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N. 03030/2013 REG.PROV.COLL.

N. 02221/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2221 del 2012, proposto da G R, O E, G S, L C, S C, L C, rappresentati e difesi dagli avvocati F F e L S, con domicilio eletto presso il secondo in Napoli, corso Umberto I n.132;

contro

la Croce Rossa Italiana - Comitato Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento

- del provvedimento emesso dalla Croce Rossa Italiana n.10837 del 21.2.2012, notificato il 23.2.2012, con cui si rigetta l'istanza proposta dal Mar. Ca. G R il 16.1.2011, diretta ad ottenere maggiorazioni economiche di cui all’OO.CC. n. 648 del 22.12.2010 e a contestare le modalità di recupero dei buoni pasto come disposte in forza della nota 24.10.2011, n.69578 CC;

- del provvedimento emesso dalla Croce Rossa Italiana n.10838 del 21.2.2012, notificato il 23.2.2012, con cui si rigetta l'istanza proposta dal mar. Magg. G S il 16.1.2011, diretta ad ottenere maggiorazioni economiche di cui all’OO.CC. n. 648 del 22.12.2010 e a contestare le modalità di recupero dei buoni pasto come disposte in forza della nota 24.10.2011, n.69578;

- del provvedimento emesso dalla Croce Rossa Italiana n.10834 del 21.2.2012, notificato il 23.2.2012, con cui si rigetta l'istanza proposta dal mar. Magg. S C il 16.1.2011, diretta ad ottenere maggiorazioni economiche di cui all’OO.CC. n. 648 del 22.12.2010 e a contestare le modalità di recupero dei buoni pasto come disposte in forza della nota 24.10.2011, n.69578;

- del provvedimento emesso dalla Croce Rossa Italiana n.10836 del 21.2.2012, notificato il 23.2.2012, con cui si rigetta l'istanza proposta dal serg. magg. L C il 16.1.2011, diretta ad ottenere maggiorazioni economiche di cui all’OO.CC. n. 648 del 22.12.2010 e a contestare le modalità di recupero dei buoni pasto come disposte in forza della nota 24.10.2011, n.69578;

- del provvedimento emesso dalla Croce Rossa Italiana n.10831 del 21.2.2012, notificato il 23.2.2012, con cui si rigetta l'istanza proposta dal mar. magg. L C il 16.1.2011, diretta ad ottenere maggiorazioni economiche di cui all’OO.CC. n. 648 del 22.12.2010 e a contestare le modalità di recupero dei buoni pasto come disposte in forza della nota 24.10.2011, n.69578;

- del provvedimento di avvio del procedimento di recupero buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana prot. n. 68258.2011/454 del 18.10.2011 con cui si dispongono nei confronti del Mar. Ca. G R le modalità di recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2009;

- del provvedimento di avvio del procedimento di recupero buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana prot. n. 68258.2011/461 del 18.10.2011 con cui si dispongono nei confronti del mar. magg. G S le modalità di recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2009;

- del provvedimento di avvio del procedimento di recupero buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana del 18.10.2011 con cui si dispongono nei confronti del mar. magg. O E le modalità di recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2009;

- del provvedimento di avvio del procedimento di recupero buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana del 18.10.2011 con cui si dispongono nei confronti del mar. magg. S C le modalità di recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2009;

- del provvedimento di avvio del procedimento di recupero buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana prot. n. 68258.2011/16 del 18.10.2011 con cui si dispongono nei confronti del mar. magg. L C le modalità di recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2009;

- del provvedimento di avvio del procedimento di recupero buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana prot. n. 68258.2011/408 del 18.10.2011 con cui si dispongono nei confronti del serg. magg. L C le modalità di recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2009;

-del provvedimento di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare prot. n. 23181/2011/1109 del 24.3.2011, con il quale si mette in mora il mar. ca. G R rispetto al recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto;

-del provvedimento di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare del 24.3.2011, con il quale si mette in mora il mar. magg. O E rispetto al recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto;

-del provvedimento di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare prot. n. 23181/2011/324 del 24.3.2011, con il quale si mette in mora il mar. magg. S C rispetto al recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto;

-del provvedimento di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare prot. n. 23181/2011/208 del 24.3.2011, con il quale si mette in mora il mar. magg. L C rispetto al recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto;

-del provvedimento di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare prot. n. 23181/2011/1264 del 24.3.2011, con il quale si mette in mora il mar. magg. G S rispetto al recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto;

-del provvedimento di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare prot. n. 23181/2011/308 del 24.3.2011, con il quale si mette in mora il serg. magg. L C rispetto al recupero delle maggiori somme erogate per buoni pasto;

-della determinazione dipartimentale n. 122 del 4.8.2011, emessa dalla Croce Rossa Italiana – Dipartimento Risorse Umane e Organizzazione, con la quale si dispone il recupero del maggior valore dei buoni pasto erogato negli anni precedenti dall’amministrazione della C.R.I. ai singoli dipendenti militari;

- dell’ordinanza commissariale n.297 del 13.6.2011 con la quale il Commissario Straordinario dava mandato al Direttore Generale di procedere con proprio atto alla nomina del Capo Dipartimento Risorse e Organizzazione della C.R.I., quale Responsabile a) del procedimento amministrativo relativo al recupero dei buoni pasto del personale appartenente al corpo militare C.R.I.;
b) del procedimento amministrativo relativo agli adempimenti conseguenti all’annullamento dell’ordinanza commissariale n. 80 del 23.2.2010;

- della determina direttoriale n. 130 del 19.7.2011 con la quale il Direttore Generale dava esecuzione all’O.C. n. 297 del 13.6.2011;

- nonché di ogni altro atto e provvedimento preordinato, collegato, connesso e conseguente se e in quanto lesivo degli interessi dei ricorrenti e, in particolare, della nota del 24.10.2011, n. 69578 CC, emessa dalla Direzione Centrale della Croce Rossa Italiana e di tutte le note emesse mensilmente dal novembre 2011 ad oggi dalla Croce Rossa Italiana – Comitato Provinciale di Napoli rispetto a tutti i ricorrenti nelle quali si porta a conoscenza degli stessi le detrazioni mensili per recupero maggiori somme versate per buoni pasto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Croce Rossa Italiana - Comitato Centrale;

Viste le memorie difensive;visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2013 la dott.ssa Marina Perrelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti sono tutti dipendenti della Croce Rossa Italiana, appartenenti al personale non contrattualizzato in quanto militari, che operano nella Provincia di Napoli.

2. Con determinazione dipartimentale n. 122 del 4.8.2011, il Capo Dipartimento della C.R.I., dopo aver preso atto della rideterminazione del valore nominale del buono pasto per il personale militare della C.R.I. da euro 8,93 ad euro 4,65 con l’O.C. n. 20 del 20.1.2009 e dell’adeguamento alla misura di euro 7.00 in applicazione del D.P.R. n. 52/2009 con l’O.C. n. 191 del 18.6.2009, ha disposto il recupero delle maggiori somme corrisposte al predetto personale negli anni precedenti.

2.1. Quindi con gli avvisi di avvio del procedimento impugnati la C.R.I. ha notiziato i ricorrenti che dal mese di dicembre avrebbe provveduto al recupero delle maggiori somme erogate a beneficio del personale militare, mediante l’interruzione dell’erogazione dei buoni pasto sino alla compensazione totale del debito ovvero, a richiesta dell’interessato, mediante il prelievo dell’intero importo dalla busta paga.

2.2. A partire dal mese di novembre 2011 l’amministrazione resistente ha, quindi, interrotto l’erogazione dei buoni pasto, nonostante le istanze di autotutela presentate dai ricorrenti e denegate solo con i provvedimenti del 21.2.2012, anch’essi impugnati, con i quali è stato respinto il ricorso amministrativo in considerazione di quanto statuito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 722/2011.

3. I ricorrenti deducono l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge (artt. 1, 6, 7 e 21 nonies della legge n. 241/1990;
provvedimenti direttoriali n. 107 del 12.10.2002, n. 5313 del 10.2.2004 e n. 224 del 13.7.2004;
art. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo;
D.lgs. n. 145/2001;
D.P.R. n. 917/1986;
art. 2948 c.c.) e per eccesso di potere sotto molteplici profili, chiedendone l’annullamento.

4. La Croce Rossa Italiana, ritualmente costituita in giudizio, ha chiesto la reiezione del ricorso.

5. Alla pubblica udienza del 7.3.2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Il ricorso è fondato nei limiti di cui in motivazione.

7. I ricorrenti deducono l’illegittimità degli atti impugnati sotto più profili:

1) per violazione degli artt. 6 e 7 della legge n. 241/1990 poiché i provvedimenti con i quali l’amministrazione resistente ha disposto il recupero delle maggiori somme erogate a titolo di buoni pasto per il periodo dal 2002 al 2009 non sono stati preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento con conseguente lesione del loro diritto di partecipazione al processo formativo della decisione. Né tale illegittimità può essere superata applicando alla fattispecie in esame l’art. 21 octies della legge n. 241/1990, trattandosi di attività che presenta un margine di discrezionalità;

2) per violazione dei provvedimenti direttoriali n. 107 del 12.10.2002, n. 5313 del 10.2.2004 e n. 224 del 13.7.2004, nonché per eccesso di potere per travisamento dei fatti fondandosi le misure di recupero delle maggiori somme su presupposti erronei e, segnatamente, sul convincimento dell’applicabilità alla fattispecie in esame dei principi enunciati dalla VI Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza del 31.1.2011 n. 722, laddove ha ritenuto corretta la determinazione del buono pasto per il personale militare della C.R.I. nella misura di euro 4,65, affermando che gli accordi collettivi succedutisi nel tempo e in forza dei quali la misura era stata portata a euro 8,93, riguardassero esclusivamente il personale civile. Ad avviso dei ricorrenti, infatti, i provvedimenti direttoriali n. 5313 del 10.2.2004 e n. 224 del 13.7.2004 prevedono espressamente la loro applicazione anche al personale militare, riferendosi costantemente ai “ dipendenti ” della C.R.I. senza operare alcuna distinzione;

3) per violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e per eccesso di potere per mancata valutazione dell’interesse pubblico e per lesione del principio dell’affidamento giacché erroneamente l’amministrazione ha ritenuto di poter applicare la normativa sull’indebito oggettivo al caso di specie. E, infatti, secondo la giurisprudenza consolidata, si ha indebito oggettivo qualora la P.A. disponga l’erogazione di somme non dovute per evidente errore di calcolo o per erronea applicazione di norme, mentre nella fattispecie controversa la C.R.I. ha improntato per anni il proprio comportamento al convincimento dell’estensione al personale militare di determinati accordi collettivi, determinando un legittimo affidamento in capo ai destinatari delle somme che le hanno percepite per otto anni in buona fede e sulla base di una situazione di fatto definita da atti amministrativi inoppugnati;

4) per violazione dell’art. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo in considerazione della natura assistenziale e non retributiva dei buoni pasto;

5) per violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e per eccesso di potere sotto molteplici profili poiché l’attività di recupero di somme già elargite a titolo di buono pasto è qualificabile come un riesame da parte dell’amministrazione delle scelte operate in passato ed è dunque soggetta ai principi stabiliti dalla legge sul procedimento amministrativo per l’autotutela e, segnatamente, al suo esercizio entro un ragionevole lasso di tempo;

6) per violazione del D.lgs. n. 145/2001 e del D.P.R. n. 917/1986 in quanto la P.A. ha ritenuto di poter procedere al recupero mediante la sospensione dell’erogazione dei buoni pasto in favore del personale militare, senza tenere conto della loro natura assistenziale atteso l’importo inferiore a euro 5,29, fissato dal citato D.P.R. n. 917/1986;

7) per violazione dell’art. 2948 c.c. essendo ormai decorso per parte delle somme oggetto dei provvedimenti di recupero il termine quinquennale di prescrizione.

8. Il primo motivo di ricorso deve essere disatteso poiché come si evince dagli stessi atti impugnati i ricorrenti hanno ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento relativo al recupero delle somme maggiorate erogate a titolo di buoni pasto e sono stati posti in grado di esercitare i loro diritti di partecipazione e di difesa, secondo quanto disposto dalla legge sul procedimento amministrativo.

9. Con riguardo al secondo motivo con il quale i ricorrenti deducono la violazione di una serie di provvedimenti direttoriali il Collegio ritiene condivisibile e applicabile alla fattispecie in esame quanto statuito dalla VI Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza del 31.1.2011 n. 722.

9.1. Secondo la rammentata pronuncia sono legittimi i provvedimenti, nella parte in cui –in adesione alle risultanze della relazione ispettiva SIFIP– hanno ridotto il valore dei buoni-pasto per il personale militare della C.R.I. da euro 8,93 a euro 4,65, in quanto:

“- la determinazione del valore dei buoni-pasto, nella misura di euro 8,93, si fonda sui provvedimenti direttoriali n. 107 del 12 ottobre 2002 (primo aumento a euro 7,23), n. 5313 del 10 febbraio 2004 e n. 224 del 13 luglio 2004, che hanno esteso al personale militare il valore dei buoni-pasto fissato per il personale civile sulla base di accordi collettivi succedutisi nel tempo, intervenuti tra le OO.SS. rappresentative del personale civile e la C.R.I., senza che negli accordi medesimi sia stata prevista l’estensione al personale militare;

- in precedenza, il trattamento economico del personale militare della C.R.I. è stato regolamentato attraverso una generica estensione, ex r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, dei d.p.r. di recepimento dei provvedimenti di concertazione relativi al trattamento economico del personale delle Forze armate, con delibere della Giunta esecutiva o ordinanze commissariali (…);

- nel citato d.p.r. n. 255/1999 il valore dei buoni-pasto per il personale delle Forze armate è stato fissato nella misura di euro 4,65, restando immutato nel tempo;

- l’estensione al personale militare del valore dei buoni-pasto contrattato in sede collettiva per il personale civile contrastava dunque con il vigente assetto normativo e regolamentare, e violava i criteri enunciati copra sub 2.1. e 2.2., che devono presiedere all’esercizio del potere regolamentare di determinazione del trattamento economico del personale militare, con conseguente legittimità, già sotto il profilo in esame, dei gravati provvedimenti (v., in particolare, l’ordinanza commissariale n. 20 del 20 gennaio 2009) di riduzione dei buoni-pasto al valore di euro 4,65 (con assorbimento di ogni questione di competenza dell’organo emanante il provvedimento di estensione, pure rilevata nella relazione ispettiva richiamata nei gravati provvedimenti e contestata dai ricorrenti);

- non varrebbe opporre una pretesa esigenza di uniformità di trattamento tra personale civile e personale militare, che non solo non trova alcun fondamento normativo, ma resta smentita dalla diversità e peculiarità di disciplina dello status del personale del Corpo militare della C.R.I., costituente corpo speciale volontario, ausiliario delle Forze armate, ma non facente parte integrante delle stesse ancorché sottoposto alle norme del regolamento di disciplina militare e a quelle sostanziali del codice penale militare e obbligato al giuramento, con la previsione che è a carico dell’ente il compito di attendere, in via ordinaria, secondo le direttive e sotto la vigilanza del Ministero della difesa, alla preparazione del personale, dei materiali e delle strutture di pertinenza del Corpo al fine di assicurare costantemente l’efficienza dei relativi servizi, sovvenzionati, sia per l’organizzazione sia per il funzionamento, dallo Stato (v. artt. 10 e 11 d.p.r. 31 luglio 1980, n. 613;
sulla nuova disciplina, v. gli artt. 1626 ss. d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, recante “Codice dell’ordinamento militare”), né l’invocata uniformità di trattamento risulta essere stata imposta da specifiche esigenze organizzative o funzionali.” (cfr. in termini Consiglio di Stato, VI, 31.1.2011, n. 722).

9.2. Pertanto sulla scorta delle predette considerazioni che attengono esattamente ai provvedimenti direttoriali citati dai ricorrenti e rispetto alle quali il Collegio non ritiene che i ricorrenti abbiano addotto alcuna valida ragione per discostarsi, deve essere disatteso il secondo motivo di ricorso.

10. Vanno, altresì, disattesi anche il quarto e il sesto motivo di ricorso che si basano sulla natura assistenziale dei buoni pasto.

10.1. Il Collegio, pur conoscendo il contrasto giurisprudenziale esistente in merito alla natura assistenziale (cfr. T.A.R. Piemonte, I, 20.5.2009, n. 1436;T.A.R. Lazio, Roma, III, 6.9.2006, n. 8023;
Cass. Civ., sez. lav., 17.7.2003, n. 11212) o retributiva (cfr. Consiglio di Stato, IV, 9.2.2012, n. 687) del buono pasto, ritiene che tale qualificazione sia irrilevante ai fini della decisione in quanto per le ragioni già esposte sub § 9, 9.1 e 9.2 nel caso di specie non ricorrevano i presupposti per l’attribuzione del buono pasto ai ricorrenti nella misura di euro 8,93 con conseguente ripetibilità in astratto delle maggiori somme erogate.

11. Deve essere respinto anche il settimo motivo di ricorso con il quale i ricorrenti eccepiscono la prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c. in relazione a parte delle somme oggetto del recupero.

11.1. Al riguardo si osserva che, secondo la costante giurisprudenza dalla quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, l'azione di recupero di somme indebitamente corrisposte al pubblico dipendente da parte della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2033 c.c., è soggetta all'ordinaria prescrizione decennale di cui all'art. 2946, c.c. (e non a quella quinquennale dell'art. 2948, c.c., pure dedotta dagli interessati), non potendosi far rientrare tale fattispecie fra le ipotesi espressamente contemplate in quest'ultima norma (cfr. Consiglio di Stato, VI, 20.9.2012, n. 4989;
Consiglio di Stato, VI, 27.11.2002, n. 6500).

12. Sono, invece, fondati e meritevoli di accoglimento il terzo e il quinto motivo con i quali i ricorrenti lamentano la lesione del principio dell’affidamento giacché erroneamente l’amministrazione ha ritenuto di recuperare le maggiori somme erogate senza tenere conto del fatto che l’attribuzione delle somme non dovute non è avvenuta per evidente errore di calcolo o per erronea applicazione di norme, ma sulla base di un comportamento della C.R.I. improntato per anni al convincimento dell’estensione al personale militare di determinati accordi collettivi, nonché del lungo lasso di tempo – ben otto anni – durante il quale i destinatari hanno percepito i buoni pasto nella misura di euro 8,93 in buona fede e in forza di una situazione di fatto definita da atti amministrativi inoppugnati.

12.1. Il Collegio ben conosce la costante giurisprudenza formatasi in materia di recupero di somme stipendiali nei confronti dei pubblici dipendenti secondo la quale non sono ostative le situazioni di affidamento o di buona fede del percipiente rispetto all’effettuazione del recupero medesimo, ma possono tutt’al più condurre ad un’equa rateizzazione del recupero, che è sempre giustificato dal fatto che le amministrazioni sono portatrici dell’interesse a rimediare ad un’indebita spendita di pubblico denaro.

12.2. Tanto premesso il Collegio ritiene però di aderire all’orientamento recentemente espresso dal Consiglio di Stato secondo il quale una soluzione di concreta giustizia deve essere rapportata alle singole fattispecie dedotte in giudizio (cfr. Consiglio di Stato, V, 13.4.2012, n. 2118;
Consiglio di Stato, V, 15.10.2003 n. 6291). Ne discende, quindi, che non è possibile non considerare “ una serie di elementi come, ad esempio, ove risieda l’errore che ha portato alla corresponsione delle somme in controversia e cioè se di esso si possa fare carico alla sola Amministrazione, il lungo lasso di tempo tra la data di corresponsione e quella di emanazione del provvedimento di recupero, l’eventuale tenuità delle somme corrisposte anche in riferimento ai servizi resi, la complessità della macchina burocratica dalla quale è scaturito l’errore di conteggio.” (cfr. in termini Consiglio di Stato, V, 13.4.2012).

12.3. Orbene nel caso di specie si rileva che l’avvio del procedimento di recupero è avvenuto solo il 18.10.2011, allorché la corresponsione delle somme in controversia era iniziata nel 2002;
che la motivazione dell’indebito risiede nelle risultanze delle verifiche amministrativo - contabili del MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato sul Corpo della Croce Rossa dalle quali è emerso che è stato indebitamente esteso al personale militare l’importo dei buoni pasto fissato per il personale civile;
che nulla è stato contestato agli interessati in merito alla correttezza del numero di buoni pasto richiesti e ottenuti;
che la P.A. ha ritenuto di dover procedere al recupero delle somme maggiori erogate in quanto impostole dagli artt. 1219 e 2033 c.c. senza valutare in alcun modo la posizione dei ricorrenti e le motivazioni poste a base dell’attribuzione di somme superiori a quelle dovute.

12.4. Alla luce delle suesposte considerazioni il Collegio ritiene, dunque, che tutte le predette circostanze avrebbero dovuto essere prese in considerazione da parte della C.R.I. al momento della adozione della decisione di provvedere al recupero, mentre risultano del tutto omesse nei provvedimenti di recupero impugnati.

12.5. Per tali ragioni il ricorso deve essere parzialmente accolto con conseguente annullamento dei soli provvedimenti relativi al recupero delle maggiori somme erogate a titolo di buoni pasto individualmente indirizzati ai singoli ricorrenti, mentre va rigettato per il resto con conferma degli ulteriori provvedimenti impugnati.

13. Sussistono giustificati motivi, in considerazione della peculiarità della controversia esaminata e della parziale soccombenza, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.