza ricognitiva e, in quanto tale, secondo giurisprudenza consolidata, non è suscettibile d’impugnazione »;

- che « la situazione giuridica soggettiva avente a oggetto il riallineamento della decorrenza giuridica della nomina aveva natura di diritto soggettivo e non già di interesse legittimo, sicché la mancata impugnazione di qualsivoglia atto amministrativo non osterebbe al suo riconoscimento assoggettato unicamente al termine di prescrizione ».

20. Con ordinanza Tar Lazio, I- quater , 10 maggio 2023, n. 7893, questo Tribunale ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti collocati in graduatoria.

21. Il 29 luglio 2023, parte ricorrente ha dato prova di aver provveduto a integrare il contraddittorio nei termini e nei modi indicati da questo Tribunale.

22. Con memoria del 16 febbraio 2024, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, sottolineando che « a seguito delle pronunzie cautelari di [questo Tribunale] confermate dal Consiglio di Stato [era] stato avviato al corso di formazione (16 corso concorso bis), che [aveva] brillantemente portato a compimento con giudizio di idoneità ed [era] in attesa di nomina ed assegnazione all’esito del presente giudizio ».

23. All’udienza pubblica del 19 marzo 2024, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

24. Il ricorso è fondato e va accolto per i motivi e nei termini di seguito illustrati.

25. In via preliminare, il Collegio ritiene opportuno rimarcare quanto già notato in sede cautelare in ordine al fatto che il presente giudizio – a differenza di quelli decisi con le diverse sentenze richiamate nelle difese delle parti – non ha ad oggetto una domanda di accertamento del diritto del ricorrente alla retrodatazione della sua nomina per merito straordinario nella qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato ( rectius : al riallineamento della sua anzianità nel ruolo dei vice sovrintendenti) a quella più favorevole riconosciuta ai vincitori del concorso bandito con D.M. 1 febbraio 2012, ovvero all’1 gennaio 2004 in applicazione del principio affermato dalla sentenza Corte costituzionale, n. 224/2020.

Il presente giudizio, infatti, ha ad oggetto la domanda di annullamento di un bando di concorso interno alla qualifica di viceispettore della Polizia di Stato emanato dalla p.a. in data 31 dicembre 2020 (ovvero dopo la pubblicazione della sentenza Corte costituzionale, 27 ottobre 2020, n. 224) nella parte in cui non prevede – ai fini di tale procedura concorsuale – meccanismi di riallineamento dell’anzianità dei candidati promossi per merito straordinario secondo il principio affermato dalla sentenza Corte costituzionale n. 224/2020.

La differenza non è di poco momento.

Si è già notato, infatti, che il parere Consiglio di Stato I, 28 dicembre 2021, n. 1984 dopo aver opportunamente ricordato che l’efficacia retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale incontra il limite dei cd. rapporti esauriti, ha evidenziato che « le posizioni in ruolo non tempestivamente contestate dai singoli interessati, con riferimento al posto in cui sono collocati, nell’ordinario termine di decadenza previsto per impugnare innanzi al giudice amministrativo (sessanta giorni decorrenti, ai sensi del combinato disposto degli articoli 29 e 41 c.p.a., “dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge”) si consolidano, resistendo dunque anche alle pronunce di illegittimità costituzionale » e che « tale regola, oltre che scaturire dai principi prima esposti, ha un fondamento logico perché evita che, come nel caso sottoposto all’attenzione di questo Consiglio da parte del Ministero, si rimettano in discussione assetti amministrativi consolidati risalenti anche a venti anni orsono ».

Il suindicato parere, in altri termini, ha evidenziato che la mancata tempestiva contestazione da parte degli appartenenti alla Polizia di Stato promossi per merito straordinario alla qualifica di vice sovrintendente dei provvedimenti con cui gli stessi sono stati scavalcati dai loro colleghi promossi per concorso e beneficiari della retrodatazione ex art. 24- quater , c. 7, d.p.r. n. 335/1982, comporta l’impossibilità per gli stessi di mettere in discussione la loro collocazione nel ruolo dei sovrintendenti, ovvero di « rimettere in discussione assetti amministrativi consolidati » da tempo.

Tale orientamento – condiviso successivamente dalla giurisprudenza amministrativa in diverse pronunce (cfr. Tar Palermo, III, 2 febbraio 2023 n. 294, 295 e 296 e Tar Trieste, I, 4 gennaio 2024, n. 1, Tar Catanzaro, I, 5 febbraio 2024, n. 179 nonché Consiglio di Stato, II, 15 marzo 2024, n. 2562) – muove dal presupposto che la collocazione dei dipendenti in una determinata posizione del ruolo avviene mediante provvedimenti amministrativi (su tutti il decreto di nomina) che, una volta decorsi i termini decadenziali per l’impugnazione degli stessi, si consolidano e divengono inoppugnabili (sulla natura autoritativa dei provvedimenti di nomina e sul dovere di loro immediata impugnazione, v. Consiglio di Stato, II, 9 ottobre 2023, n. 8815 e II, 15 marzo 2024, n. 2562).

Inoltre, tale indirizzo giurisprudenziale appare orientato a garantire che l’applicazione del principio stabilito da Corte costituzionale n. 224/2020 non travolga in maniera irragionevole e sproporzionata tutti gli interessi pubblici e privati connessi alla stabilità del ruolo (su tutti il buon andamento dell’amministrazione, la certezza delle situazione giuridiche e il ragionevole affidamento maturato dagli appartenenti al ruolo dei sovrintendenti in ordine alla loro posizione nel ruolo medesimo).

In altri termini, la necessità di considerare esaurito il rapporto relativo alla posizione nel ruolo dei sovrintendenti dei soggetti promossi nel tempo per merito straordinario che non hanno contestato tempestivamente l’illegittimità degli scavalcamenti subiti ex art. 24- quater , comma 7, n. 335/1982 è perfettamente coerente con l’insieme di quei principi e interessi che l’istituto dei “rapporti esauriti” come limite alla retroattività delle sentenze della Corte costituzionale è generalmente finalizzato a tutelare (su tutti quello di certezza dei rapporti giuridici).

Tuttavia, quanto appena evidenziato (se, come si è detto, importa l’impossibilità di affermare la sussistenza di un diritto soggettivo dei soggetti promossi per merito straordinario al riallineamento della loro anzianità nel ruolo dei sovrintendenti sulla base dei principi stabiliti dalla sentenza Corte costituzionale n. 224/2020, con incidenza su posizioni ormai consolidate) non importa, al contrario, la possibilità per l’amministrazione di ignorare del tutto il mutamento della situazione normativa conseguente alla sentenza n. 224/2020, nell’attività amministrativa concernente l’adozione di provvedimenti orientati al futuro (e non incidenti sul ruolo dei sovrintendenti) che interessano anche i soggetti nel tempo penalizzati dalla disposizione dichiarata incostituzionale, rischiando (in assenza degli opportuni correttivi indicati dalla Corte costituzionale) di perpetuare irragionevolmente gli effetti della disparità censurata dalla sentenza n. 224/2020.

In relazione a tale tipologia di attività – tra cui, come si dirà meglio infra sub 26.1.2, rientra l’indizione di bandi di concorso interno cui possono partecipare i soggetti nel tempo discriminati dal meccanismo censurato dalla Corte costituzionale – l’amministrazione aveva il dovere di tenere conto delle statuizioni della sentenza n. 224/2020, avuto riguardo:

a) al generale precetto secondo cui « le norme dichiarata incostituzionali non possono avere applicazioni dal giorno successivo alla pubblicazione » (cfr. art. 30, l. 11 marzo 1953, n. 87);

b) al generale principio tempus regit actum secondo cui l’azione amministrativa deve conformarsi al quadro normativo vigente al momento in cui la stessa è espletata;

c) allo specifico dictum della pronuncia della Corte costituzionale n. 224/2020 che ha individuato in via generale lo strumento del riallineamento delle anzianità nel ruolo come meccanismo di correzione delle irragionevoli discriminazioni determinate dal combinato disposto degli artt. 24- quater , c. 7, e 75, c. 1, d.p.r. n. 335/1982;

d) al principio secondo cui è necessario che tutti gli organi dello Stato si adoperino, nei limiti dei poteri attribuiti a ciascuno di essi dall’ordinamento, e nel ragionevole bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, al fine di consentire il superamento di una situazione di irragionevole discriminazione già accertata da una pronuncia della Corte costituzionale.

26. Dalle premesse appena spiegate, emergono all’evidenza le ragioni di fondatezza del presente ricorso nella parte in cui lamenta l’illegittimità del bando di concorso e della conseguente graduatoria, per non aver consentito al ricorrente di far valere – “virtualmente” e ai limitati fini della presente procedura – un’anzianità nel ruolo dei sovrintendenti calcolata secondo il principio di cui alla sentenza n. 224/2020 ( rectius : secondo la situazione normativa dalla stessa delineata), ovvero per non aver previsto, sempre ai limitati fini della procedura concorsuale, un meccanismo di riallineamento dell’anzianità del ricorrente che gli consentisse di non continuare a subire (in sede concorsuale e, quindi, solamente pro futuro ) l’irragionevole discriminazione acclarata dalla sentenza n. 224/2020.

26.1. Il dovere dell’amministrazione di fare applicazione del nuovo art. 75, comma 1, d.p.r. n. 335/1982 (ovvero della situazione normativa conseguente alla pronuncia della Corte costituzionale n. 224/2020) discendeva e discende, infatti, dall’insieme di precetti e principi appena sopra richiamato e di seguito più compiutamente illustrato.

26.1.1. In primo luogo, vanno considerati il precetto secondo cui « le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazioni dal giorno successivo alla pubblicazione » (cfr. art. 30, l. 11 marzo 1953, n. 87), il generale principio tempus regit actum , e lo specifico dictum della sentenza Corte costituzionale n. 224/2020 che ha dichiarato illegittimo l’art. 75, c. 1, d.p.r. n. 335/1982 « nella parte in cui non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi dei fatti ».

Dal combinato disposto di tali precetti, infatti, non discende solo il dovere per la p.a. resistente di applicare pro futuro (ovvero in relazione alle nomine successive alla sentenza n. 224/2020) il nuovo combinato disposto degli artt. 24- quater , comma 7, e 75, comma 1, d.p.r. n. 335/1982, ma anche il dovere di applicare il meccanismo di riallineamento (individuato dalla Corte costituzionale come necessario strumento di rimozione dell’irragionevole disparità di trattamento accertata) nell’ambito di attività amministrative che lungi dall’incidere irragionevolmente su rapporti esauriti, appaiono necessariamente orientate al futuro.

A tale tipologia di attività, può essere senz’altro ricondotta l’indizione di un bando di concorso per consentire agli appartenenti al ruolo dei sovrintendenti (ruolo di provenienza) di accedere al (diverso) ruolo dei viceispettori (ruolo di destinazione).

Da un lato, infatti, è evidente che l’indizione di una procedura concorsuale interna per l’accesso al ruolo dei viceispettori (e la determinazione dei titoli valutabili nell’ambito della stessa) non incide in alcun modo sulla collocazione dei potenziali candidati nel ruolo di provenienza (ovvero in quello dei sovrintendenti). È chiaro, quindi, che la previsione nell’ambito del concorso oggetto del presente giudizio di un meccanismo di riallineamento “virtuale” dell’anzianità dei candidati, conforme al principio di cui alla sentenza n. 224/2020, non avrebbe in alcun modo inciso sulla collocazione del ricorrente nel ruolo dei sovrintendenti, ovvero non avrebbe affatto messo in discussione « assetti amministrativi consolidati » da tempo.

Di converso, è evidente che l’avvenuto consolidamento delle diverse posizioni nel ruolo dei sovrintendenti conseguente all’inoppugnabilità dei decreti di nomina, non può costituire un limite alla successiva attività che l’amministrazione ha il dovere di porre in essere, su tratti liberi dell’azione amministrativa e senza incidere su posizioni consolidate, alla luce delle sopravvenienze normative verificatesi (in applicazione del principio tempus regit actum );
sopravvenienze tra cui rientra senz’altro il mutamento della situazione normativa ad opera della sentenza Corte costituzionale n. 224/2020.

Né tantomeno può ritenersi che la previsione di un meccanismo di riallineamento (coerente con la regola di cui alla sentenza n. 224/2020) avrebbe inciso sull’affidamento maturato dagli altri candidati in relazione alla loro specifica posizione nel ruolo dei sovrintendenti: la tutela che l’ordinamento riserva a un siffatto affidamento, infatti, è limitata alla garanzia di non veder modificata in peius la loro posizione in tale ruolo (così come consolidata a seguito dell’inoppugnabilità dei provvedimenti di nomina) e non si estende alla garanzia di un vantaggio competitivo permanente degli stessi in future procedure concorsuali nei confronti degli altri appartenenti al ruolo collocati in posizioni deteriori a causa di una normativa di cui è stata acclarata l’illegittimità costituzionale.

26.1.2. Ancora, sotto altro profilo, deve ritenersi che la previsione nel bando di concorso impugnato di un meccanismo di riallineamento “virtuale” dell’anzianità del ricorrente ai sensi della sentenza Corte costituzionale n. 224/2020 era doverosa anche alla luce del generale principio secondo cui è necessario che tutti gli organi dello Stato si adoperino, nei limiti dei rispettivi poteri e nell’ottica di un ragionevole bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, per consentire il superamento di una situazione di irragionevole discriminazione già accertata da una pronuncia della Corte costituzionale.

Se, infatti, è ormai ius receptum che il dovere di tutti organi dello Stato di conformarsi al diritto dell’Unione Europea deve sempre orientare sia l’attività amministrativa, sia quella giurisdizionale, fino ad imporre, nello svolgimento delle stesse, un necessario contemperamento tra la doverosa tutela di situazioni giuridiche connotate dal crisma della definitività e l’altrettanto stringente necessità di impedire il consolidamento di una violazione del diritto dell’Unione (cfr. Consiglio di Stato, AP, 9 giugno 2016, n. 11), va parimenti ritenuto che, in ragione del generale dovere di tutti gli organi dello Stato di orientare la propria azione all’inveramento dei precetti costituzionali, la pubblica amministrazione, a fronte di una sentenza della Corte costituzionale che (dichiarando l’incostituzionalità di una disposizione) ha acclarato la sussistenza di una grave discriminazione, abbia il dovere di adoperarsi, nei limiti fissati dalla legge e nel ragionevole bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, al fine di consentire il superamento della discriminazione medesima, ove ciò sia possibile senza incidere irragionevolmente su posizioni da tempo consolidate.

Dovere a cui l’amministrazione non ha ottemperato, omettendo di prevedere nel bando di concorso gravato il necessario meccanismo di riallineamento “virtuale” dell’anzianità dei candidati che si trovavano nella posizione del ricorrente (ovvero nella posizione indicata dalla sentenza n. 224/2020).

26.2. Ciò chiarito, non può poi ritenersi che la sussistenza del dovere della pubblica amministrazione resistente di prevedere, nell’ambito della presente procedura concorsuale, il più volte richiamato meccanismo di riallineamento “virtuale” dell’anzianità (in linea con principio stabilito dalla sentenza n. 224/2020), possa essere esclusa per le ragioni evidenziate dall’amministrazione nelle sue difese.

26.2.1. In primo luogo, non può condividersi quanto affermato dall’amministrazione in ordine al fatto che ove la stessa avesse previsto nel bando la possibilità per i candidati di far valere – ai limitati fini della procedura concorsuale – il riallineamento dell’anzianità ai sensi della sentenza n. 224/2020 avrebbe determinato « ingiustificate disparità di trattamento tra i partecipanti alla procedura e coloro che non avevano preso parte alla stessa.

A tal riguardo, il Collegio osserva che:

- coloro che non hanno preso parte alla procedura non avrebbero alcun nocumento dal riallineamento operato ai fini concorsuali (avuto riguardo al fatto che, sia in caso di avanzamento degli interessati sia in caso di mancato avanzamento degli stessi, il riallineamento “virtuale” non avrebbe incidenza alcuna sul ruolo dei sovrintendenti);

- la disparità di trattamento, per definizione, presuppone un’identità di situazioni che non è predicabile tra coloro che hanno partecipato a una procedura concorsuale e coloro che non vi hanno preso parte;

- la tesi della p.a. resistente (che esclude di poter adottare dei correttivi coerenti con la situazione normativa determinata dalla sentenza n. 224/2020, e non incidenti su rapporti esauriti, sulla base dell’invocata necessità di garantire parità di trattamento a tutti i soggetti penalizzati dal precedente illegittimo assetto normativo) appare utilizzare il principio di non discriminazione “al ribasso”, ovvero in una prospettiva di “minimizzazione della tutela” non coerente con la logica del nostro ordinamento (che muove dal carattere incrementale del principio di uguaglianza).

26.2.2. In secondo luogo, non può ritenersi – come invece sostenuto dalla p.a. nelle sue difese – che il bando non avrebbe potuto prevedere la possibilità di riconoscere il riallineamento “virtuale” della decorrenza dei candidati promossi per meriti straordinari in considerazione di quanto previsto dall’art. 3, comma 7- ter , d.lgs. n. 95/2017 (« ai sensi del quale “ai fini dell’accesso, mediante concorso pubblico o interno, alle qualifiche dei ruoli e delle carriere della Polizia di Stato, i titoli oggetto di valutazione devono essere posseduti dai candidati alla data di scadenza del termine previsto per la presentazione dell’istanza di partecipazione al concorso »).

A tal riguardo, il Collegio ritiene sufficiente evidenziare che la predetta disposizione (doveva e) deve essere letta, interpretata e applicata dalla p.a. alla luce dello specifico ius superveniens di cui alla sentenza Corte costituzionale, n. 224/2020 (intervenuta prima dell’approvazione del bando di gara), tenuto conto – peraltro – che l’attività di riallineamento “virtuale” a fini concorsuali dell’anzianità del ricorrente sarebbe consistita nella diversa valutazione giuridica, appunto ai soli fini concorsuali di una situazione (di fatto e di diritto) esistente da molto prima della scadenza del termine previsto dal bando (e non avrebbe richiesto il previo esperimento di alcuna attività “costitutiva” del titolo da valutare).

27. Infine non può condividersi quanto affermato dall’amministrazione circa il fatto che osterebbe all’accoglimento del ricorso il fatto che parte ricorrente non avrebbe gravato il decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017 (recante « modalità attuative per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato mediante concorsi interni ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettere c) e d) del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 ») che prevede che i titoli valutabili siano solo quelli « annotati alla medesima data, nello stato matricolare, secondo quanto previsto dalla normativa vigente ».

In primo luogo, va evidenziato che il predetto decreto ha natura regolamentare (v. a tal riguardo Tar Lazio, I- quater , 22 giugno 2020, n. 6580, nonché 30 giugno 2022, n. 8917, che hanno incidentalmente rilevato la natura regolamentare, rispettivamente, di tale decreto e di analogo decreto disciplinante le modalità di accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori tecnici) e che «nell’ambito del processo amministrativo di legittimità il giudice può … disapplicare tutte le fonti di grado secondario contrastanti con la legge (v. Consiglio di Stato, V, 16 aprile 2013, n. 2094 e