TAR Brescia, sez. II, sentenza 2012-08-23, n. 201201454

N. 01454/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00395/2003 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 395 del 2003, proposto da:
PACE SRL, rappresentata e difesa dagli avv. F D ed E C, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Romanino 16;

contro

COMUNE DI ENDINE GAIANO, rappresentato e difeso dall'avv. M B, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, viale Stazione 37;

per l'accertamento

- del contributo sul costo di costruzione effettivamente dovuto dalla società ricorrente con riferimento alla concessione edilizia n. 125/99 e successive varianti, con la conseguente condanna alla restituzione delle somme indebitamente versate e alla restituzione della polizza fideiussoria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Endine Gaiano;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2012 il dott. M P;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. In data 12 maggio 2000 il Comune di Endine Gaiano ha rilasciato alla società ricorrente Pace srl la concessione edilizia n. 125/99 relativa alla costruzione di tre palazzine a uso residenziale in via del Tonale e della Mendola all’interno di un piano di lottizzazione.

2. Con nota prot. n. 2666 del 12 maggio 2000 l’Ufficio Tecnico ha così specificato gli oneri concessori: (a) oneri di urbanizzazione primaria assenti;
(b) oneri di urbanizzazione secondaria lire 22.353.380 (€ 11.544,56);
(c) contributo sul costo di costruzione lire 92.637.996 (€ 47.843,53).

3. La ricorrente ha versato il 70% degli oneri di urbanizzazione secondaria e del contributo sul costo di costruzione in data 24 maggio 2000, avvalendosi della rateizzazione per quanto riguarda il restante 30% dell’importo e prestando la relativa polizza fideiussoria.

4. Peraltro con nota del 13 settembre 2000 la ricorrente ha contestato la quantificazione del contributo sul costo di costruzione sostenendo che dalla base di calcolo dovrebbero essere esclusi i parcheggi in quanto qualificati come opere di urbanizzazione dall’art. 2 comma 2 della LR 19 novembre 1999 n 22. La ricorrente formulava due ipotesi: (a) esclusione totale dei parcheggi, con la conseguente riduzione del contributo a lire 53.191.345 (€ 27.471,04);
(b) inserimento nella base di calcolo dei soli parcheggi eccedenti la quota minima di legge (1mq/10mc), con la conseguente riduzione del contributo a lire 56.302.131 (€ 29.077,62).

5. Successivamente, in data 16 ottobre 2001, la ricorrente tramite una doppia DIA ha introdotto due varianti in corso d’opera. A causa dell’incremento di superficie previsto dalla prima DIA e del recupero del sottotetto previsto dalla seconda sono variati anche gli oneri concessori. In particolare sono diminuiti gli oneri di urbanizzazione secondaria, mentre è aumentato il costo di costruzione degli edifici e di conseguenza anche il contributo dovuto dalla ricorrente.

6. Secondo la stima del Comune, esposta nella nota del responsabile del procedimento e dell’assessore delegato prot. n. 666/02 del 5 febbraio 2002, con riferimento alla prima DIA gli oneri di urbanizzazione secondaria sono scesi da lire 22.353.380 (€ 11.544,56) a lire 18.671.350 (€ 9.642,95), e all’opposto il contributo sul costo di costruzione è salito da lire 92.637.996 (€ 47.843,53) a lire 116.365.224 (€ 60.097,62). Il Comune ha pertanto invitato la ricorrente a corrispondere la differenza rispetto a quanto già versato il 24 maggio 2000. L’importo residuo era indicato in lire 54.542.611 (€ 28.168,91).

7. In data 22 marzo 2002 la ricorrente, mantenendo la propria interpretazione della normativa, si è limitata a un versamento pari a € 3.282,50 riferito a entrambe le varianti in corso d’opera.

8. In seguito il Comune con nota del responsabile del Servizio Edilizia Privata prot. n. 7175 del 5 dicembre 2002 ha quantificato in € 31.952,19 la somma ancora dovuta dalla ricorrente. Tale calcolo tiene conto di entrambe le varianti in corso d’opera ed è riferito sia agli oneri di urbanizzazione secondaria sia al contributo sul costo di costruzione.

9. Contro i provvedimenti di quantificazione del contributo sul costo di costruzione la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato l’8 aprile 2003 e depositato il 10 aprile 2003. La ricorrente, riproponendo le tesi già esposte nei contatti con gli uffici comunali, chiede che l’importo del contributo sia accertato sulla base dei seguenti criteri: (i) esclusione integrale dei parcheggi dalla base di calcolo per effetto dell’art. 2 comma 2 della LR 22/1999, che qualifica queste strutture come opere di urbanizzazione;
(ii) in via subordinata, esclusione dalla base di calcolo dei parcheggi obbligatori per legge;
(iii) in ogni caso esclusione delle superfici di manovra, non essendo le stesse riconducibili alle categorie di cui all’art. 2 del DM Lavori Pubblici 10 maggio 1977 n. 801;
(iv) restituzione della polizza fideiussoria relativa all’importo rateizzato e rimborso delle relative spese;
(v) restituzione delle somme versate in eccedenza con interessi dalla data di pagamento al saldo.

10. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

11. Sulle questioni formulate dalle parti si possono svolgere le seguenti considerazioni:

(a) la vicenda in esame si colloca nella fascia temporale compresa tra la LR 19 novembre 1999 n 22 e la LR 11 marzo 2005 n. 12;

(b) l’art. 2 comma 2 della LR 22/1999 qualifica i parcheggi come opere di urbanizzazione ai sensi dell'art. 9 comma 1-f della legge 28 gennaio 1977 n. 10 stabilendo in questo modo la gratuità del relativo titolo edilizio. L’art. 2 comma 1 della LR 22/1999 richiama la disciplina di favore prevista per i parcheggi pertinenziali dall’art. 9 della legge 24 marzo 1989 n. 122. Per ricostruire il quadro normativo anteriore alla LR 12/2005 occorre partire proprio dalla normativa statale sui parcheggi pertinenziali;

(c) la legge 122/1989 ha introdotto per quanto riguarda i parcheggi pertinenziali tre importanti innovazioni: (1) l’art. 2 comma 2 ha incrementato la misura minima obbligatoria di parcheggi pertinenziali nei nuovi edifici (il rapporto di 1mq/20mc stabilito inizialmente dall’art. 41-sexies comma 1 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 nel testo aggiunto dall'art. 18 della legge 6 agosto 1967 n. 765 è stato portato a 1mq/10mc);
(2) l’art. 9 comma 1 ha stabilito il principio secondo cui i parcheggi pertinenziali possono essere realizzati anche in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti;
(3) l’art. 11 comma 1 ha esteso ai parcheggi pertinenziali il regime di gratuità proprio delle opere di urbanizzazione ex art. 9 comma 1-f della legge 10/1977;

(d) la suddetta normativa statale prevede un obiettivo di interesse pubblico (parcheggi pertinenziali nella misura minima di 1mq/10mc), uno strumento giuridico (possibilità di deroga alla disciplina urbanistica) e un incentivo (gratuità del titolo edilizio). La deroga alla disciplina urbanistica permette di superare gli ostacoli presenti nella zonizzazione e nelle norme comunali sulle distanze, e in astratto è riferibile a qualsiasi nuovo parcheggio pertinenziale. L’incentivo della gratuità è invece diretto principalmente ai proprietari di edifici esistenti (di per sé esclusi dall’obbligo di dotarsi di parcheggi pertinenziali nella misura minima di legge);

(e) un primo problema è quindi se la gratuità vada collegata soltanto ai parcheggi pertinenziali realizzati negli edifici esistenti o se debba essere estesa anche ai nuovi edifici, dove la dotazione minima è comunque obbligatoria. La soluzione preferibile appare quella dell’applicabilità del beneficio a tutte le costruzioni, esistenti e di nuova realizzazione, in quanto la presenza di una superficie minima destinata a parcheggio soddisfa allo stesso modo l’interesse pubblico grazie a spese di investimento sostenute dai privati: riscuotendo anche gli oneri concessori i comuni otterrebbero un arricchimento non giustificato;

(f) un secondo problema, strettamente connesso, è se la gratuità riguardi anche i parcheggi pertinenziali che eccedono la misura minima di legge. In questo caso la risposta preferibile è quella negativa: essendo già assicurato l’obiettivo posto dal legislatore non vi sono ragioni per imporre ai comuni di rinunciare ai corrispettivi collegati all’edificazione. Sotto questo profilo la qualificazione dei parcheggi come opere di urbanizzazione ex art. 11 comma 1 della legge 122/1989 rimane circoscritta, in mancanza di una specifica norma espansiva, entro i confini della pertinenzialità tracciati dall’art. 41-sexies comma 1 della legge 1150/1942;

(g) questa soluzione trova conferma in ambito locale nell’art. 4 comma 4 della LR 5 dicembre 1977 n. 60, secondo il quale nel calcolo degli oneri di urbanizzazione degli edifici residenziali “ i volumi e gli spazi destinati al ricovero di autovetture non sono computati, salvo che per la quota eccedente quella richiesta obbligatoriamente per parcheggio ”. Tale norma (ora abrogata dalla più ampia disciplina della LR 12/2005) conteneva un rinvio implicito all’art. 41-sexies comma 1 della legge 1150/1942 e distingueva con chiarezza tra i parcheggi obbligatori e quelli facoltativi, evidentemente attribuendo ai secondi una funzione speculativa (ossia la finalità di incrementare il valore dell’immobile di cui costituiscono pertinenze) incompatibile con la gratuità del titolo edilizio;

(h) quando invece non sono coinvolte questioni di finanza pubblica il favore per l’incremento dei parcheggi pertinenziali manifestato dall’art. 9 comma 1 della legge 122/1989 può esplicarsi liberamente. Pertanto la deroga alle norme urbanistiche può essere utilizzata anche per costruire parcheggi pertinenziali in misura superiore a quella minima (con alcune limitazioni: v. TAR Brescia Sez. I 15 aprile 2009 n. 858);

(i) le medesime considerazioni valgono per la legislazione regionale, in quanto l’art. 2 comma 2 della LR 22/1999 mantiene la stessa impostazione della normativa statale (v. TAR Brescia Sez. II 29 marzo 2011 n. 498;
TAR Brescia Sez. I 26 settembre 2007 n. 898). Una differenza è costituita dall’estensione del concetto di pertinenza, applicato anche agli immobili non residenziali dall’art. 1 comma 1 della LR 22/1999. Si tratta però di un’innovazione che non interessa il caso in esame;

(j) un vero cambio di regime si è verificato invece con l’entrata in vigore della LR 12/2005, che tramite l’art. 69 ha introdotto il principio della gratuità dei titoli edilizi relativi ai parcheggi collegando l’utilità di queste opere direttamente agli interessi della viabilità senza la mediazione di uno specifico edificio (di qui l’abbandono del requisito della pertinenzialità) e senza la predeterminazione di limiti quantitativi (di qui il superamento della misura minima di legge). La nuova disciplina, che non può avere effetti per il passato, costituisce dunque lo spartiacque in materia di titoli edilizi riferiti ai parcheggi (v. TAR Brescia Sez I 29 settembre 2009 n. 1709);

(k) solo con l’art. 69 della LR 12/2005 si può ritenere che le opere accessorie ai parcheggi (rampe, corselli, spazi di manovra) siano sottoposte al regime di piena gratuità. Nel periodo anteriore si applicava lo stesso trattamento dei parcheggi: l’art. 2 del DM Lavori Pubblici 10 maggio 1977 n. 801, pur non elencando espressamente queste opere, parla comprensivamente di servizi e accessori. Pertanto, se le opere accessorie servono senza alcuna distinzione materiale sia i parcheggi rientranti nel minimo di legge sia quelli eccedenti, devono essere aggregate pro quota all’una o all’altra di queste categorie applicando il rapporto tra le superfici dei parcheggi (ad esempio, se il 50% dei parcheggi ricade nel minimo di legge e il 50% eccede tale minimo, gli spazi accessori dovranno essere ripartiti nella stessa proporzione);

(l) parimenti è solo con l’art. 69 comma 2 della LR 12/2005 che le superfici destinate a parcheggio non concorrono alla definizione della classe dell'edificio ai fini del calcolo del costo di costruzione. Per il periodo precedente si deve invece tenere conto delle superfici relative ai parcheggi eccedenti la dotazione minima di legge.

12. In conclusione il ricorso deve essere parzialmente accolto nel senso che il costo di costruzione e la classe degli edifici devono essere determinati prendendo in considerazione i soli parcheggi eccedenti la dotazione minima di legge (e i relativi spazi accessori). Il Comune è quindi tenuto a effettuare un nuovo calcolo del contributo sul costo di costruzione nel rispetto dei criteri esposti ai punti precedenti. Per tale adempimento è fissato il termine di 30 giorni dal deposito della presente sentenza. Qualora la ricorrente risulti aver pagato un importo superiore a quello così ricalcolato il Comune dovrà restituire la differenza entro i successivi 30 giorni, applicando gli interessi legali dalla data di notifica del ricorso fino al saldo. Se la ricorrente per i titoli edilizi in oggetto non risulterà debitrice di somme ulteriori rispetto a quelle già versate, il Comune dovrà restituire immediatamente la polizza fideiussoria. Non sono dovuti indennizzi o risarcimenti per il costo della suddetta polizza, in quanto prima della LR 12/2005 vi era incertezza sui criteri di calcolo degli oneri concessori relativi ai parcheggi.

13. La complessità di alcune questioni e il carattere parziale dell’accoglimento consentono l’integrale compensazione delle spese di giudizio.