Pubblicato il 08/04/2024

N. 00255/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00561/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 561 del 2023, proposto da
S s.r.l., Ari Service s.r.l., G.B. di De Boni Immacolata &
C. s.a.s., M Service s.r.l. e Sum di S V &
C. s.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati F M, A M e A D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lerici, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato A Iannello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Istituto Superiore di Sanità, Ministero della Salute, Ministero dell’Interno e Prefettura di La Spezia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;
Asl 5 Spezzino, Arpal e Regione Liguria, non costituite in giudizio;

nei confronti

Breakfast Bar di De Gasperi Alessandro e Lepore Ilaria &
C. s.n.c., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Lerici n. 104 del 2.9.2023, avente ad oggetto “divieto di accesso e balneazione area Venere Azzurra”;

- ove occorra, della nota dell’Asl 5 Spezzino prot. n. 35216 del 1°.9.2023, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lerici e dell’Istituto Superiore di Sanità unitamente al Ministero della Salute, al Ministero dell’Interno ed alla Prefettura di La Spezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2024, la dott.ssa Liliana Felleti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato e depositato il 21 settembre 2023 S s.r.l., G.B. di De Boni Immacolata &
C. s.a.s., M Service s.r.l., Ari Service s.r.l. e Sum di S V &
C. s.a.s. hanno impugnato l’ordinanza sindacale n. 104 del 2 settembre 2023, con cui il Sindaco del Comune di Lerici ha vietato l’accesso alla spiaggia denominata “Venere Azzurra”, incluse le strutture commerciali ivi operanti, e la balneazione nel tratto di mare antistante.

Le società ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi:

I) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 50, commi 4 e 5, e dell’art. 54, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000. Eccesso di potere per manifesta arbitrarietà. Violazione e/o falsa applicazione del principio di temporaneità. Illegittimità manifesta. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost . Il provvedimento gravato non recherebbe un termine finale di durata, da ritenersi presupposto indefettibile delle ordinanze contingibili e urgenti. Tale omissione si rivelerebbe particolarmente grave, in quanto, nonostante alle imprese esponenti venga impedito l’esercizio dell’attività economica, l’Amministrazione civica sarebbe venuta meno al dovere di vincolarsi ad un termine entro il quale compiere, con la massima rapidità, gli accertamenti di propria competenza sulla diffusione del rotavirus nel sito e sulle cause del contagio, violando così anche i principi di correttezza e leale cooperazione.

II) Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Contraddittorietà tra atti dello stesso procedimento. Sviamento. Travisamento. Falso supposto di fatto. Manifesta irragionevolezza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Carenza assoluta di motivazione. Arbitrarietà. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990 . L’ordinanza oppugnata risulterebbe inficiata da carenza di istruttoria, perché il Comune non avrebbe verificato sotto il profilo tecnico-scientifico né l’esistenza di un collegamento tra i contagi e la frequentazione dell’area di balneazione, né l’idoneità della misura a fronteggiare la propagazione dell’agente virale. Inoltre, l’atto trarrebbe le premesse dall’erronea convinzione che la Asl abbia chiesto al Sindaco di inibire l’accesso al sito e si porrebbe in contrasto con la nota dell’Arpal del 1° settembre 2023, che aveva accertato la conformità delle acque alla balneazione. Infine, mancherebbero i presupposti per provvedere extra ordinem , poiché la situazione deriverebbe da un noto e risalente problema dell’impianto fognario e, quindi, da un lato non avrebbe carattere straordinario, mentre, dall’altro lato, sarebbe addebitabile alla condotta omissiva dell’ente locale.

III) Eccesso di potere per manifesta arbitrarietà. Violazione del principio di proporzionalità. Carenza di motivazione. Carenza di istruttoria. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento . La chiusura totale dell’area si rivelerebbe sproporzionata, perché l’accesso ai chioschi o ad altre attività connesse nulla avrebbe a che vedere con la circolazione del virus.

Il Comune di Lerici si è costituito in giudizio, opponendo l’infondatezza dell’impugnativa e domandandone la reiezione.

Si sono costituiti anche l’Istituto superiore di sanità, nonché le Amministrazioni della Salute e dell’Interno, instando per l’estromissione dal giudizio.

Tutte le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a. Le ricorrenti, dato atto che il provvedimento impugnato è stato revocato, hanno manifestato l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto a fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

Alla pubblica udienza del 23 febbraio 2024 la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

1. S s.r.l., G.B. s.a.s. e M Service s.r.l., concessionarie demaniali della spiaggia libera attrezzata denominata “Venere Azzurra”, nonché Ari Service s.r.l. e Sum s.a.s., esercenti bar ubicati sul sedime demaniale marittimo, hanno impugnato l’ordinanza con cui il Sindaco di Lerici ha interdetto l’accesso all’area e la balneazione.

Per una migliore comprensione della fattispecie, è opportuno esporre gli snodi salienti della vicenda:

- a seguito di nota inviata dall’Arpal in data 30 agosto 2023, recante la segnalazione della presenza del batterio escherichia coli, oltre i limiti ammessi, in un campione prelevato il 29 agosto 2023 nel punto balneare “Venere Azzurra” (doc. 1 resistente), con ordinanza sindacale n. 102 del 31 agosto 2023 è stata temporaneamente proibita la balneazione (doc. 2 resistente);

- subito dopo, con nota in data 1° settembre 2023, la Asl 5 ha proposto al Sindaco di Lerici di emanare un’ordinanza per vietare l’accesso alle spiagge “Venere Azzurra” e “San Terenzo”: ciò in quanto, mentre si stava diffondendo un’epidemia di gastroenterite da rotavirus, l’Azienda sanitaria aveva accertato che la maggior parte dei soggetti colpiti (bambini) aveva frequentato i suddetti luoghi nelle 72 ore precedenti l’insorgenza dei sintomi. L’ente ha aggiunto di avere chiesto la collaborazione dell’Istituto superiore di sanità per gli accertamenti del caso, precisando che avrebbe comunicato al Comune l’esito delle indagini (v. docc. 2 e 26 ricorrente);

- con il provvedimento oppugnato, adottato il giorno seguente, il primo cittadino lericino ha interdetto l’accesso all’area “Venere Azzurra”, incluse le strutture e le attività commerciali ivi operanti, ed i bagni in mare;

- in seguito, nel periodo compreso tra il 2 ed il 21 settembre 2023, sono stati effettuati numerosi campionamenti di acqua marina, dei canali di scolo collocati negli arenili e di sabbia;
i campioni sono stati analizzati presso i laboratori del Centro nazionale sicurezza delle acque da tecnici dell’Istituto superiore di sanità, che hanno trasmesso i risultati con una relazione preliminare del 13 settembre 2023, con una seconda relazione del 22 settembre 2023 e con una relazione finale del 29 settembre 2023. Come emerge dai rapporti in questione, le acque e le sabbie raccolte nei canali sono risultate positive al rotavirus, con concentrazioni lievemente decrescenti nel periodo di monitoraggio, nonché ad altri virus enterici, quale il norovirus, sì che l’ISS ha condiviso la necessità di restrizioni di accesso alle aree interessate, in modo da circoscrivere il focolaio epidemico;
nell’ultima relazione l’Istituto ha concluso nel senso che “ La convergenza di molteplici evidenze riscontrate sui campioni ambientali consente di identificare con ogni ragionevole certezza la significativa e persistente contaminazione delle aree di balneazione come riconducibile a reflui fognari veicolati dai canali di scolo presenti negli arenili. Tale fenomeno è stato, verosimilmente, alla base di episodi infettivi conclamati e persiste come pericolo per l’esposizione dei bagnanti, peraltro variabile per effetto di eventi climatici. Si ribadisce pertanto la raccomandazione ai soggetti responsabili di implementare ogni azione funzionale alla prevenzione e al controllo della contaminazione nelle aree territoriali interessate e alla limitazione dell’esposizione dei fruitori della spiaggia, fintanto che sia assicurata la rimozione delle fonti inquinanti ” (doc. 2 ISS);

- non appena ricevute le tre relazioni la Asl 5, con note del 13 settembre 2023, del 26 settembre 2023 e del 2 ottobre 2023, ha reso edotto il Comune dei risultati delle analisi microbiologiche, rappresentando l’insussistenza delle condizioni per ritirare il provvedimento sindacale (docc. 5-6-7 resistente);

- infine, con ordinanza n. 140 del 16 dicembre 2023, il Sindaco ha revocato il divieto di ingresso nell’area e di bagni in mare, alla luce degli esiti delle nuove analisi eseguite dall’Istituto superiore di sanità su campioni raccolti negli stessi punti dei prelievi precedenti, che hanno escluso la presenza del rotavirus, oltre che di ulteriori esami svolti dall’Arpal, che non hanno rilevato escherichia coli o enterococchi in misura superiore ai valori soglia.

2. Tanto premesso, va accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni statali evocate in giudizio.

Infatti, l’ordinanza gravata non è stata emanata dal Sindaco nella veste di ufficiale del Governo, onde non è imputabile, nemmeno indirettamente, all’Amministrazione dell’Interno.

Neanche il Ministero della Salute e l’Istituto superiore di sanità hanno partecipato al procedimento di formazione del provvedimento, sicché sono estranei alla lite e vanno, pertanto, estromessi dalla causa.

3. Nel merito, il ricorso è infondato.

La disciplina di riferimento in materia di gestione delle acque di balneazione è contenuta nel d.lgs. 30 maggio 2008, n. 116, recante attuazione della direttiva 2006/7/CE. La normativa in esame stabilisce che:

- lo Stato (tramite il Ministero della Salute) svolge un ruolo di coordinamento delle attività volte alla protezione della salute umana dai rischi derivanti dalla scarsa qualità delle acque di balneazione, curando l’aggiornamento delle norme tecniche, nonché elaborando i dati di monitoraggio e trasmettendoli alla Commissione europea (art. 3);

- alle Regioni compete, anche tramite i propri enti strumentali, l’individuazione e classificazione delle acque di balneazione, l’istituzione di un programma di monitoraggio, nonché la messa in opera delle azioni per rimuovere le cause di inquinamento e migliorare la qualità delle acque (art. 4);

- ai Comuni spetta sia la delimitazione delle acque vietate alla balneazione ricadenti nel proprio territorio, prima dell’inizio della stagione balneare, secondo quanto stabilito con l’apposito provvedimento regionale;
sia la demarcazione delle zone interdette alla balneazione nel corso della stagione, qualora si verifichi una situazione inaspettata che abbia, o potrebbe verosimilmente avere, un impatto negativo sulla qualità delle acque o sulla salute dei bagnanti (art. 5);

- in circostanze eccezionali potenzialmente foriere di conseguenze negative sulla qualità delle acque o sulla salute dei bagnanti, le autorità competenti adottano misure di gestione tempestive e adeguate, incluso, se necessario, un divieto temporaneo di balneazione (art. 10).

Pertanto, oltre al potere di definire l’assetto della balneabilità anteriormente all’avvio della stagione balneare (in conformità alla classificazione regionale delle acque), l’art. 5 del d.lgs. n. 116/2008 attribuisce all’Amministrazione civica il potere immanente di individuare ulteriori tratti non balneabili in caso di sopravvenienze che mettano a rischio la salute e l’incolumità dei bagnanti (cfr. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 27 settembre 2021, n. 1656). Normalmente le ordinanze sindacali di interdizione dell’area di balneazione in corso di stagione si collegano all’attività di monitoraggio delle acque condotta dall’Agenzia regionale per la protezione ambientale mediante campionamenti periodici, ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n. 116/2008. In particolare, poiché le principali patologie associate alla balneazione sono costituite da gastroenteriti correlate a fenomeni di inquinamento fecale, derivanti da reflui contaminati, l’allegato 1 al d.lgs. n. 116 cit. e il D.M. 30 marzo 2010 stabiliscono che, per le acque marine costiere, i parametri da controllare sono enterococchi intestinali ed escherichia coli.

Oltre a ciò, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 116/2008, allorquando sia riscontrata la presenza di sostanze inquinanti o, comunque, una situazione pericolosa per la salute pubblica, il Comune o altra autorità competente può assumere le più opportune misure di protezione, anche in via preventiva e cautelativa, per evitare l’esposizione dei bagnanti agli agenti contaminanti.

Orbene, contrariamente all’assunto ricorsuale, l’ordinanza avversata è stata emanata dal Sindaco nell’esercizio dei poteri tipici configurati dagli artt. 5 e 10 del d.lgs. n. 116/2008 e non, invece, del potere extra ordinem previsto dall’art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000. Ciò si evince sia dall’espresso richiamo del provvedimento interdittivo al d.lgs. n. 116/2008, al D.M. 30 marzo 2010 ed al decreto della Regione Liguria n. 2089/2023 (contenente la classificazione delle acque di balneazione ed il relativo piano di monitoraggio), sia dalla parte motiva e dal dispositivo dell’atto, che risultano pienamente iscrivibili nel solco delle prefate disposizioni del d.lgs. n. 116/2008. Viceversa, il riferimento all’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000 appare inserito nel corpo dell’ordinanza come mera formula “di copertura” di eventuali misure non riconducibili al sistema del d.lgs. n. 116 cit.

4. Ciò posto, il I) motivo dell’impugnativa si rivela fuori fuoco.

Infatti, non trattandosi di un provvedimento contingibile e urgente, non è necessario apporre un termine finale al divieto di fruizione dell’area balneare. A ben vedere, anzi, l’indicazione “al buio” di un lasso temporale di efficacia contrasterebbe con la finalità di tutela della salute umana sottesa alla misura interdittiva, poiché appare impossibile e, comunque, irragionevole fissare la data di riapertura del sito senza disporre di analisi che ne attestino la ristabilita salubrità.

Per completezza, si osserva che, anche accedendo alla qualificazione dell’atto come ordinanza contingibile e urgente, la tesi attorea sarebbe comunque inaccoglibile, alla luce del consolidato orientamento pretorio secondo cui i provvedimenti contingibili non possono considerarsi automaticamente illegittimi solo per il fatto che siano sprovvisti di un termine finale di durata, risultando valide anche misure non definite nel loro limite temporale se collegate ad una concreta situazione di pericolo (in tal senso, ex multis , Cons. St., sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875;
Cons. St., sez. V, 30 giugno 2011, n. 3922;
T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 20 luglio 2023, n. 4403).

A fortiori destituito di fondamento è l’assunto ricorsuale secondo cui il Comune avrebbe dovuto stabilire un termine entro il quale compiere direttamente le indagini finalizzate ad accertare lo stato e le cause dei contagi da rotavirus. Invero, le analisi per rilevare la concentrazione dei virus nei campioni di acqua e di sabbia sono alquanto complesse, tanto che la Asl ha dovuto richiedere l’intervento dell’Istituto superiore di sanità, poiché né l’Arpal né l’Istituto zooprofilattico possiedono gli strumenti necessari (v. nota Asl 5 del 1°.9.2023, sub doc. 2 ricorrente): onde è evidente che tali accertamenti non potevano essere effettuati dall’Amministrazione civica.

5. Prive di pregio sono le censure dedotte con il II) e con il III) mezzo del gravame.

5.1. Nella materia della salute pubblica, così come in quella ambientale, l’azione amministrativa dev’essere informata al principio di precauzione, in base al quale possono essere adottate misure di protezione e cautelative anche nelle ipotesi in cui la situazione di rischio sia solo potenziale o, comunque, gli effetti pericolosi di un fenomeno, un prodotto o un’attività non siano determinabili con la certezza dell’evidenza scientifica. In simili casi, infatti, l’azione dei pubblici poteri deve tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, senza necessità di attendere la piena dimostrazione dell’effettiva esistenza e della gravità dei rischi paventati (in argomento cfr., ex aliis , Cons. St., sez. V, 2 maggio 2023, n. 4459).

Con specifico riferimento alla questione che ci occupa, il principio di precauzione è stato codificato nel d.lgs. n. 116/2008, giacché sia l’art. 5, comma 1, lett. b), sia l’art. 10 ancorano il potere di interdizione delle aree di balneazione alle situazioni che “ potrebbero verosimilmente avere ” un impatto negativo sulla salute dei cittadini.

Pertanto, legittimamente il Sindaco, su proposta della competente Azienda sanitaria, ha deciso di vietare precauzionalmente al pubblico l’accesso alla spiaggia “Venere Azzurra” – inclusi gli stabilimenti balneari ed i bar ivi insistenti – ed i bagni in mare, sulla base delle indagini epidemiologiche esperite dalla stessa Asl, che aveva riscontrato un elevato numero di casi di gastroenteriti virali tra gli utenti del sito, pur non sussistendo certezza assoluta né in ordine alla presenza del rotavirus, né, conseguentemente, in merito all’idoneità della misura ad arginare il focolaio. La ragionevolezza della proibizione si apprezza, altresì, ove si consideri che il patogeno in questione possiede capacità infettante in quantità molto basse e, pertanto, è particolarmente pericoloso per i bambini e per i soggetti più vulnerabili (v. pag. 4 relazione preliminare ISS in data 13.9.2023 e pag. 9 relazione finale ISS in data 29.9.2023).

Peraltro, i risultati delle analisi condotte dall’Istituto superiore di sanità sui campioni prelevati in situ hanno confermato che, in effetti, l’area era contaminata dal rotavirus e da altri virus intestinali, a causa dell’inquinamento fecale dei canali di scolo ( supra , § 1): tanto che lo stesso ISS, da un lato, ha evidenziato che l’immediata adozione del provvedimento inderdittivo ha consentito di contenere l’epidemia e, dall’altro lato, ha raccomandato di continuare ad inibire la fruizione della spiaggia fino all’eliminazione delle fonti inquinanti (v. pagg.