N. 04271/2014 REG.PROV.COLL.

N. 07013/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7013 del 2012, proposto da M B F, rappresentato e difeso dagli avv. D A, Massimiliano Mura, con domicilio eletto presso Massimiliano Mura in Roma, viale dei Parioli, 93;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Roma, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa adozione di misure cautelari,

dell'Avviso orale emesso dal Questore di Roma in data 22.02.2012 ed eseguito il 12.05.2012 dagli Agenti del II Commissariato di P.S. Salario - Parioli, nonché del relativo verbale del 12.5.2012;

e per il risarcimento

di tutti i danni subiti e subendi dal ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2014 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, il ricorrente ha rappresentato di aver ha stipulato con la Stanleybet Malta Limited (di seguito, Stanley), società di nazionalità maltese interamente posseduta da Stanley International Betting, un contratto concernente l'attività di intermediazione, per conto di quest'ultima, nel settore delle scommesse sulle manifestazioni sportive indicate dalla stessa Stanley la quale - tramite le proprie controllate ed affiliate - è uno dei maggiori prestatori di servizi del comparto dei giochi e delle scommesse, debitamente autorizzato ed operante nel Regno Unito, a Malta, nell'Unione Europea ed altrove. L'operatore comunitario è regolarmente costituito, autorizzato e controllato dal Governo britannico e maltese, in base alle leggi inglesi e maltesi, a gestire l'esercizio di scommesse su avvenimenti sportivi internazionali.

Il ricorrente (unitamente ad altri autonomi operatori ubicati sul territorio nazionale) è incaricato: della raccolta dei dati e della valuta relativa alle prenotazioni di giocate effettuate dai clienti;
della trasmissione alla Stanley;
dell’accreditamento in favore degli scommettitori delle somme di loro spettanza, in caso di vincita.

La Stanley riceve le prenotazioni di giocate richieste dagli utenti, ne verifica la regolarità ed accetta le giocate, trasmettendo al centro le indicazioni per il calcolo delle vincite, i pagamenti e tutti gli elementi utili per il regolare svolgimento dell'attività.

La scelta delle manifestazioni sportive oggetto delle giocate e le quote di previsione sono di esclusiva competenza della Stanley, la quale si assume ogni correlativo rischio di impresa.

Gli intermediari, in sostanza, svolgono una mera attività di servizio, mentre l'organizzazione e la gestione delle scommesse fa unicamente capo alla Stanley.

Il ricorrente, in particolare, gestisce un centro di trasmissione dati (CTD) sito in Roma, Via Luigi Luciani n. 30, dotato di apparecchiature informatiche e telefoniche e autorizzato, come tutti i gestori dei CTD affiliati alla Stanley, in base al D.Lgs. n. 259/2003 (codice delle comunicazioni elettroniche) in materia di offerta al pubblico dei servizi di comunicazione elettronica.

Al fine di ottemperare ai necessari controlli di ordine pubblico, i centri collegati con la Stanley presentano, unitamente al legale rappresentante e director di Stanley, denunzia di inizio attività alle competenti Questure, con la quale chiedono l'avvio di controlli di ordine pubblico e sicurezza, e formulano richiesta di rilascio di autorizzazione di polizia per l'attività di intermediazione di scommesse o di licenza ex art. 88 TULPS.

Nonostante ciò, il centro è stato sottoposto ad indagine da parte dell'Autorità Giudiziaria. In data 28.05.2008 gli Agenti del Commissariato di P.S. di Roma hanno redatto un'annotazione di servizio con contestuale contestazione del reato di cui all'art. 650, c.p., poiché il punto scommesse nella titolarità del B F è rimasto aperto malgrado l'ordine di chiusura notificatogli dal Questore di Roma. Il 15.04.2011, però, il Giudice Monocratico presso il Tribunale di Roma ha assolto l'imputato dalle accuse mosse nei suoi confronti.

Malgrado ciò, in data 12.05.2012, negli Uffici della Divisione Polizia Amministrativa e Sociale della Questura di Roma, è stato eseguito nei confronti dell’interessato un avviso orale ai sensi e per gli effetti degli artt. 1 e 4 della legge n. 1423/56, disposto dal Questore di Roma con proprio provvedimento del 22.02.2012, contestando le medesime condotte oggetto del citato provvedimento favorevole del Tribunale di Roma. Infatti, mediante il suddetto avviso, è stato contestato al ricorrente che: "nel corso degli ultimi due anni è stata sottoposta ad indagini per esercizio abusivo di attività di giuoco e scommessa e più volte per inosservanza dei provvedimenti dell'Autorità, [...] che per i precedenti a suo carico che ne caratterizzano la condotta, debba ritenersi persona socialmente pericolosa, inquadrabile in una delle categorie di cui all'art. 1 del Decreto Legislativo 6.9.2011 n. 159 e che è, pertanto, necessario arginare tale pericolosità".

Come risulta dal verbale del 12.05.2012, la Questura di Roma ha avvisato l’interessato " che sussistono a suo carico fondati ed attuali motivi per ritenere che sia dedita alla commissione di reati che mettono in pericolo la sicurezza o la tranquillità pubblica", invitandolo "a tenere una condotta conforme alla Legge".

Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni assunte dall’Amministrazione, la parte ricorrente le ha impugnate dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe e deducendo i seguenti motivi di ricorso.

I) - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 4 l. 1423/1956 e successive modifiche e integrazioni;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di presupposti;
violazione dell'art. 3 l. 241/1990 per mancanza di motivazione;
manifesta contraddittorietà e illogicità;
ingiustizia grave e manifesta;
violazione del principio di legalità.

Nel caso di specie, a parere del ricorrente – avuto riguardo alla disciplina con tenuta nella legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità) - non sussisteva alcun elemento di fatto, tale da far fondatamente ritenere che fosse configurabile, a carico del B F, una molteplicità di reati che "offendono o mettono in pericolo la sicurezza e la tranquillità pubblica" (in quanto, i fatti in contestazione non sono reati di pericolo e non vi erano elementi o indizi di tal genere) o che sussistesse il requisito della "abitualità" indispensabile all'emissione di una misura di prevenzione quale quella dell'avviso orale;
né, tantomeno, era emersa una condotta contraria alla legge, posto che non sussisteva alcun sospetto a carico dell’interessato, il quale era stato assolto con formula piena dalle stesse ipotesi delittuose menzionate nel provvedimento ("inosservanza dei provvedimenti dell'Autorità"), con la citata pronuncia del Giudice Monocratico di Roma del 15.04.2011.

L’aver omesso di considerare tali circostanze induce a ritenere manifestamente illegittimo il provvedimento in quanro viziato da errore di fatto e grave difetto di istruttoria e di presupposti.

Inoltre, dal tenore del provvedimento impugnato, il difetto di motivazione emerge in relazione all’omessa menzione di quali siano gli specifici atti relativi alla persona del B F dai quali risulterebbero i fatti contestati e, soprattutto, e delle ragioni giuridiche sulla base delle quali il Questore di Roma ha ritenuto il ricorrente " persona socialmente pericolosa, inquadrabile in una delle categorie di cui all'art. l del Decreto Legislativo 6.9.2011 n. 159 e che è, pertanto, necessario arginare tale pericolosità".

II) - Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10, 11, 15 e 41 Cost.;
violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 12, 31, 43, 46, 47, 48, 49, 50, 55 e 86 del Tr.CE;
violazione e falsa applicazione dell'art. 86 e dell'art. 88 R.D. 18/6/1931 n. 773, nonché dell'art. 4, commi 1 e 4-bis, legge 13.12.1989 n. 401, così come novellati ed integrati dall'art. 37, commi 4 e 5 della legge 388/00;
violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. d.lgs 14.4.1948 n. 496;
violazione dell'art. 3 della legge 7.8.1990, n. 241 per totale difetto di motivazione.

Le determinazioni assunte dal Questore di Roma, secondo le quali il B F annovererebbe precedenti di Polizia per esercizio abusivo di attività di gioco e scommessa, richiamano implicitamente la questione della mancanza in capo al ricorrente della necessaria licenza finalizzata alla raccolta di scommesse a mezzo di bookmaker esteri, riferendosi al sistema autorizzatorio previsto dall’art. 88 del RD 18/6/1931 n. 773 (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza — T.U.L.P.S.), come novellato dall'art. 37 legge 23.12.2000 n. 388 (legge finanziaria 2001).

Il ricorrente aveva chiesto alla Questura di Roma il rilascio dell'autorizzazione prevista dalla normativa richiamata, ma la stessa gli era stata negata per il fatto di non essere titolare di concessione.

Il ricorrente – richiamata la disciplina comunitaria e nazionale di riferimento, e citata la giurisprudenza ritenuta rilevante – ha affermato l’illegittimità di tale diniego e, conseguentemente, l’erroneità del provvedimento impugnato, basato, tra l’altro, su tale circostanza.

2. Unitamente alla domanda di annullamento, il ricorrente ha proposto domanda di risarcimento danni, affermando l’obbligo dell’Amministrazione resistente di risarcire il danno morale e patrimoniale subito dall’interessato, riservandosi di documentare nel corso del giudizio i pregiudizi patiti in concreto.

3. L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.

A sostegno delle proprie ragioni, l’Amministrazione ha prodotto note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e l’infondatezza delle censure contenute nel ricorso.

4. Con ordinanza del 26 settembre 2012 n. 3416 il TAR ha accolto la domanda cautelare proposta dal ricorrente.

Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.

All’udienza del 27 marzo 2014 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

5. Il Collegio rileva che, ai sensi dell’art. 4 della legge 27 dicembre 1956 n. 1423 (abrogato dalla lett. a del comma 1 dell’art. 120 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, con riproposizione sostanziale dei contenuti dello stesso all’art. 3 del medesimo decreto legislativo), il Questore ha facoltà di avvisare oralmente una persona se esistono sospetti a suo carico ed invitare la stessa “a tenere una condotta conforme a legge”.

L’avviso orale presuppone la sussistenza di “elementi di fatto” tali da indurre a ritenere l’appartenenza del soggetto ad una delle categorie previste dall’articolo 1 della legge citata, riguardante le persone “pericolose per la sicurezza e la pubblica incolumità”, e, dunque, necessariamente richiede la presenza di circostanze tali da configurare una situazione rivelatrice di personalità incline a comportamenti asociali o antisociali, ovvero di condizioni di pericolosità per la sicurezza e la tranquillità pubblica della persona avvisata che possano eventualmente dare luogo, in seguito, all’applicazione di una misura di prevenzione (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. VI, 18 ottobre 2010, n. 7570;
TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 19 ottobre 2010, n. 7000).

In sostanza, il presupposto per l’emanazione dell’avviso orale consiste non tanto nell’esistenza di specifiche prove in ordine alla commissione di reati, bensì nella presenza di elementi di fatto che, secondo le regole della logica e della ragionevolezza, conducono a riscontrare condizioni di pericolosità sociale.

Trattasi, in definitiva, di un atto caratterizzato da una natura ed un’efficacia eminentemente monitorie, volto a prevenire possibili fonti di pericolo per beni di valore primario, quali la sicurezza e la tranquillità dei cittadini (cfr., tra le altre, TAR Piemonte, Torino, Sez. II, 15 aprile 2010, n. 1930).

Premesso ciò, nel caso di specie, non si ravvisano – all’esito dell’istruttoria che si desume dal tenore del provvedimento impugnato e dalla sintetica e generica motivazione dello stesso - le condizioni per affermare che l’Amministrazione abbia correttamente operato.

Infatti, a prescindere dalla legittimità del diniego dell'autorizzazione ex art. 88 TULPS (legato all’assenza di concessione) ed ai risvolti della sentenza della